周光富　楊輝剛　鐘會(huì)兵

摘要：人民監(jiān)督員制度是中國(guó)特色檢察制度的重要組成部分，對(duì)加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)外部監(jiān)督制約、規(guī)范檢察權(quán)運(yùn)行具有重要意義。隨著監(jiān)察體制改革的完成，為監(jiān)督檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪偵查起訴權(quán)而生的人民監(jiān)督員制度的監(jiān)督對(duì)象已不復(fù)存在。在檢察權(quán)監(jiān)督制約機(jī)制尚不完善的當(dāng)下，人民監(jiān)督員制度作為重要的檢察機(jī)關(guān)外部監(jiān)督力量，仍然具有不可替代性。在人民監(jiān)督員制度改革上，應(yīng)當(dāng)樹立前瞻性的思維，積極構(gòu)建以監(jiān)督檢察機(jī)關(guān)不起訴權(quán)為核心的人民監(jiān)督員制度，以促進(jìn)檢察權(quán)的規(guī)范運(yùn)行。

關(guān)鍵詞：人民監(jiān)督員;監(jiān)督制約;不起訴權(quán)

中圖分類號(hào)：D926.3? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ?文章編號(hào)：2096-5982（2022）02-0011-05

一、問題的提出

肇始于2003年的人民監(jiān)督員制度，到2019年已經(jīng)歷16載春秋，其作為檢察機(jī)關(guān)回應(yīng)“誰(shuí)來監(jiān)督監(jiān)督者？”的質(zhì)疑①，主動(dòng)將檢察權(quán)置于社會(huì)公眾直接監(jiān)督之下的一項(xiàng)創(chuàng)新制度，經(jīng)歷了從制度初創(chuàng)期朝野期待、備受關(guān)注，到數(shù)年之后弊端凸顯、飽受批判，再至黨的十八屆四中全會(huì)將人民監(jiān)督員制度作為新一輪司改的重點(diǎn)內(nèi)容，大刀闊斧地對(duì)其進(jìn)行改革這三個(gè)階段。尤其是2015年以來我國(guó)先后出臺(tái)了系列文件，通過重構(gòu)人民監(jiān)督員選任程序、擴(kuò)展監(jiān)督范圍、完善監(jiān)督程序、保障知情權(quán)等措施，回應(yīng)了外界關(guān)切，重新激發(fā)了人民監(jiān)督員制度的活力。

黨的十八大以來，黨中央堅(jiān)持“老虎蒼蠅一起打”，以零容忍的態(tài)度懲治腐敗，形成了反腐敗斗爭(zhēng)壓倒性態(tài)勢(shì)。為構(gòu)建反腐敗工作長(zhǎng)效機(jī)制，2016年11月，黨中央決定在北京、山西、浙江三個(gè)省市開展監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作，將檢察機(jī)關(guān)查處貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪等部門的相關(guān)職能整合至監(jiān)察委員會(huì)②。2017年11月，在經(jīng)過一年試點(diǎn)后，全國(guó)人大常委會(huì)通過推開國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定，將監(jiān)察體制改革試點(diǎn)的范圍拓展到全國(guó)。2018年3月，十三屆人大一次會(huì)議通過的《中華人民共和國(guó)憲法修正案》從憲法層面確立了監(jiān)察制度，標(biāo)志著貪污賄賂、失職瀆職等職務(wù)犯罪偵查權(quán)正式從檢察機(jī)關(guān)剝離③。

人民監(jiān)督員制度在制定之初就被定位為檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪案件辦理監(jiān)督者的角色，其目的是為了填補(bǔ)對(duì)檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪偵查權(quán)外部監(jiān)督的空白。從人民監(jiān)督員監(jiān)督的范圍來看，無論是在制度試點(diǎn)之初還是在全面鋪開之時(shí)亦或是再次改革之中，人民監(jiān)督員監(jiān)督的案件范圍始終被限定為“人民檢察院辦理直接受理立案?jìng)刹榘讣?。監(jiān)察制度的建立把職務(wù)犯罪偵查權(quán)從檢察機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)隸至監(jiān)察委員會(huì)，對(duì)于職務(wù)犯罪案件自偵自捕自訴“一竿子插到底”的狀況已不復(fù)存在。隨之而來的便是人民監(jiān)督員制度走上了生死攸關(guān)的“十字路口”：是固守原有的監(jiān)督范圍，在制度實(shí)行十余年之后隨著自偵權(quán)從檢察機(jī)關(guān)的剝離而悄無聲息地走向消亡;還是擴(kuò)大監(jiān)督范圍，重新尋找監(jiān)督點(diǎn)，繼續(xù)肩負(fù)“監(jiān)督監(jiān)督者”的使命？

2018年10月，第十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第六次會(huì)議通過的《中華人民共和國(guó)人民檢察院組織法》第27條規(guī)定“人民監(jiān)督員依照規(guī)定對(duì)人民檢察院的辦案活動(dòng)實(shí)行監(jiān)督”，首次在國(guó)家立法層面將人民監(jiān)督員制度這一改革實(shí)踐成果予以確立。與此同時(shí)，最高人民檢察院2018年12月底印發(fā)的《2018—2022年檢察改革工作規(guī)劃》把深化人民監(jiān)督員制度改革作為未來五年檢察機(jī)關(guān)改革的重要內(nèi)容，要求從擴(kuò)寬監(jiān)督范圍、完善檢察辦活動(dòng)外部監(jiān)督機(jī)制兩方面對(duì)人民監(jiān)督員制度進(jìn)行改革。顯然，立法者認(rèn)為盡管職務(wù)犯罪偵查權(quán)由檢察機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)移至監(jiān)察機(jī)關(guān)，但是人民監(jiān)督員制度仍有其存在的必要價(jià)值。然而，在中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，人民監(jiān)督員制度應(yīng)當(dāng)如何定位？其監(jiān)督范圍應(yīng)當(dāng)如何調(diào)整？均具有很大的不確定性。有學(xué)者建議，將檢察機(jī)關(guān)對(duì)職務(wù)犯罪的起訴活動(dòng)作為人民監(jiān)督員的監(jiān)督對(duì)象，包括起訴與不起訴④;有學(xué)者建議，將其監(jiān)督范圍調(diào)整為職務(wù)犯罪以外的其他案件⑤。同時(shí)，在檢察機(jī)關(guān)失去職務(wù)犯罪偵查權(quán)的情況下，仍然保留人民監(jiān)督員對(duì)檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪訴訟活動(dòng)的監(jiān)督是否科學(xué)合理？將人民監(jiān)督制度引入到普通刑事案件領(lǐng)域會(huì)不會(huì)超過人民監(jiān)督員制度的承載力？這些問題都有待進(jìn)一步厘清。

二、人民監(jiān)督員制度的價(jià)值功能分析

或許，在人民監(jiān)督員制度設(shè)計(jì)之初，最高人民檢察院僅僅是將其作為回應(yīng)群眾質(zhì)疑，緩解輿論壓力的手段，并沒有打算對(duì)其賦予太多的實(shí)質(zhì)意義。但是人民監(jiān)督員制度作為一個(gè)公眾參與司法的機(jī)制，卻因切中了現(xiàn)代司法的要害而具有現(xiàn)實(shí)意義。

（一）法理意義上的人民監(jiān)督員制度

司法是現(xiàn)代法治社會(huì)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，在司法技術(shù)層面對(duì)法律規(guī)則的設(shè)計(jì)、操作和實(shí)踐背后，都蘊(yùn)含著權(quán)利、自由、公平、正義等法哲學(xué)秩序，這種現(xiàn)代司法的內(nèi)在精神動(dòng)力，自然也體現(xiàn)在人民監(jiān)督員制度之中。

第一，人民監(jiān)督員制度體現(xiàn)了司法民主。人民主權(quán)論的觀點(diǎn)認(rèn)為，人民是政府一切權(quán)力的來源。為了維護(hù)社會(huì)秩序，確保大多數(shù)人民的權(quán)利不受侵犯，公民將自身一部分權(quán)利讓渡出來，最終形成具有強(qiáng)制力的國(guó)家公權(quán)力。在國(guó)家公權(quán)力行使的過程中，引導(dǎo)公民有序參與到權(quán)力的運(yùn)行中，是保證權(quán)力公開透明、良性運(yùn)作，并進(jìn)而贏得公眾認(rèn)可、樹立權(quán)威，持續(xù)保持權(quán)力正當(dāng)性的重要方式。反映到司法領(lǐng)域，具有公民意識(shí)的公眾對(duì)司法活動(dòng)的參與，是司法在實(shí)際上取得民主性、公正性結(jié)果而不流于形式的重要環(huán)節(jié)⑥。人民監(jiān)督員制度打破司法神秘主義，以公民參與職務(wù)犯罪案件辦理的方式，讓職務(wù)犯罪案件直觀地呈現(xiàn)在公眾面前接受監(jiān)督，并對(duì)職務(wù)犯罪案件的辦理產(chǎn)生實(shí)質(zhì)的影響，是檢察環(huán)節(jié)體現(xiàn)司法民主的集中表現(xiàn)。

第二，人民監(jiān)督員制度體現(xiàn)了權(quán)力制約。對(duì)權(quán)力控制和權(quán)力制約一直是法治國(guó)家所追求的終極目標(biāo)。權(quán)力往往與利益緊密相連，如果權(quán)力被暗中操作而又沒有外力監(jiān)督，則容易滋生權(quán)力尋租，導(dǎo)致權(quán)力腐敗。構(gòu)建完備的權(quán)力監(jiān)督制約體系，確保權(quán)力始終不偏不倚運(yùn)行在預(yù)設(shè)的軌道上，是法治國(guó)家的重要標(biāo)志。就刑事司法而言，因?yàn)槠潢P(guān)系到公民個(gè)人生命權(quán)、健康權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)甚至是國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，就必須設(shè)計(jì)出一套嚴(yán)密的程序，防止司法權(quán)被濫用。因此，國(guó)家把普通刑事案件的偵查權(quán)、起訴權(quán)和審判權(quán)分別賦予公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)和人民法院，以檢察機(jī)關(guān)的起訴權(quán)監(jiān)督制約公安機(jī)關(guān)的偵查權(quán)，以法院的審判權(quán)監(jiān)督制約檢察機(jī)關(guān)的起訴權(quán)，使公、檢、法在刑事司法領(lǐng)域保持相互配合、相互制約的關(guān)系。然而在監(jiān)察體制改革前，我國(guó)刑事訴訟法將職務(wù)犯罪偵查權(quán)和起訴權(quán)同時(shí)賦予檢察機(jī)關(guān)，本來應(yīng)當(dāng)由兩個(gè)不同機(jī)關(guān)分別行使的權(quán)力卻由一個(gè)機(jī)關(guān)同時(shí)行使，使得職務(wù)犯罪偵查領(lǐng)域缺乏有效的外部監(jiān)督，形成巨大的監(jiān)督制約空白。檢察機(jī)關(guān)引入人民監(jiān)督員制度，可以填補(bǔ)職務(wù)犯罪偵查起訴權(quán)的外部監(jiān)督空白。

（二）功能意義上的人民監(jiān)督員制度

其一，人民監(jiān)督員制度能有效規(guī)范檢察機(jī)關(guān)司法辦案行為。人民監(jiān)督員通過外部監(jiān)督的方式，對(duì)職務(wù)犯罪案件辦理過程和結(jié)果進(jìn)行跟蹤監(jiān)督，促使檢察機(jī)關(guān)不斷加強(qiáng)司法能力和水平建設(shè)、規(guī)范司法辦案行為，最終有效提升辦案的質(zhì)量。從最高人民檢察院公布的職務(wù)犯罪案件辦理的數(shù)據(jù)來看，人民監(jiān)督員制度建立以后，職務(wù)犯罪案件的起訴率不斷提升，而撤案率和不起訴率不斷下降，直接證明了人民監(jiān)督員制度對(duì)規(guī)范檢察機(jī)關(guān)司法辦案行為、提升職務(wù)犯罪案件辦理質(zhì)量有重要作用。特別是近年來通過對(duì)人民監(jiān)督員選任、管理制度的改革，彰顯了人民監(jiān)督員的獨(dú)立性和外部監(jiān)督性，進(jìn)一步提升了人民監(jiān)督員的履職能力和履職效果。

其二，人民監(jiān)督員制度能有效提升檢察機(jī)關(guān)司法公信力。與西方國(guó)家對(duì)國(guó)家權(quán)力具有天然的不信任感不同，受歷史傳統(tǒng)和司法職權(quán)主義影響，我國(guó)公眾對(duì)于國(guó)家權(quán)力有著天然的信任感。然而，在我國(guó)刑事司法實(shí)踐中，民眾對(duì)國(guó)家權(quán)力的傾向性信任是體現(xiàn)在國(guó)家權(quán)力讓第三方立場(chǎng)而非當(dāng)事一方的立場(chǎng)出現(xiàn)的⑦。當(dāng)某種國(guó)家權(quán)力存在外部監(jiān)督缺乏或者失靈的可能性時(shí)，公眾就會(huì)對(duì)該種權(quán)力是否能夠得到公正的行使產(chǎn)生懷疑，進(jìn)而降低對(duì)該國(guó)國(guó)家機(jī)關(guān)的信任感。人民監(jiān)督員制度正是在檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪偵查缺乏有效外部監(jiān)督，司法公信力遭受質(zhì)疑，公眾不信任感加劇的情況下產(chǎn)生的，其對(duì)提高檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法辦案透明度、檢察機(jī)關(guān)司法公信力有著重要的作用，而且其所產(chǎn)生的現(xiàn)實(shí)效果是當(dāng)下我國(guó)司法體系中其他制度所不能代替的。

（三）成本意義上的人民監(jiān)督員制度

刑事司法作為一種高消耗的社會(huì)活動(dòng)，決定了司法資源具有稀缺性和易耗性的特點(diǎn)，因此任何一種司法制度的確立都必須從經(jīng)濟(jì)層面上考察其是否有存在的必要性和合理性，人民監(jiān)督員制度亦不能例外。如何對(duì)某一項(xiàng)司法制度進(jìn)行成本經(jīng)濟(jì)分析，簡(jiǎn)單來說，就是通過比較該項(xiàng)制度與其他不同制度在處理相似問題或者能夠達(dá)到相同結(jié)果的情況下，是否對(duì)訴訟資源的消耗更?、?。易言之，如果人民監(jiān)督員制度是現(xiàn)有的其他司法制度不可替代的，且在所消耗的司法資源是最小的情況下，則說明其在經(jīng)濟(jì)成本上具有合理性。

在替代可能性問題上，人民監(jiān)督員制度正是在現(xiàn)行的司法體制下，沒有任何一種司法制度能夠?qū)z察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪偵查、起訴權(quán)進(jìn)行有效監(jiān)督，產(chǎn)生了實(shí)質(zhì)的監(jiān)督空白的背景下，為了從外部對(duì)檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪偵查活動(dòng)進(jìn)項(xiàng)有效監(jiān)督的情況下而出現(xiàn)的。從該制度的設(shè)計(jì)定位、價(jià)值功能來看，是現(xiàn)有的其他司法制度不可替代的。然而從人民監(jiān)督員制度產(chǎn)生時(shí)起，理論界和司法實(shí)務(wù)界就一直有一種擴(kuò)大人民監(jiān)督員監(jiān)督范圍的聲音，希望賦予其更為廣泛的監(jiān)督職能。筆者認(rèn)為，在充分論證的基礎(chǔ)上，賦予人民監(jiān)督員某些必要的監(jiān)督職能，對(duì)于豐富和發(fā)展人民監(jiān)督員制度有著必要性和可行性，但是如果不加區(qū)分地泛化人民監(jiān)督員制度的監(jiān)督范圍，則反而會(huì)將該制度帶向另一個(gè)死胡同。

在司法實(shí)踐中，不少檢察機(jī)關(guān)在“創(chuàng)新”人民監(jiān)督員制度的過程中，邀請(qǐng)人民監(jiān)督員參與涉法涉訴信訪化解、未成年人刑事檢察等超出最高人民檢察院規(guī)定的人民監(jiān)督員制度適用范圍的司法活動(dòng)。從建設(shè)檢察公共關(guān)系、提高檢察機(jī)關(guān)公開透明度的角度來看，邀請(qǐng)人民監(jiān)督員參與這些司法活動(dòng)的確會(huì)起到一定的效果，但是這種將人民監(jiān)督員異化為檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部的一個(gè)職能部門的做法，從事著替代性極強(qiáng)司法活動(dòng)，卻嚴(yán)重偏離了人民監(jiān)督員制度設(shè)計(jì)軌道。一方面，無限度擴(kuò)大人民監(jiān)督員制度的目標(biāo)和范圍，極容易使該項(xiàng)制度失去固有的積極功能，在職能膨脹的情況導(dǎo)致負(fù)荷過載、成本過高而走向另一個(gè)極端。另一方面，無限度地給人民監(jiān)督員“擴(kuò)權(quán)”，既可能導(dǎo)致人民監(jiān)督員和檢察官同質(zhì)化，形成人民檢察院之外的人民檢察院;又可能導(dǎo)致人民監(jiān)督員制度與其他檢察權(quán)內(nèi)部、外部監(jiān)督制約機(jī)制重疊，既導(dǎo)致司法資源浪費(fèi)，又干擾其他機(jī)制的運(yùn)行。形成鮮明對(duì)比的是與我國(guó)人民監(jiān)督員制度相仿日本檢察審查會(huì)制度，在走過將近70年歷程的過程中，其始終保持了應(yīng)申請(qǐng)人申請(qǐng)“審查檢察官未提起公訴的處置是否妥當(dāng)，并提出改進(jìn)檢察事務(wù)的建議”這一單一的職能⑨。

三、新時(shí)代人民監(jiān)督員制度再定位

盡管在過去十四年中，人民監(jiān)督員制度改革始終處于磕磕絆絆的狀態(tài)，且處于愈加式微且邊緣化的危險(xiǎn)之中，但是在這個(gè)過程中，人民監(jiān)督員制度的功能價(jià)值卻始終明晰，制度框架也不斷合理化，為新時(shí)代人民監(jiān)督員制度的改革既提供了經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)，也敲響了警鐘。

（一）基本原則：一個(gè)中心，兩個(gè)基本點(diǎn)

在社會(huì)公眾尚未對(duì)檢察機(jī)關(guān)辦理普通刑事案件產(chǎn)生質(zhì)疑的前提條件下，以一種前瞻性的思維方式將人民監(jiān)督員制度引入到普通刑事案件領(lǐng)域使該項(xiàng)制度存在異化的風(fēng)險(xiǎn)，因此，為了防止人民監(jiān)督員在權(quán)力擴(kuò)張的過程中泛化和背離制度設(shè)計(jì)初衷，就必須重申人民監(jiān)督員制度的基本原則：以監(jiān)督制約檢察權(quán)為中心，以現(xiàn)行制度不可替代性和經(jīng)濟(jì)可行性為基本點(diǎn)。

首先，監(jiān)督制約檢察權(quán)是人民監(jiān)督員制度所存在的價(jià)值根基。正如前文所述，人民監(jiān)督員制度從創(chuàng)建伊始就是以“監(jiān)督監(jiān)督者”的身份出現(xiàn)在世人面前，因此人民監(jiān)督員的核心價(jià)值就是監(jiān)督檢察權(quán)的正確運(yùn)行。在將人民監(jiān)督員制度引入普通刑事案件領(lǐng)域，要汲取人民陪審員制度中“陪而不審”、淪為職業(yè)法官“幫手”的教訓(xùn)，防止人民監(jiān)督員職能泛化而成為實(shí)質(zhì)的檢察官角色。其次，人民監(jiān)督員制度要遵循不可替代性和經(jīng)濟(jì)可行性的原則。經(jīng)濟(jì)可行性和不可替代性是互為表里的關(guān)系，經(jīng)濟(jì)可行性要求以最小的訴訟資源消耗來實(shí)現(xiàn)訴訟目的，不可替代性則是對(duì)現(xiàn)行制度的有益補(bǔ)充而不是重復(fù)浪費(fèi)。在改革實(shí)踐中，要以補(bǔ)充對(duì)檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督制約的空白點(diǎn)為基本原則，不能為了保留人民監(jiān)督員制度而隨意擴(kuò)大職能范圍，警惕以創(chuàng)新為名，讓人民監(jiān)督員參與檢察職能范圍內(nèi)的活動(dòng)或者與其他監(jiān)督、制約檢察權(quán)的機(jī)制重疊，造成司法資源的重復(fù)浪費(fèi)。

（二）監(jiān)督方向：構(gòu)建以監(jiān)督不起訴權(quán)為核心的人民監(jiān)督員制度

不起訴是國(guó)家賦予檢察機(jī)關(guān)的起訴斟酌權(quán)，對(duì)于充分發(fā)揮刑法的教育挽救功能，實(shí)現(xiàn)審前程序分流、節(jié)約司法資源具有重要意義。近年來，刑事案件的不斷增長(zhǎng)，越來越多的案件以不起訴的方式終結(jié)訴訟程序⑩。隨著以審判為中心的刑事訴訟制度改革的深入推進(jìn)，以及認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的完善，可以預(yù)見有更多的刑事案件將會(huì)以不起訴的形式在公訴環(huán)節(jié)被過濾掉。

在刑事訴訟中，不起訴權(quán)作為一項(xiàng)重要的權(quán)能對(duì)刑事案件的走向起著決定性意義，實(shí)踐中檢察機(jī)關(guān)對(duì)于不起訴有較大的裁量空間，卻缺乏與之相匹配的監(jiān)督制約機(jī)制。從不起訴權(quán)的運(yùn)行機(jī)制來看，盡管檢察機(jī)關(guān)從內(nèi)部對(duì)不起訴案件設(shè)置了較多的審查程序，如檢察官無權(quán)擅自作出不起訴決定，所有的不起訴案件都必須通過檢委會(huì)討論由集體商議作出決定，雖然集體商議能夠在某種意義上避免了檢察官對(duì)不起訴權(quán)的濫用，但是亦無法避免檢察機(jī)關(guān)本身以集體商議之名而行使濫用不起訴權(quán)之實(shí)，況且在集體商議之下亦無法對(duì)濫用消極訴權(quán)具體責(zé)任人進(jìn)行責(zé)任追究，客觀上反而為濫用消極訴權(quán)大開方便之門。從外部監(jiān)督制約來看，雖然檢察機(jī)關(guān)作出不起訴決定后，偵查機(jī)關(guān)有權(quán)申請(qǐng)復(fù)議、復(fù)核，被告人有權(quán)向原檢察機(jī)關(guān)申訴，被害人可以向上級(jí)檢察機(jī)關(guān)申訴、向人民法院提起自訴等。但是或因救濟(jì)程序設(shè)置存在缺陷，或因其本身力量過于弱小，均不足以充分、及時(shí)地促進(jìn)消極公訴權(quán)的正當(dāng)行使，客觀上使不起訴權(quán)成為刑事訴訟領(lǐng)域外部監(jiān)督的最后一塊短板{11}。

在這種對(duì)不起訴權(quán)內(nèi)部監(jiān)督弱化、外部監(jiān)督不力，客觀形成監(jiān)督空白的情況下，前瞻性地引入人民監(jiān)督員制度填補(bǔ)監(jiān)督盲區(qū)則顯得現(xiàn)實(shí)意義重大。一方面，人民監(jiān)督員與不起訴權(quán)之間有著天然的契合點(diǎn)。人民監(jiān)督員對(duì)檢察機(jī)關(guān)不起訴權(quán)的監(jiān)督以找到檢察權(quán)運(yùn)行過程中的盲點(diǎn)，既符合人民監(jiān)督員制度監(jiān)督制約檢察權(quán)的核心價(jià)值追求，又符合不可替代性和經(jīng)濟(jì)可行性的基本點(diǎn)（根據(jù)上文的論證，在現(xiàn)行制度安排下，缺乏有效的對(duì)檢察機(jī)關(guān)不起訴權(quán)的外部監(jiān)督力量）。另一方面，人民監(jiān)督員對(duì)不起訴權(quán)的監(jiān)督有先例可循，操作層面上不存在障礙。早在人民監(jiān)督員制度建立初期，相關(guān)規(guī)定就將撤案、不起訴的職務(wù)犯罪案件納入了監(jiān)督范圍，并制定了一系列的操作規(guī)程，為人民監(jiān)督員工作重心的轉(zhuǎn)移奠定了良好的基礎(chǔ)。

（三）具體路徑：建立適應(yīng)監(jiān)督不起訴權(quán)的人民監(jiān)督員制度

1. 監(jiān)督主體組織化。建立以監(jiān)督不起訴權(quán)為核心的人民監(jiān)督員制度后，人民監(jiān)督員的行權(quán)方式將主要以集體評(píng)議和表決的方式對(duì)檢察機(jī)關(guān)作出不起訴決定是否正確予以監(jiān)督，按照少數(shù)服從多數(shù)的民主集中原則形成一種集體的意思表示。然而在現(xiàn)行規(guī)定中，人民監(jiān)督員集體對(duì)案件的評(píng)議表決只能被作為個(gè)體的“人民監(jiān)督員”的意見，而非集體意志。在這種人民監(jiān)督員工作方式已經(jīng)組織化的情況下，應(yīng)當(dāng)為人民監(jiān)督員建立固定的組織形式，否則不僅名不符實(shí)，而且可能影響程序正當(dāng)化的實(shí)現(xiàn){12}。因此，應(yīng)當(dāng)參照檢委會(huì)的組織形式，設(shè)置“人民監(jiān)督委員會(huì)”作為人民監(jiān)督員開展工作的法定組織形式，對(duì)檢察機(jī)關(guān)不起訴的案件進(jìn)行監(jiān)督。此外，因檢察機(jī)關(guān)所作不起訴決定的案件多數(shù)為疑難復(fù)雜案件，為保障決定作出的慎重穩(wěn)妥，應(yīng)當(dāng)適當(dāng)增加人民監(jiān)督員的人員構(gòu)成，將目前的3—5名改為8—11名。

2. 監(jiān)督時(shí)間事后化。當(dāng)下，人民監(jiān)督員對(duì)檢察機(jī)不起訴案件的監(jiān)督采用事中監(jiān)督的方式，要求檢察機(jī)關(guān)擬作出撤案、擬不起訴時(shí)即將案件提交人民監(jiān)督員評(píng)議，最終檢察機(jī)關(guān)根據(jù)人民監(jiān)督員評(píng)議結(jié)果和法律規(guī)定正式作出決定。這種在檢察機(jī)關(guān)還未正式作出決定就讓人民監(jiān)督員介入案件的監(jiān)督方式，不僅有侵犯檢察權(quán)獨(dú)立行使之嫌，而且嚴(yán)重背離了訴訟效率原則。因此，在人民監(jiān)督員介入不起訴案件時(shí)間節(jié)點(diǎn)上，應(yīng)當(dāng)采取事后監(jiān)督的模式。既可以避免人民監(jiān)督員與檢察機(jī)關(guān)獨(dú)立行使檢察權(quán)的法律規(guī)定相沖突的情況，又能保障監(jiān)督時(shí)間的充足性，有利于提高監(jiān)督質(zhì)量{13}。

3. 監(jiān)督模式訴訟化。在以往不起訴、擬撤案評(píng)議的過程中，人民監(jiān)督員往往是通過查看案卷材料、聽取案件承辦人對(duì)案件的匯報(bào)的方式來了解案情，被害人、犯罪嫌疑人和辯護(hù)人不能夠有效地參與到案件的審查過程中，導(dǎo)致案件的全貌不能夠完整、客觀地呈現(xiàn)在人民監(jiān)督員面前，影響評(píng)議結(jié)果的客觀公正性。因此應(yīng)當(dāng)對(duì)現(xiàn)行單向傾聽、審查卷宗式的案件審查方式予以改造，建立訴訟化的審查方式。在不起訴案件審查過程中，推選一名人民監(jiān)督員作為主持人，被害人、犯罪嫌疑人以及辯護(hù)人、代理人作為當(dāng)事一方參加審查，檢察機(jī)關(guān)作為當(dāng)事的另一方參加審查，必要時(shí)公安機(jī)關(guān)也可以派員發(fā)表看法，人民監(jiān)督員居中聽取各方意見，確保案件審查的客觀性和全面性。

4. 監(jiān)督效力剛性化。根據(jù)目前相關(guān)規(guī)定，當(dāng)人民監(jiān)督員對(duì)檢察機(jī)關(guān)的決定有異議時(shí)只能向該機(jī)關(guān)提出復(fù)議，人民監(jiān)督員的監(jiān)督意見并不能對(duì)案件的實(shí)體處理產(chǎn)生當(dāng)然的法律效果，而最終的決定權(quán)仍然掌握在檢察機(jī)關(guān)手中。如果不賦予其（人民監(jiān)督員制度）相應(yīng)的司法強(qiáng)制效力，對(duì)被監(jiān)督者就不會(huì)產(chǎn)生任何強(qiáng)大的威懾，監(jiān)督的作用恐怕就要打上大大的問號(hào)，難以起到正本清源的功效。{14} 我們認(rèn)為，為增強(qiáng)人民監(jiān)督員制度的權(quán)威性，應(yīng)當(dāng)借鑒日本檢察審查會(huì)的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)做法，在人民監(jiān)督員對(duì)檢察機(jī)關(guān)不起訴決定提出異議而檢察機(jī)關(guān)仍堅(jiān)持不提起公訴時(shí)，應(yīng)當(dāng)另行組織人民監(jiān)督員對(duì)案件進(jìn)行審查，如果審查結(jié)果仍為應(yīng)當(dāng)提起公訴，此時(shí)檢察機(jī)關(guān)無論是否同意都應(yīng)該遵照?qǐng)?zhí)行。

注釋：

① 陳衛(wèi)東：《我國(guó)檢察權(quán)的反思與重構(gòu)——以公訴權(quán)為核心的分析》，《法學(xué)研究》2002年第2期。

② 《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定》2016年12月25日第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十五次會(huì)議通過。

③ 盡管2018年10月26日，第十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第六次會(huì)議上修訂的《刑事訴訟法》仍保留了檢察機(jī)關(guān)部分職務(wù)犯罪偵查權(quán)，如司法人員利用職權(quán)實(shí)施的損害司法公正、侵犯公民權(quán)利的犯罪等，但是由于司法實(shí)踐中此類犯罪案件基數(shù)少、案件影響力小，職務(wù)犯罪偵查的主體已由檢察機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)移至監(jiān)察機(jī)關(guān)。

④ 高一飛：《國(guó)家監(jiān)察體制改革背景下人民監(jiān)督員制度的出路》，《中州學(xué)刊》2018年第2期。

⑤ 秦前紅：《國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)制度試點(diǎn)改革中的兩個(gè)問題》，《四川師范大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2017年第3期。

⑥ 高一飛：《人民監(jiān)督員制度的正當(dāng)性探討》，《貴州民族學(xué)院學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）2005年第1期。

⑦ 李曉麗：《我國(guó)人民監(jiān)督員制度研究》，《山東理工大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）2016年第2期。

⑧ 左衛(wèi)民：《刑事訴訟的經(jīng)濟(jì)分析》，《法學(xué)研究》2005年第4期。

⑨ 宋英輝：《日本刑事訴訟法》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2000年版，第17頁(yè)。

⑩ 筆者在最高人民檢察院的官網(wǎng)上通過查閱2014年—2016年和2018年工作報(bào)告，2014—2016年全國(guó)各級(jí)檢察機(jī)關(guān)分別決定不起訴23269人、25778人和26670人，占當(dāng)年公訴受案人數(shù)的1.64%、1.82%和1.87%;2018年全國(guó)檢察機(jī)關(guān)不起訴102572人，占當(dāng)年公訴受案人數(shù)的6.10%。五年時(shí)間，不起訴人數(shù)增長(zhǎng)了3.41倍。

{11} 按照公、檢、法“分工負(fù)責(zé)、相互配合、相互制約”的基本原則，我國(guó)在刑事訴訟領(lǐng)域基本建立起較為健全的外部監(jiān)督機(jī)制。對(duì)于公安機(jī)關(guān)的偵查權(quán)，通過賦予檢察機(jī)關(guān)偵查監(jiān)督權(quán)、批準(zhǔn)逮捕權(quán)予以制約;對(duì)檢察機(jī)關(guān)的積極公訴權(quán)，通過賦予法院審判權(quán)予以制約;而對(duì)于法院的審判權(quán)，通過賦予檢察機(jī)關(guān)審判監(jiān)督權(quán)予以制約?？v觀整個(gè)刑事訴訟，在職務(wù)犯罪偵查權(quán)從檢察機(jī)關(guān)剝離出去以后，消極公訴權(quán)已經(jīng)成為刑事訴訟領(lǐng)域外部監(jiān)督最后一塊短板。

{12} 龍宗智：《關(guān)于人民監(jiān)督員制度的幾個(gè)問題探討》，《人民檢察》2005年第8期。

{13} 李偉：《從日本的檢察審查會(huì)制度看我國(guó)的人民監(jiān)督員制度的完善》，《政法論叢》2008年第3期。

{14} 卞建林：《推動(dòng)人民監(jiān)督員制度立法》，《檢察日?qǐng)?bào)》2015年3月26日。

作者簡(jiǎn)介：周光富，四川省崇州市人民檢察院黨組書記、檢察長(zhǎng)，四川崇州，611230;楊輝剛，四川省崇州市人民檢察院黨組成員、副檢察長(zhǎng)，四川崇州，611230;鐘會(huì)兵，四川省天府新區(qū)成都片區(qū)人民檢察院綜合業(yè)務(wù)部檢察官助理，四川成都，611230。

（責(zé)任編輯? 南? 村）