田浩楠

基本案情

2019年，A市市場監(jiān)督管理局委托B檢測機(jī)構(gòu)對轄區(qū)內(nèi)的食品生產(chǎn)經(jīng)營單位進(jìn)行食品安全監(jiān)督抽檢。3月10日，B檢測機(jī)構(gòu)對A市轄區(qū)內(nèi)的C餐飲公司操作間內(nèi)存放的散裝干粉條進(jìn)行了監(jiān)督抽檢；3月25日，A市場監(jiān)督管理局接到B檢測機(jī)構(gòu)出具的《檢驗(yàn)報(bào)告》。報(bào)告顯示，此次抽檢批次粉條鋁殘留量（干樣品，以A1計(jì)，質(zhì)量指標(biāo)應(yīng)≤200mg/kg，檢驗(yàn)結(jié)果為351mg/kg）不符合2015年第1號《國家衛(wèi)生計(jì)生委關(guān)于批準(zhǔn)β-半乳糖苷酶為食品添加劑新品種等的公告》的要求，檢驗(yàn)結(jié)論為“不合格”。

經(jīng)查，C餐飲公司的經(jīng)營場所未發(fā)現(xiàn)含鋁添加劑，詢問后得知上述批次粉條是該餐飲公司從轄區(qū)外D供貨商處采購。但C餐飲公司在采購時未查驗(yàn)供貨者的許可證和食品相關(guān)合格證明文件，也未進(jìn)行進(jìn)貨查驗(yàn)，僅索取了進(jìn)貨憑證。該批次粉條共購進(jìn)了5kg，全部用來制作相關(guān)菜品并進(jìn)行銷售。

觀點(diǎn)分歧

第一種觀點(diǎn)

根據(jù)粉條的加工工藝推斷，粉條中鋁殘留量超標(biāo)的原因可能是在粉條加工過程中超限量添加了硫酸鋁鉀或硫酸鋁銨所致，而硫酸鋁鉀和硫酸鋁銨屬于《食品安全國家標(biāo)準(zhǔn) 食品添加劑使用標(biāo)準(zhǔn)》（GB 2760-2014）中允許使用的食品添加劑，故該案應(yīng)定性為“涉嫌經(jīng)營超限量使用食品添加劑的食品案”。因違反了《食品安全法》第三十四條第（四）項(xiàng)的規(guī)定，應(yīng)依據(jù)《食品安全法》第一百二十四條第一款第（三）項(xiàng)規(guī)定進(jìn)行處罰。

第二種觀點(diǎn)

根據(jù)現(xiàn)場檢查及調(diào)查情況來看，致使粉條中鋁殘留量超標(biāo)的原因尚不明確，由粉條的加工工藝來推斷鋁殘留量超標(biāo)的原因背離了行政執(zhí)法的基本原則，故將該案定性為“涉嫌經(jīng)營超限量使用食品添加劑的食品案”顯然不妥，而應(yīng)將其定性為“涉嫌經(jīng)營不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品案”。因違反了《食品安全法》第三十四條第（十三）項(xiàng)的規(guī)定，應(yīng)依據(jù)《食品安全法》第一百二十四條第二款規(guī)定進(jìn)行處罰。

第三種觀點(diǎn)

《國家衛(wèi)生計(jì)生委關(guān)于批準(zhǔn)β-半乳糖苷酶為食品添加劑新品種等的公告》（2015年第1號）是國家衛(wèi)計(jì)委以公告形式發(fā)出的文件，不屬于食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)，故該案在違法事實(shí)認(rèn)定方面證據(jù)不足、法律依據(jù)不足，不應(yīng)對涉事企業(yè)進(jìn)行處罰。

第四種觀點(diǎn)

涉事企業(yè)存在兩種違法行為，一是涉嫌進(jìn)貨時未查驗(yàn)供貨者的許可證和食品合格證明文件，且未遵守進(jìn)貨查驗(yàn)記錄制度，該行為違反了《食品安全法》第五十三條的規(guī)定，應(yīng)依據(jù)《食品安全法》第一百二十六條第（三）項(xiàng)規(guī)定進(jìn)行處罰；二是由于違法行為發(fā)生在餐飲環(huán)節(jié)，不合格粉條是作為食品原料來制作相關(guān)菜品進(jìn)行銷售，故該案應(yīng)定性為“涉嫌采購并使用不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品原料案”。因違反了《食品安全法》第五十五條第一款的規(guī)定，應(yīng)依據(jù)《食品安全法》第一百二十五條第一款第（四）項(xiàng)進(jìn)行處罰。上述兩種違法行為應(yīng)分別裁量，合并處罰，并及時向轄區(qū)外的D供貨商所在地的市場監(jiān)督管理部門進(jìn)行案件線索移送。

法律分析

筆者贊同第四種觀點(diǎn)，理由如下。

《食品安全法》對食品與食品原料在不同環(huán)節(jié)有明確界定，應(yīng)結(jié)合實(shí)際區(qū)別對待

在《食品安全法》中，食品的含義即“各種供人食用或者飲用的成品和原料以及……”。由此可見，食品既包含成品，也包含原料。《食品安全法》雖未對食品原料的含義進(jìn)行解釋，但具體到執(zhí)法實(shí)踐當(dāng)中還應(yīng)分環(huán)節(jié)區(qū)別對待。本案中，對粉條的抽檢發(fā)生在餐飲環(huán)節(jié)，經(jīng)檢驗(yàn)不合格的粉條是作為原料經(jīng)過烹飪制成菜品進(jìn)行銷售，而非直接銷售給消費(fèi)者，當(dāng)事人的行為應(yīng)定性為“涉嫌采購并使用不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品原料”，而非“涉嫌經(jīng)營不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品”，該行為違反了《食品安全法》第五十五條第一款的規(guī)定，應(yīng)依據(jù)第一百二十五條第一款第（四）項(xiàng)進(jìn)行處罰。若對粉條的抽檢發(fā)生在銷售環(huán)節(jié)，則本案的定性將發(fā)生改變——在食品銷售環(huán)節(jié)中粉條應(yīng)是作為食品直接銷售給消費(fèi)者，那么當(dāng)事人的行為應(yīng)定性為“經(jīng)營不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品”，而非“采購或使用不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品原料”，該行為違反了《食品安全法》第三十四條第（十三）項(xiàng)的規(guī)定，應(yīng)依據(jù)第一百二十四條第二款進(jìn)行處罰。

經(jīng)上述分析，同理可得：如對某種不合格食品的抽檢發(fā)生在生產(chǎn)環(huán)節(jié)，那么就必須清楚地區(qū)分被抽檢的不合格食品是作為加工成成品的一種原料，還是作為成品直接銷售，兩種情況所對應(yīng)的法律規(guī)定亦不相同（在此不作詳細(xì)說明）。

《食品安全法》第三十四條第（三）項(xiàng)和第（十）項(xiàng)分別對“生產(chǎn)經(jīng)營使用超過保質(zhì)期的食品原料生產(chǎn)的食品”及“生產(chǎn)經(jīng)營超過保質(zhì)期的食品”兩種行為進(jìn)行了明確界定，但具體到餐飲環(huán)節(jié)中又有所不同。如果通過檢查發(fā)現(xiàn)某種食品原料（非直接銷售的成品）超過保質(zhì)期并查明當(dāng)事人在超過保質(zhì)期后已經(jīng)使用，由于當(dāng)事人未直接向消費(fèi)者銷售超過保質(zhì)期的食品，將當(dāng)事人的行為定性為“經(jīng)營超過保質(zhì)期的食品”，適用《食品安全法》第三十四條第（十）項(xiàng)明顯不妥；因?yàn)樵诓惋嫹?wù)環(huán)節(jié)中當(dāng)事人的行為是“現(xiàn)場制作”，故應(yīng)將當(dāng)事人的行為定性為“經(jīng)營使用超過保質(zhì)期的食品原料制作的食品”更加妥當(dāng)，但《食品安全法》第三十四條第（三）項(xiàng)規(guī)定的是“禁止生產(chǎn)經(jīng)營使用超過保質(zhì)期的食品原料生產(chǎn)的食品”，而本案中當(dāng)事人的行為是提供餐飲服務(wù)，屬食品經(jīng)營行為的一種，不是食品生產(chǎn)行為，因此適用《食品安全法》第三十四條第（三）項(xiàng)也有不妥之處。綜上，建議在后續(xù)法律法規(guī)修訂過程中對此類行為作出明確規(guī)定。

國家衛(wèi)生計(jì)生委公告（2015年第1號）與食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)具有同等效力且具有強(qiáng)制性

從《食品安全法》賦予國務(wù)院衛(wèi)生行政部門的職責(zé)來看

《食品安全法》第十七條規(guī)定“國務(wù)院衛(wèi)生行政部門負(fù)責(zé)組織食品安全風(fēng)險評估工作”；第二十一條規(guī)定“食品安全風(fēng)險評估結(jié)果是制定、修訂食品安全標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)施食品安全監(jiān)督管理的科學(xué)依據(jù)”；第二十七條規(guī)定“食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)由國務(wù)院衛(wèi)生行政部門會同國務(wù)院食品安全監(jiān)督管理部門制定、公布”。由此可見，國務(wù)院衛(wèi)生行政部門主要負(fù)責(zé)食品安全風(fēng)險評估及食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)的制定、公布，國家衛(wèi)生計(jì)生委（原衛(wèi)生部）發(fā)布的與食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)相關(guān)的公告是對相關(guān)食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行公布、解釋及補(bǔ)充的一種文件形式的載體，其本質(zhì)也是食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)。

從食品安全標(biāo)準(zhǔn)包括的內(nèi)容來看

《食品安全法》第二十六條第（二）項(xiàng)規(guī)定“食品安全標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)包括下列內(nèi)容：……（二）食品添加劑的品種、使用范圍、用量?！眹倚l(wèi)生計(jì)生委公告（2015年第1號）中的部分內(nèi)容是對硫酸鋁鉀、硫酸鋁銨等11種食品添加劑擴(kuò)大使用范圍及用量的規(guī)定，也是對現(xiàn)行有效的《食品安全國家標(biāo)準(zhǔn) 食品添加劑使用標(biāo)準(zhǔn)》（GB 2760-2014）的修改與補(bǔ)充，公告的內(nèi)容包含在《食品安全法》規(guī)定的食品安全標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)包括的內(nèi)容之內(nèi)，所以其本質(zhì)為食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)。

從具體規(guī)定來看

《食品安全法》第二十五條規(guī)定“食品安全標(biāo)準(zhǔn)是強(qiáng)制執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)，除食品安全標(biāo)準(zhǔn)外，不得制定其他食品強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)”，由此明確了食品安全標(biāo)準(zhǔn)是強(qiáng)制性執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)?！妒称钒踩珖覙?biāo)準(zhǔn)管理辦法》（衛(wèi)生部令第77號）第三十四條規(guī)定“衛(wèi)生部負(fù)責(zé)食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)的解釋工作。食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)的解釋以衛(wèi)生部發(fā)文的形式公布，與食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)具有同等效力”。由此可見，本案中所依據(jù)的國家衛(wèi)生計(jì)生委公告（2015年第1號）的法律效力等同于食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)，即同樣具有強(qiáng)制性。

細(xì)究深究法律條款，弄懂弄通立法本意，做細(xì)做實(shí)執(zhí)法辦案

由于餐飲環(huán)節(jié)是食品“由農(nóng)田到餐桌”的最后一個環(huán)節(jié)，食品中潛在的食品安全風(fēng)險因子會隨著時間、空間的變化在餐飲環(huán)節(jié)中累積，一些在生產(chǎn)、銷售環(huán)節(jié)中未顯現(xiàn)的食品安全風(fēng)險可能富集在餐飲環(huán)節(jié)爆發(fā)，因此餐飲環(huán)節(jié)在食品生產(chǎn)經(jīng)營環(huán)節(jié)中具有一定的特殊性?！妒称钒踩ā返谖迨鍡l就是針對餐飲服務(wù)提供者的特別規(guī)定——“餐飲服務(wù)提供者應(yīng)當(dāng)制定并實(shí)施原料控制要求，不得采購不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品原料”，其目的和意義就在于督促企業(yè)落實(shí)《食品安全法》第五十三條的規(guī)定，即采購食品時嚴(yán)格落實(shí)進(jìn)貨查驗(yàn)、索證索票和采購記錄等程序性要求，不得采購沒有相關(guān)證照、合格證明文件等證明材料的食品。本案中，正是由于涉事企業(yè)在采購不合格批次粉條時沒有查驗(yàn)供貨者的證照、食品合格證明文件，存在沒有遵守進(jìn)貨查驗(yàn)記錄制度的違法行為，才導(dǎo)致不合格粉條流入該餐飲公司，造成了采購并使用不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品原料違法行為的發(fā)生，兩種違法行為看似不同，實(shí)則具有因果關(guān)系。

綜上所述，在日常執(zhí)法實(shí)踐工作中應(yīng)對案件中所涉及的不同違法行為進(jìn)行綜合分析研判，不能避重就輕，也不能避輕就重，對同一當(dāng)事人有兩種或兩種以上獨(dú)立違法行為的，應(yīng)分別裁量，合并處罰。