陳軍偉

2019年，黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展首次上升為重大國家戰(zhàn)略，與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略一并成為新時代國家重大戰(zhàn)略部署。河南作為黃河文明的重要發(fā)源地、發(fā)展核心區(qū)，以及全國農(nóng)業(yè)大省，這兩個戰(zhàn)略為其提供了難得的歷史機遇。對地方政府來講，需要審時度勢，緊緊圍繞戰(zhàn)略落地，以項目謀劃為突破口，全力打造新時代區(qū)域發(fā)展核心競爭力，實現(xiàn)新時代、新作為、新發(fā)展。

一、謀劃背景

（一）新時代國家戰(zhàn)略為區(qū)域發(fā)展提供了歷史機遇

2019年9月18日，習近平總書記在鄭州主持召開黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展座談會并發(fā)表重要講話，首次提出黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展，同京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設、長三角一體化發(fā)展一樣，是重大國家戰(zhàn)略。在河南召開此次會議，反映了習近平總書記對地處黃河流域中樞位置河南的重視，并且首次提出“流域高質量發(fā)展”，這是黨中央新時代高質量發(fā)展的區(qū)域實踐，具有歷史性的意義。黨的十九大提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，目前已經(jīng)進入到實質性推進階段，在城市建設達到一定水平的背景下，這是開啟農(nóng)村地區(qū)投資消費新空間的全局性戰(zhàn)略部署。對河南大部分市縣來講，這兩大戰(zhàn)略的實施，不僅為新時代高質量發(fā)展提供了政策指引，也為新時代打造經(jīng)濟社會發(fā)展農(nóng)村新引擎提供了路徑指引。

（二）政策體系持續(xù)完善為區(qū)域發(fā)展提供了現(xiàn)實空間

隨著國家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園和國家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗區(qū)試點建設，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的政策體系正在逐步完善。在《農(nóng)業(yè)農(nóng)村部 財政部關于2018年批準創(chuàng)建國家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園的通知》中，明確現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園是培育農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展新動能、促進農(nóng)民持續(xù)穩(wěn)定增收的重要載體，是新時期推進農(nóng)業(yè)高質量發(fā)展、加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的重大舉措，是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、引領驅動鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺的有力抓手。2019年12月，國家發(fā)展改革委等18部委下發(fā)《關于開展國家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗區(qū)工作的通知》，并公布《國家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗區(qū)改革方案》，明確建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系，走城鄉(xiāng)融合發(fā)展之路，是現(xiàn)代化建設的應有之義，包括許昌市在內的11個地區(qū)成為首批國家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗區(qū)。盡管黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展規(guī)劃尚未發(fā)布，但是只有超前謀劃，積極行動，才能夠有效將機遇轉化為實際行動，將機遇牢牢掌握在自己手中。

（三）平臺公司的優(yōu)化轉型為區(qū)域發(fā)展提供了堅強依靠

自改革開放以來，區(qū)域之間的競爭經(jīng)歷了政策開放程度、城市化進程、企業(yè)發(fā)展規(guī)模、產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平、創(chuàng)新發(fā)展能力等不同階段的優(yōu)勢比拼，競爭主體也在政府、企業(yè)、產(chǎn)業(yè)之間進行轉換。以習近平總書記在全國國有企業(yè)黨的建設工作會議上的講話為標志，國有企業(yè)在經(jīng)濟社會中的作用被重新定位。國有企業(yè)作為經(jīng)濟發(fā)展的主力軍和先鋒軍，對地方政府擁有的國有企業(yè)，能夠發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調和執(zhí)行戰(zhàn)略意圖的作用，國有企業(yè)是平臺公司。隨著平臺公司的優(yōu)化轉型，以平臺公司為主體，以項目謀劃實施為中心，充分匯集各類要素資源和創(chuàng)新能力，推動政策層面、智庫資源、技術創(chuàng)新、要素資源等落地開花結果，為戰(zhàn)略實施提供強有力的支撐。

（四）科學謀劃實施項目為區(qū)域發(fā)展提供了有力抓手

戰(zhàn)略、政策、主體的依次明晰，發(fā)展愿景的實現(xiàn)最終聚焦到了項目上?？茖W謀劃項目，成為戰(zhàn)略意圖、政策落地、主體作用的集中表現(xiàn)。一方面，高質量謀劃項目作為新時代高質量發(fā)展的重點，需要綜合政策、產(chǎn)業(yè)、市場、技術、資金、模式、運營、評價等多個方面進行統(tǒng)籌考慮。另一方面，傳統(tǒng)的區(qū)域發(fā)展邏輯更多的關注基于自身資源條件的發(fā)展思路和政策差異，側重于以被動的形式吸引企業(yè)、資金和項目等資源要素，以此構建區(qū)域經(jīng)濟比較優(yōu)勢。進入新時代，當政策環(huán)境的差異縮小，以及由交通基礎設施建設和信息化的普及造成的區(qū)域發(fā)展條件的趨同，使得傳統(tǒng)初級階段的“招商引資”已經(jīng)難以適應新的環(huán)境?；趨^(qū)域發(fā)展的布局，主動謀劃項目，以項目為基礎進行招商引資已經(jīng)成為推動經(jīng)濟發(fā)展的大勢所趨。對地方政府來講，加快推動項目謀劃，將為新時代區(qū)域發(fā)展提供有力抓手。

（五）要素資源整合能力為區(qū)域發(fā)展提供了現(xiàn)實路徑

區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的唯一評價標準是勞動生產(chǎn)率的提升，只有在此基礎上，國民產(chǎn)出和勞動者的收入才能夠同步增加。要實現(xiàn)生產(chǎn)率的提升，人才、技術、創(chuàng)新、政策、資本等要素整合能力就成為關鍵所在。從這個意義上，區(qū)域發(fā)展能力一定程度上就體現(xiàn)為要素資源整合能力。地方政府作為要素資源的提供者，承擔著要素資源環(huán)境優(yōu)化的任務，在具體發(fā)展中，實際需要的是強大的要素資源整合平臺和載體，最佳的對象就是各類平臺公司。當區(qū)域發(fā)展的戰(zhàn)略、政策、主體、項目被進一步明確，以平臺公司為基礎，聯(lián)合產(chǎn)業(yè)要素、技術要素、智力資源、資本要素等多元主體，全方位構建和提升區(qū)域要素資源整合能力，為區(qū)域發(fā)展提供現(xiàn)實路徑選擇。

二、謀劃思路

堅持“戰(zhàn)略聚焦、優(yōu)化平臺、要素整合、科學謀劃、創(chuàng)新推進”的思路，聚焦黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展、鄉(xiāng)村振興兩大國家戰(zhàn)略，立足各地實際，進一步推動平臺公司優(yōu)化轉型，加快各類要素資源廣泛整合，科學界定公司和項目邊界并開展項目謀劃，創(chuàng)新推進項目實施，率先打開黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施局面，加快推動戰(zhàn)略機遇依次轉變?yōu)檎邇?yōu)勢、資源要素優(yōu)勢、平臺和項目優(yōu)勢，最終轉變?yōu)榘l(fā)展優(yōu)勢，構建基于戰(zhàn)略、政策、主體、項目、要素五位一體項目謀劃實施格局，打造區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展新空間，為全域經(jīng)濟社會高質量發(fā)展奠定堅實項目基礎。

（一）戰(zhàn)略聚焦

緊緊圍繞黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展、鄉(xiāng)村振興等國家戰(zhàn)略，抓住歷史機遇，從戰(zhàn)略中找定位，從政策中找重點，從環(huán)境中找優(yōu)勢，進一步明確區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略導向凝聚合力，率先構筑“戰(zhàn)略制勝”先發(fā)優(yōu)勢，打造獨具區(qū)域特色的戰(zhàn)略先行區(qū)和試驗區(qū)。

（二）優(yōu)化平臺

以戰(zhàn)略為導向，科學推動政府各類平臺公司轉型，根據(jù)發(fā)展需要整合設立平臺公司，強化平臺公司政府政策執(zhí)行能力、項目謀劃能力和要素資源整合能力，推動平臺公司優(yōu)化業(yè)務布局和發(fā)展重點，強化要素整合和協(xié)同實施，加快治理架構和創(chuàng)新體系，實現(xiàn)企業(yè)發(fā)展邊界和政府戰(zhàn)略相一致，為戰(zhàn)略愿景實現(xiàn)提供強有力支撐。

（三）要素整合

緊緊圍繞區(qū)域發(fā)展大局，以平臺公司為基礎，聯(lián)合各類產(chǎn)業(yè)資源、技術資源、智庫資源，積極構建基于“平臺政策資源-產(chǎn)業(yè)要素資源-技術創(chuàng)新資源-智庫智力資源”四個維度要素整合格局，率先形成“政策引領、產(chǎn)業(yè)帶動、創(chuàng)新驅動、智庫支撐”要素整合高地，有效支撐項目謀劃實施。

（四）科學謀劃

依據(jù)優(yōu)化整合后平臺公司功能定位和發(fā)展戰(zhàn)略，以項目謀劃為抓手，同時兼顧長遠和近期利益，既著眼于規(guī)劃，謀劃一批長期支撐性項目，又著眼于發(fā)展實際，按照政府發(fā)展重點，謀劃一批支撐經(jīng)濟社會發(fā)展的提升性項目，為經(jīng)濟發(fā)展提供強有力的項目支撐。

（五）創(chuàng)新推進

堅持創(chuàng)新推進項目實施，充分發(fā)揮政府和社會資本合作（PPP）模式、特許經(jīng)營、EPC等多種模式在項目實施中的運用，創(chuàng)新項目管理運營模式，推動項目聯(lián)合運營，依托政策創(chuàng)新解決項目實施中的資金問題，強化困難環(huán)境下創(chuàng)新謀劃實施高質量項目的能力。

三、謀劃目標

以“重塑坐標、大膽先行、科學推進、高質發(fā)展”為目標，緊緊抓住政策機遇，實現(xiàn)新時代區(qū)域新發(fā)展、新支撐、新優(yōu)勢，著力打造黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展的先行區(qū)、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實踐示范樣板和區(qū)域性要素資源匯集示范區(qū)。

（一）黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展先行區(qū)

以生態(tài)環(huán)境保護、河道治理、水資源節(jié)約集約利用、高質量發(fā)展以及保護、傳承、弘揚黃河文化為重點，積極編制發(fā)展規(guī)劃，構建發(fā)展平臺，匯集各方資源，謀劃發(fā)展項目，積極推動建設黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展的先行區(qū)域，打造高質量發(fā)展先發(fā)優(yōu)勢。

（二）鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實踐示范樣板

以國家和河南省鄉(xiāng)村振興政策為導向，依托各地鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃，優(yōu)化支持鄉(xiāng)村振興平臺載體體系，推動平臺公司聚焦基礎設施建設，承接資金、統(tǒng)籌協(xié)調工程實施等重點領域，發(fā)揮項目投資主體、資金主體、承接主體、統(tǒng)籌主體、謀劃主體、改革媒介的職能，統(tǒng)籌、引進、謀劃、創(chuàng)新支持鄉(xiāng)村振興工程項目盡快落地，打造基于平臺公司創(chuàng)新實踐的鄉(xiāng)村振興典型實踐。

（三）區(qū)域性要素資源匯集示范區(qū)

充分發(fā)揮各地區(qū)位優(yōu)勢和資源優(yōu)勢，緊緊抓住黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展、鄉(xiāng)村振興兩大國家戰(zhàn)略機遇，加快優(yōu)化區(qū)域發(fā)展環(huán)境，推動平臺公司統(tǒng)籌各類資源，匯集國內外資本、人才、創(chuàng)新、技術等各類要素，協(xié)調推進城鄉(xiāng)融合協(xié)調發(fā)展，加快重點項目落地，打造全國要素資源匯集高地，形成區(qū)域高質量發(fā)展持久動力。

四、謀劃重點

（一）加強發(fā)展頂層設計

頂層設計的作用是統(tǒng)攬全局和協(xié)調各方，是區(qū)域性發(fā)展戰(zhàn)略的決策表達。面對國家戰(zhàn)略交匯形成的歷史機遇，立足各地發(fā)展實際，做好發(fā)展頂層設計，需要重點做好“1方案2優(yōu)化3體系4抓手”?！?方案”即做好國家戰(zhàn)略各地實施方案，以方案明確戰(zhàn)略目標和重點，以方案凝聚合力，以方案統(tǒng)籌實施，以方案督導執(zhí)行;“2優(yōu)化”即做好政府營商環(huán)境優(yōu)化和平臺公司職能優(yōu)化，以營商環(huán)境構建戰(zhàn)略實施政策環(huán)境，以平臺公司匯集戰(zhàn)略實施要素環(huán)境，打造發(fā)展環(huán)境優(yōu)勢;“3體系”即著力構建政策體系、資源體系、產(chǎn)業(yè)體系，完善支撐發(fā)展的各類優(yōu)惠政策，強化資源要素整合，推動構建產(chǎn)業(yè)競爭力，牢牢掌握政策引導主導權、資源整合主動權、產(chǎn)業(yè)發(fā)展統(tǒng)籌權，推動戰(zhàn)略實施“一盤棋”，高效推動戰(zhàn)略愿景實現(xiàn);“4抓手”即抓住先行試驗區(qū)建設、平臺公司優(yōu)化、集體經(jīng)濟發(fā)展、外部優(yōu)勢資源，積極推動各地市申報戰(zhàn)略先行區(qū)、試驗區(qū)、示范區(qū)，構建戰(zhàn)略先發(fā)優(yōu)勢，加快平臺公司優(yōu)化，做大戰(zhàn)略執(zhí)行和項目謀劃主體，探索集體經(jīng)濟發(fā)展模式，打造鄉(xiāng)村振興發(fā)展載體，積極引進外部產(chǎn)業(yè)、技術、智庫資源，形成發(fā)展合力。

（二）科學界定發(fā)展邊界

以平臺公司和項目謀劃為核心，以明晰邊界突出發(fā)展重點，強化戰(zhàn)略執(zhí)行力，加快戰(zhàn)略目標落地。一方面，以科學界定企業(yè)發(fā)展邊界為基礎，堅持平臺公司落實政府戰(zhàn)略意圖的職能定位，以服務政府決策和推動區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展為目標，以黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為政策指導，以統(tǒng)籌聯(lián)動政府資源和匯集經(jīng)濟要素為重點，充分發(fā)揮平臺公司能動性，積極謀劃相關項目。另一方面，以有效界定項目邊界為重點，以生態(tài)環(huán)境治理、基礎設施建設、土地開發(fā)、城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)開發(fā)等為重點，突出基礎設施、公共服務和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)類項目三類重點，以項目謀劃為出發(fā)點，全力做好項目前期可行性論證、實施方案以及融資方案設計等前期工作，以及根據(jù)項目情況，發(fā)揮第三方專業(yè)機構作用，做好項目建設管理運營工作，完善重點領域項目謀劃和實施機制，構建項目謀劃、項目儲備、項目實施、項目管理、項目運營、項目評價、項目推廣全過程項目謀劃鏈。以項目謀劃鏈為依據(jù)，推動項目謀劃科學、高效進行。

（三）聚焦項目謀劃重點

圍繞黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展、鄉(xiāng)村振興等戰(zhàn)略，聚焦以下六類項目。

1.黃河流域生態(tài)保護項目

包括生態(tài)保護修復、水源地建設、水土保持和污染治理、黃河治理、水資源節(jié)約集約利用、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、黃河文化保護傳承等項目。

2.基礎設施項目

包括城鄉(xiāng)交通、物流等基礎設施，如“四好城鄉(xiāng)路”、城鄉(xiāng)鐵路、配送中心等的建設;城鄉(xiāng)水利基礎設施，如生態(tài)型節(jié)水型灌區(qū)、大中型灌排泵站、城鄉(xiāng)水系連通和河塘清淤整治等項目;城鄉(xiāng)現(xiàn)代能源基礎設施，包括城鄉(xiāng)電網(wǎng)、天然氣、供暖等設施建設;城鄉(xiāng)信息化基礎設施，包括寬帶網(wǎng)絡和移動通信網(wǎng)絡、遠程教育、醫(yī)療等設施項目。

3.公共服務項目

包括城鄉(xiāng)教育、健康養(yǎng)老、社會保障、防災減災救災等項目，重點加強城鄉(xiāng)中小學校、農(nóng)民大學、鄉(xiāng)村振興人才基地、養(yǎng)老院、福利院、防災中心等項目。

4.產(chǎn)業(yè)類項目

包括特色農(nóng)業(yè)、休閑旅游、健康養(yǎng)老、商貿(mào)物流、農(nóng)產(chǎn)品加工等投資類項目，還包括農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園、特色小鎮(zhèn)、田園綜合體等城鄉(xiāng)片區(qū)開發(fā)項目。

5.生態(tài)環(huán)境項目

包括污水處理、垃圾處理、廁所改建、生態(tài)治理等項目。

6.村莊改造項目

包括對各類村莊的改造，以及對貧困村的搬遷等項目。

（四）創(chuàng)新項目實施模式

圍繞投資、融資、運營、使用、監(jiān)管五個階段，著力構建一體化項目實施模式，發(fā)揮平臺公司城市建設和資本運營經(jīng)驗、集體經(jīng)濟鄉(xiāng)村發(fā)展經(jīng)驗，強化財政資金杠桿作用，提升鄉(xiāng)村項目、生態(tài)保護項目創(chuàng)新融資能力，平臺公司和集體經(jīng)濟共同發(fā)力，財政資金、金融資本、社會資本、內生性資金共同支撐，項目投資、融資、運營、使用、監(jiān)管五位一體化實施模式。

在投資方面，按照“項目分層、項目分類、項目分包”的原則，對項目充分進行打包組合，使公益性項目和收益性項目進行匹配，強化項目現(xiàn)金流互補，為項目融資奠定基礎;在融資方面，按照“先內后外、先直接后間接”的原則，強化以項目現(xiàn)金流為基礎的自身融資，提升項目股東融資份額和股權融資比例，合理安排項目建設時序，推動項目批次資金合理化調劑;在運營方面，按照“統(tǒng)籌負責、廣泛合作”的原則，在保障公司對項目管理的獨立性的基礎上，根據(jù)新項目情況適度引進外部專業(yè)機構參與項目管理運營，充分提高項目運營收益;在使用方面，按照“科學預測、健全機制”的原則，在項目前期科學預測項目收益，為項目實施提供基礎，在項目建成運營后，健全收費價格和收費管理等機制，切實保障項目收益符合預期;在監(jiān)管方面，按照“嚴格監(jiān)管、定期總結”的原則，強化對項目實施全過程的管理，尤其是涉及民生類公益性項目在招投標、建設運營等方面的監(jiān)管力度，確保項目實施過程的透明。

（五）匯聚各方要素資源

以平臺公司政策資源、各類產(chǎn)業(yè)要素資源、科技資源、智庫資源為重點，打造基于“政策-要素-技術-智庫”四個維度的項目實施路徑。一是深度挖掘平臺公司政策資源優(yōu)勢，以全面參與為導向，深度挖掘平臺公司政府資源優(yōu)勢和政策執(zhí)行優(yōu)勢，推動平臺公司科學、有序、穩(wěn)健、高效、全方位參與區(qū)域發(fā)展大局，實現(xiàn)平臺發(fā)展和政府戰(zhàn)略的完美結合。二是積極引入產(chǎn)業(yè)龍頭企業(yè)要素資源，積極發(fā)揮各類產(chǎn)業(yè)龍頭企業(yè)作用，積極推動企業(yè)發(fā)展服務區(qū)域戰(zhàn)略布局，積極延伸產(chǎn)業(yè)鏈條，推動鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)體系建設，培養(yǎng)和引進產(chǎn)業(yè)高端人才，打造多元化、高質量鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展體系。三是積極引進科研院所等機構科技資源，為地方政府項目謀劃提供技術支撐，提升項目實施創(chuàng)新能力，最大程度服務黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。四是積極引進智庫機構智庫資源，發(fā)揮各類智庫機構在服務政府決策和項目評估咨詢方面積累的大量豐富經(jīng)驗，為項目實施全過程提供科學支撐。

（六）打造區(qū)域發(fā)展競爭力

區(qū)域發(fā)展競爭力是區(qū)域發(fā)展能力的核心體現(xiàn)，對各地發(fā)展來講，需要著力戰(zhàn)略執(zhí)行力、環(huán)境支撐力、創(chuàng)新推動力、要素匯聚力、項目謀劃力五個方面，以此打造發(fā)展優(yōu)勢和發(fā)展能力。戰(zhàn)略執(zhí)行力需要緊緊圍繞國家戰(zhàn)略，超前謀劃發(fā)展，科學布局先行探索;環(huán)境支撐力需要制定支撐戰(zhàn)略實施的政策體系，完善政務服務能力，提升發(fā)展包容度，提高統(tǒng)籌協(xié)調能力;創(chuàng)新推動力需要富于探索精神，有先行先試的積極性，提升發(fā)展趨勢的判斷力;要素匯聚力需要多方聯(lián)合各類產(chǎn)業(yè)要素、技術要素、智庫要素，提升要素支撐能力;項目謀劃能力需要明晰發(fā)展邊界，推動項目前期研究，提高項目實施能力。

（作者單位：河南省工程咨詢中心）