肖媚天

(湖南師范大學(xué) 法學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410006)

改革開放以來，尤其是“八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃”實(shí)施以來，在黨中央和國(guó)務(wù)院的支持下，以湖南省為例，已成功使很多人擺脫了貧困。然而，據(jù)湖南省人民政府印發(fā)的《湖南省“十三五”脫貧攻堅(jiān)規(guī)劃》的數(shù)據(jù)顯示，[1]截止2015年底，湖南省還有445萬(wàn)人未脫貧，貧困人口總量居全國(guó)第5位，貧困發(fā)生率高出全國(guó)平均水平2.1個(gè)百分點(diǎn)。為實(shí)現(xiàn)習(xí)近平總書記在黨的《十九大報(bào)告》中提出的在2020年將我國(guó)建成全面小康社會(huì)的宏偉目標(biāo)，作為我國(guó)重要組成部分的湖南省顯然不能拖后腿，勢(shì)必要增加對(duì)廣大鄉(xiāng)村地區(qū)尤其貧困鄉(xiāng)村地區(qū)的投資建設(shè)。因而，將會(huì)有很多資金途經(jīng)作為鄉(xiāng)村社會(huì)領(lǐng)導(dǎo)人的村干部手中。若不對(duì)其進(jìn)行切實(shí)有效的監(jiān)督，很可能會(huì)滋生比較嚴(yán)重的腐敗現(xiàn)象。有學(xué)者指出，近年來，由于國(guó)家對(duì)農(nóng)村補(bǔ)貼力度不斷加大，而基層工作者又具有較為靈活的自由裁量權(quán)，以致“小官貪腐”時(shí)有發(fā)生，社會(huì)危害非常嚴(yán)重。[2]盡管我國(guó)在“打虎”乃至“打大老虎”方面成績(jī)顯著，并積累了不少經(jīng)驗(yàn)和方法，但是面對(duì)無數(shù)的“蒼蠅”，卻時(shí)常感到棘手，一時(shí)還未找到相對(duì)有效的解決方法。[3]有鑒于此，筆者擬對(duì)中共湖南省紀(jì)律檢查委員會(huì)、湖南省監(jiān)察委員會(huì)最近一次(2018年10月29日)于其官網(wǎng)——三湘風(fēng)紀(jì)網(wǎng)——中開辟的“扶貧領(lǐng)域腐敗和作風(fēng)問題專項(xiàng)治理”專區(qū)中所曝光的典型案例為樣本進(jìn)行分析，挖掘其背后的原因，并針對(duì)性地提出一些建議。

一、扶貧領(lǐng)域村干部腐敗問題的基本特征

統(tǒng)計(jì)56起典型案例中，①涉案人員共計(jì)92人。其中，被處以警告或者開除黨籍等非刑罰制裁的74人，受到刑事追究的18人，且他們絕大多數(shù)都為“村兩委”的“一把手”。此外，從案件的腐敗類型看，則以騙取和截留相關(guān)資金為主。據(jù)此，扶貧領(lǐng)域腐敗問題的基本特征為：

(一)涉案主體職級(jí)較低，涉案金額較小

為打贏扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，即補(bǔ)齊農(nóng)村社會(huì)發(fā)展的短板，必須加大對(duì)廣大農(nóng)村地區(qū)的投資建設(shè)，作為鄉(xiāng)村社會(huì)領(lǐng)導(dǎo)人的村干部要在這一事關(guān)國(guó)家大計(jì)的工程里承擔(dān)比較重要的角色。正是在這樣的背景下，“小官貪腐”問題日趨嚴(yán)重。也正是因?yàn)樯姘溉藛T的職級(jí)都比較低，以致他們有權(quán)經(jīng)手的扶貧資金比較有限，因而每個(gè)案件所涉及的金額不高。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在這56起典型案件中，涉案金額在一萬(wàn)元以下的有33起，占比58.9%；涉案金額在一萬(wàn)元以上五萬(wàn)元以下的有14起，占比25%；而涉案金額在五萬(wàn)元以上的只有9起，占比16.1%。不難看出，總體而言，扶貧領(lǐng)域村干部腐敗問題所涉及的金額都不是很高。

(二)腐敗類型多樣，但相對(duì)集中

精準(zhǔn)扶貧既然是一個(gè)整體工程，勢(shì)必會(huì)涉及很多領(lǐng)域，并且要有很多具體的方法?！包h的十八大以來，精準(zhǔn)扶貧成為新時(shí)期扶貧開發(fā)的戰(zhàn)略指導(dǎo)思想，從中央、地方政府部門到行業(yè)，根據(jù)致貧原因和發(fā)展需求分類施策，一項(xiàng)項(xiàng)具有針對(duì)性的舉措瞄準(zhǔn)貧困‘病根’。”[4]在精準(zhǔn)扶貧的背景下，村干部不但要積極履行傳統(tǒng)的管理職能，同時(shí)還要主動(dòng)承擔(dān)帶領(lǐng)貧困群眾脫貧致富的責(zé)任。譬如危房改造補(bǔ)助、糧食補(bǔ)貼、五保戶等相關(guān)資金的申報(bào)與發(fā)放，新農(nóng)村建設(shè)工程的招標(biāo)以及集體自留山的出租等。正是由于村干部所要負(fù)責(zé)的事情變得更加繁雜多樣，加之廣大村民的認(rèn)知能力和民主意識(shí)又相對(duì)較低，以致基層腐敗問題比較嚴(yán)重，且腐敗的類型非常多樣。

如圖1所示，在56起典型案例中，既有吃拿卡要、優(yōu)親厚友等，也有騙取、截留、套取和冒領(lǐng)扶貧資金的腐敗行為。雖然腐敗的類型較為多樣，但也不是平均分布，而是相對(duì)集中，即以侵吞侵占和吃拿卡要、優(yōu)親厚友為主。

圖1 56起典型案例腐敗類型分布圖

(三)涉案人員多為“村兩委”的“一把手”

權(quán)力具有天然的擴(kuò)張性，若無有效的監(jiān)督和制約則必然會(huì)滋生腐敗。我國(guó)是一個(gè)幅員遼闊的大國(guó)，據(jù)民政部發(fā)布的《2017年社會(huì)服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》的數(shù)據(jù)顯示，截至2017年底，我國(guó)鄉(xiāng)級(jí)行政區(qū)劃單位有39888個(gè)，基層群眾自治組織有66.1萬(wàn)個(gè)，其中，村委會(huì)共計(jì)55.4萬(wàn)個(gè)。[5]如此大的范圍，這么多的機(jī)構(gòu)，難免會(huì)出現(xiàn)權(quán)力監(jiān)督和制約的真空。加之，其自身又無有效的監(jiān)督和制約的機(jī)制，以致身處“天高皇帝遠(yuǎn)”的鄉(xiāng)村社會(huì)村干部往往可以“為所欲為”。一旦他們抵抗不住金錢的誘惑，就會(huì)陷入貪污納賄的泥沼中無法自拔。據(jù)對(duì)56起典型案例所涉人員之職位的統(tǒng)計(jì)，發(fā)現(xiàn)絕大多數(shù)腐敗案件不是村黨支部書記實(shí)施的，就是村委會(huì)主任實(shí)施的，并且以村黨支部書記實(shí)施的居多。也就是說，在扶貧領(lǐng)域村干部腐敗問題的案件中，涉案人員多為“村兩委”的“一把手”。具體情況如圖2所示。

圖2 “村兩委”“一把手”實(shí)施的案件占比圖

二、扶貧領(lǐng)域村干部腐敗多發(fā)原因

(一)主觀方面原因

1.村干部工資普遍偏低

就目前村干部而言，他們所要履行的職責(zé)已明顯超過了群眾自治組織本來所要承擔(dān)的職能。正如有學(xué)者所言，“村干部除了解決村民日常糾紛、反映村民需求，大部分時(shí)間忙于項(xiàng)目申報(bào)與實(shí)踐、填制各種報(bào)表、應(yīng)付上級(jí)檢查、接待來自各類研究部門的調(diào)研，加班加點(diǎn)是常態(tài)。”[6]與之較高勞動(dòng)程度的付出不相稱的是，他們的工資普遍較低，一個(gè)月的工資才2000余元。相對(duì)于現(xiàn)在的物價(jià)水平，在他們又無其他經(jīng)濟(jì)來源的情況下，迫于生計(jì)和尊嚴(yán)的需要，尋求另外一條“便捷之路”勢(shì)必會(huì)成為他們的共識(shí)。也就是說，對(duì)更好的物質(zhì)生活渴望會(huì)使他們對(duì)自身行為的要求變低，進(jìn)而走上貪污納賄的腐敗之路。從扶貧領(lǐng)域村干部腐敗案件的腐敗類型多以經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域腐敗問題為主的基本特征來看，便是很好的例證。

2.村干部法律文化素養(yǎng)普遍不高

農(nóng)村社會(huì)的貧困很大程度上是文化貧困所致，這一現(xiàn)象在鄉(xiāng)村干部隊(duì)伍中亦非常突出。有學(xué)者對(duì)西部某縣村干部進(jìn)行考察，發(fā)現(xiàn)就其學(xué)歷情況來看，多數(shù)是初中或高中，有些甚至只有小學(xué)。[7]由于他們的文化素養(yǎng)本來就不高，加之平時(shí)又不注重學(xué)習(xí)，以致村干部的廉政意識(shí)和法律意識(shí)都比較薄弱，在面對(duì)利益和法紀(jì)抉擇的時(shí)候，他們往往會(huì)選擇前者而肆意妄為。在集中曝光的典型案例中，很多村干部就是因?yàn)榱头梢庾R(shí)薄弱，沒有抵抗住金錢誘惑，利用職務(wù)的便利走向了違法乃至犯罪的道路。

3.村民權(quán)利意識(shí)不強(qiáng)

村民的權(quán)利意識(shí)是衡量農(nóng)村政治民主化的重要標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)也是保障村民自治權(quán)的重要基礎(chǔ)。但是，我國(guó)社會(huì)長(zhǎng)期存在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)所導(dǎo)致的農(nóng)村在經(jīng)濟(jì)、政治以及文化等方面的滯后，使得村民的權(quán)利意識(shí)普遍不強(qiáng)。加之，大部分農(nóng)村地區(qū)“三留守”人員已成為農(nóng)村的主要人群。②[8]所以在權(quán)利意識(shí)本來就比較低的農(nóng)村地區(qū)，在村民中權(quán)利意識(shí)相對(duì)強(qiáng)一點(diǎn)的青壯年大都外出務(wù)工而致權(quán)利意識(shí)最低的“三留守”人員構(gòu)成主要人群的情況下，其政治民主化的程度無疑會(huì)變得更差。另外，他們對(duì)基層腐敗問題也麻木不仁，甚至還默認(rèn)腐敗行為的存在。有些案件的腐敗分子之所以許久才被發(fā)現(xiàn)和查處，就是因?yàn)榇迕竦臋?quán)利意識(shí)不夠，導(dǎo)致他們不愿、不能乃至也不敢去揭發(fā)村干部的腐敗行為。于是，村干部有恃無恐，在貪腐的道路上漸行漸遠(yuǎn)。

(二)客觀方面原因

1.監(jiān)管制度不完善

首先是體現(xiàn)在對(duì)村干部的任用制度不完善。雖然《村委會(huì)組織法規(guī)定》中有對(duì)村委會(huì)干部選舉的規(guī)定，但是沒有更細(xì)致的解釋和更具操作性的辦法，使得對(duì)村干部的任用存有很大的漏洞。即依照目前的選任制度，村干部的任用權(quán)實(shí)際掌控在少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)的手中。他們?cè)谶x用下屬時(shí)，出于自身利益的考慮，往往會(huì)優(yōu)先選擇自己的親朋好友或者對(duì)自己的利益有幫助的人。另外，大部分村黨支部干部和村委會(huì)干部都是一套人馬，一人身兼數(shù)職的情況比較普遍。受我國(guó)行政管理體制實(shí)行“一把手”負(fù)責(zé)制的影響，鄉(xiāng)村社會(huì)也實(shí)行“一把手”負(fù)責(zé)制，即村黨支部書記和村委會(huì)主任對(duì)村里的事務(wù)往往有最后的決策權(quán)，從而導(dǎo)致村民會(huì)議流于形式。從集中曝光的典型案件所涉及的腐敗分子多為“村兩委”的“一把手”的情況來看，便很好地說明了這一點(diǎn)。其次，則體現(xiàn)在村級(jí)財(cái)務(wù)管理制度的不健全。主要表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：一個(gè)是財(cái)務(wù)管理不規(guī)范，另一個(gè)是審批手續(xù)不規(guī)范，還有就是財(cái)務(wù)公開形式化，再就是財(cái)務(wù)人員法律意識(shí)薄弱、業(yè)務(wù)不精。[9]295正是由于村級(jí)賬目管理不規(guī)范且審判比較混亂，從而導(dǎo)致任何村干部都可以批。雖然我國(guó)農(nóng)村地區(qū)早已推行了具體的財(cái)務(wù)公開制度，但是卻因公開的內(nèi)容往往過于籠統(tǒng)，甚至有些賬目不是弄虛作假，就是含糊不清，以致形同虛設(shè)的公示欄竟成了少數(shù)村干部中飽私囊的“擋箭牌”。此外，從事村級(jí)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)工作的干部業(yè)務(wù)素養(yǎng)不高，甚至有些都不知道基本的會(huì)計(jì)常識(shí)和職業(yè)操守，基本上是惟領(lǐng)導(dǎo)之命是從。

2.農(nóng)村社會(huì)文化陋習(xí)

盡管歷經(jīng)了革命、改造、改革和轉(zhuǎn)型后的農(nóng)村社會(huì)秩序已大不同于費(fèi)孝通先生當(dāng)初所概況的“禮治秩序”——依靠鄉(xiāng)土社會(huì)中的禮俗力量構(gòu)建并維系，畢竟國(guó)家法律力量已滲透到鄉(xiāng)村社會(huì)，但也應(yīng)承認(rèn)“禮”和俗或習(xí)慣的力量在農(nóng)村社會(huì)秩序的構(gòu)成中仍發(fā)揮著十分重要的作用。[10]農(nóng)村干部大都來自于本村，并且相互之間很熟。在熟人社會(huì)的感情拉攏下，村干部很容易就會(huì)卷入“亞腐敗”乃至腐敗行為。有很多起案件是村干部?jī)?yōu)親厚友和“吃拿卡要”的腐敗問題便是最好的例證。毫不夸張地說，熟人社會(huì)的人情和關(guān)系成了鄉(xiāng)村腐敗的文化土壤。逢年過節(jié)或者有其他喜事的時(shí)候，大家都有相互送禮的習(xí)慣，盡管無可厚非，但有些人卻打著操辦喜事的旗號(hào)去行行賄索賄之實(shí)。

三、扶貧領(lǐng)域村干部腐敗問題的防范與治理

(一)強(qiáng)化對(duì)村干部廉政思想教育

“打鐵還需自身硬”。如果村干部自己都不能做到奉公守法，怎能帶領(lǐng)村民脫貧致富，恐怕連基本的農(nóng)村社會(huì)秩序維護(hù)也是一個(gè)大問題。因?yàn)椤皩?duì)基層黨員干部的思想政治教育重視不夠與落實(shí)不力，在一定程度上導(dǎo)致了鄉(xiāng)村社會(huì)矛盾化解主體的思政教育自覺不足與鄉(xiāng)村治理能力不高”[11]，所以為了提高村干部的整體素養(yǎng)，做到廉潔奉公，必須強(qiáng)化對(duì)他們進(jìn)行廉政思想教育。

首先，要提高對(duì)村干部進(jìn)行廉政思想教育重要性的認(rèn)識(shí)。鑒于扶貧領(lǐng)域村干部腐敗問題發(fā)生在我國(guó)行政體系的末梢，且又具有涉案人員職級(jí)低和涉案金額小的基本特點(diǎn)，以致很容易忽視。千里之堤潰于蟻穴，如果與村民具有天然緊密聯(lián)系的村干部不能潔身自好，反而還自甘墮落，不但有礙全面小康社會(huì)的如期建成，而且還會(huì)損害黨和政府在廣大村民心中的形象。建立有效而嚴(yán)厲的懲罰機(jī)制，使?jié)撛诘母瘮》肿踊诶Φ檬У目紤]而不敢腐，固然是一種比較好的預(yù)防和治理腐敗的方式，但卻不是最好的方式，因?yàn)檫@種功利主義的治理觀不免有把人視為是欲望之奴隸的嫌疑，而加強(qiáng)對(duì)村干部廉政思想的教育，使他們潔身自好并以腐敗為恥，無疑是更好的選擇。

其次，豐富廉政思想教育內(nèi)容和形式。村干部之所以腐敗，一方面固然是因?yàn)榻?jīng)濟(jì)拮據(jù)，另一方面則由于他們文化水平低下而導(dǎo)致的法律意識(shí)淡薄和倫理道德觀不強(qiáng)。因而在對(duì)他們進(jìn)行廉政思想教育的時(shí)候，除了基本的廉政思想教育以外，還應(yīng)適當(dāng)?shù)匮a(bǔ)充文化知識(shí)、法律知識(shí)以及倫理道德等方面的內(nèi)容，以此提高他們的思想認(rèn)識(shí)，以腐敗為恥。至于教育形式，可以樹立正反兩個(gè)方面的典型，即把廉潔奉公者的發(fā)展和腐敗分子的結(jié)局編印成書或者刻制成光碟，發(fā)給村干部要求他們寫學(xué)習(xí)心得，借以矯正一些邊緣腐敗分子的腐敗心理，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)防止腐敗行為的發(fā)生。

(二)完善對(duì)村干部監(jiān)管制度

從村干部的管理制度入手，即建立健全有效的制約和獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，既要把村干部的權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的牢籠里，也要適當(dāng)提高他們的福利待遇，進(jìn)而使他們不想腐、不能腐、也不敢腐敗。

首先，要強(qiáng)化村干部的權(quán)力制約和監(jiān)督。如上所述，正是由于鄉(xiāng)村“一把手”的權(quán)力較大，又無有效的制約和監(jiān)督機(jī)制，以致很容易走上貪腐的道路。因之，強(qiáng)化對(duì)他們的制約和監(jiān)督不但是必要的，而且也是必須的。為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，筆者認(rèn)為可以從以下幾個(gè)方面努力。第一，要進(jìn)一步完善村干部的選任機(jī)制，既要從立法層面上使《村委會(huì)組織法規(guī)定》中關(guān)于對(duì)村委會(huì)干部選舉的規(guī)定更具有操作性，同時(shí)也應(yīng)對(duì)什么人才可以當(dāng)選村干部做出更為細(xì)致的要求，堅(jiān)決規(guī)避一人身兼數(shù)職的情況；第二，要明確村干部的職責(zé)分工，避免出現(xiàn)相互干擾的情況，這樣不僅會(huì)減少因?yàn)E用職權(quán)而導(dǎo)致的腐敗，而且也會(huì)提高辦事的效率；第三，要強(qiáng)化對(duì)村干部的監(jiān)督，可以通過設(shè)立縣一級(jí)監(jiān)察委員會(huì)駐鄉(xiāng)派出機(jī)構(gòu)，以強(qiáng)化對(duì)村干部的監(jiān)督。

其次，要完善村級(jí)財(cái)務(wù)的管理制度?！昂玫拇寮?jí)財(cái)務(wù)狀況是村級(jí)組織發(fā)揮正常功能、確保村莊社會(huì)穩(wěn)定的基礎(chǔ)條件，是完善鄉(xiāng)村治理體系和提高農(nóng)村基層組織治理能力的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作?！盵12]為了使村級(jí)財(cái)務(wù)的管理更加規(guī)范，而不至讓腐敗分子有機(jī)可乘，就必須汲取目前因其管理上的失位而導(dǎo)致問題的教訓(xùn)。一要規(guī)范票據(jù)審核制度，村級(jí)財(cái)務(wù)票據(jù)的簽核必須由村委會(huì)主任簽字，并加蓋村委會(huì)的公章，其他任何人簽字都無效；二要規(guī)范財(cái)務(wù)人員任職制度，明確村級(jí)會(huì)計(jì)和出納須分離；三要建立審計(jì)監(jiān)督制度，定期對(duì)扶貧資金進(jìn)行審計(jì)，避免扶貧資金挪作他用。

最后，要提高村干部的福利待遇。除了對(duì)村干部進(jìn)行思想政治教育和完善對(duì)其制約和監(jiān)督機(jī)制以外，也應(yīng)提高他們的工資待遇。提高他們的工資待遇，不僅可以使他們?cè)跓o后顧之憂的情況下安心工作，也可以對(duì)基層腐敗具有一定的遏制和預(yù)防作用，更有甚者還可以吸引更多的有識(shí)之士來農(nóng)村發(fā)展。

(三)增強(qiáng)社會(huì)主義農(nóng)村文化建設(shè)

增強(qiáng)社會(huì)主義農(nóng)村文化建設(shè)不僅是構(gòu)建社會(huì)主義精神文明的要求，也是預(yù)防和治理以扶貧領(lǐng)域村干部腐敗問題為代表的基層腐敗的題中應(yīng)有之義。就目前農(nóng)村文化發(fā)展的現(xiàn)狀來看，存在的主要問題還是投入力度不足，硬件設(shè)施薄弱和文化娛樂形式比較單一。

首先要提高對(duì)構(gòu)建農(nóng)村精神文明的認(rèn)識(shí)。以前對(duì)其認(rèn)識(shí)不足，才會(huì)導(dǎo)致重視不夠，使得對(duì)農(nóng)村精神文明建設(shè)往往流于口號(hào)和形式。所以要提高村干部對(duì)加強(qiáng)農(nóng)村精神文明建設(shè)的重要性認(rèn)識(shí)，在提高認(rèn)識(shí)后，要加大對(duì)其投入。一要增強(qiáng)村讀報(bào)欄、村民圖書閱覽室、廣播電視站、衛(wèi)生站、運(yùn)動(dòng)場(chǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)；二要引導(dǎo)廣大農(nóng)民群眾崇尚科學(xué)，反對(duì)迷信，弘揚(yáng)先進(jìn)文化，普及法律知識(shí)。籍此以提高村民的思想認(rèn)識(shí)，進(jìn)而增強(qiáng)他們的權(quán)利意識(shí)。

此外，還應(yīng)加強(qiáng)對(duì)以宗族惡勢(shì)力為代表的“村霸”整治?！昂芏喈?dāng)?shù)氐幕鶎余l(xiāng)鎮(zhèn)干部安排支部村書記的時(shí)候存在盡量安排自己的親屬和朋友，進(jìn)而通過基層黨組織影響甚至控制基層選舉，然后控制農(nóng)村的公共資源配置實(shí)現(xiàn)自己的利益最大化，導(dǎo)致政治角色的異化和扭曲?！盵13]換言之，“村霸”惡勢(shì)力的蔓延往往會(huì)導(dǎo)致農(nóng)村腐敗的發(fā)生。為了更加有效地遏制村干部的腐敗，必須對(duì)以宗族惡勢(shì)力為代表的“村霸”予以打擊，對(duì)其打擊時(shí)，除了必要的較為強(qiáng)硬的行政措施，還要加大對(duì)宗族惡勢(shì)力的排查整治，從思想文化方面著手，通過各種文化活動(dòng)以提高村民的思想覺悟，進(jìn)而培育他們的法律思維，籍此以降低宗族觀念對(duì)他們的影響，使“村霸”無寄生之所。如此，則不但有益于對(duì)農(nóng)村社會(huì)秩序穩(wěn)定的維護(hù)，而且也可以在很大程度上遏制農(nóng)村腐敗的發(fā)生。

注釋：

①網(wǎng)站專區(qū)一共曝光了133起典型案例，但為行文分析更具針對(duì)性，筆者將其中77起不是村干部腐敗問題的案件從樣本中剔除。

②“三留守”人員指的是農(nóng)村留守老人、農(nóng)村留守婦女以及農(nóng)村留守兒童等三種相對(duì)弱勢(shì)的人群。