與聯(lián)邦制或邦聯(lián)制國家不同，中國是統(tǒng)一的、多民族的、單一制的社會主義國家。正是從這個實(shí)際情況出發(fā)，為維護(hù)國家法制統(tǒng)一，體現(xiàn)全體人民的共同意志和整體利益，中國實(shí)行統(tǒng)一而又分層次的立法體制。

在中國，國家立法權(quán)由全國人大及其常務(wù)委員會行使。全國人大制定和修改刑事法律、民事法律、國家機(jī)構(gòu)組織法和其他基本法律。全國人大常委會制定和修改除應(yīng)當(dāng)由全國人大制定的法律以外的其他法律，并可以對全國人大制定的法律進(jìn)行部分補(bǔ)充和修改，但是補(bǔ)充和修改不得同該法律的基本原則相抵觸。

但是，考慮到中國幅員遼闊，情況復(fù)雜，各地發(fā)展不平衡，中國法律還規(guī)定，除全國人大及其常委會制定法律外，國務(wù)院根據(jù)憲法和法律，可以制定行政法規(guī)；省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會及其常委會在不同憲法和法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)，批準(zhǔn)較大的市的人民代表大會及其常委會制定的地方性法規(guī)；民族自治地方的人民代表大會有權(quán)依照當(dāng)?shù)孛褡宓恼?、?jīng)濟(jì)和文化的特點(diǎn)，制定自治條例和單行條例。此外，國務(wù)院各部門和具有行政管理職能的直屬機(jī)構(gòu)根據(jù)法律和行政法規(guī)，可以在其職權(quán)范圍內(nèi)制定部門規(guī)章；省、自治區(qū)、直轄市和較大的市的人民政府，根據(jù)法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)、直轄市的地方性法規(guī)，可以依法制定規(guī)章。

為使法律符合公眾的根本利益和國家的整體利益，中國法律對立法程序和制定法規(guī)程序作了詳細(xì)的規(guī)定。全國人大常委會審議法律案一般實(shí)行“三審制”，即法律案一般應(yīng)當(dāng)經(jīng)過三次常委會會議審議后再交付表決，對重大的、意見分歧較大的法律草案，審議的次數(shù)可以超過三次，如《物權(quán)法》草案經(jīng)過全國人大常委會七次審議后，才提請第十屆全國人大第五次會議審議通過。提請全國人大審議的法律草案，要經(jīng)過代表大會會議、代表團(tuán)全體會議、代表小組會議的反復(fù)審議；提請全國人大常委會審議的法律草案，要經(jīng)過常委會全體會議、分組會議的反復(fù)審議。每部法律的出臺，都要經(jīng)過反復(fù)審議，充分討論，基本達(dá)成一致意見后，再提請全國人大或者全國人大常委會的全體會議表決。這種多次審議的過程，就是通過協(xié)商以求充分表達(dá)各種利益訴求，并力求把各種利益關(guān)系調(diào)整好、平衡好的過程。經(jīng)過充分協(xié)商再提請表決的民主程序，體現(xiàn)了中國人民代表大會制度的鮮明特點(diǎn)。

在設(shè)置嚴(yán)密立法程序基礎(chǔ)上，立法機(jī)構(gòu)還高度重視在立法過程中發(fā)揚(yáng)民主，集中民智，反映民意。譬如，在提出法律草案和行政法規(guī)草案、地方性法規(guī)草案時(shí)，通常會以召開座談會、論證會、聽證會等多種形式，廣泛聽取各方面意見，增強(qiáng)立法的透明度和公眾參與度。關(guān)系公眾切身利益或者涉及需要設(shè)立普遍的公民義務(wù)的法律、法規(guī)草案，立法機(jī)構(gòu)還會在新聞媒體上全文公布，征求全體人民的意見。不僅如此，法律、法規(guī)通過后，立法機(jī)構(gòu)及時(shí)在各級人大及政府公報(bào)、政府網(wǎng)站、公眾媒體上公開刊登。近年來，全國人大常委會和國務(wù)院分別將《物權(quán)法》 《勞動合同法》《就業(yè)促進(jìn)法》 《物業(yè)管理?xiàng)l例》等多部法律草案和行政法規(guī)草案向社會公布，廣泛征求各方面意見；全國人大常委會還就修改《文物保護(hù)法》 《個人所得稅法》等召開論證會和聽證會。這些做法得到人民群眾的高度評價(jià)，增加了立法的透明度。

對于不同的層級法律，中國賦予了不同的效力，以保證國家法制統(tǒng)一和法律規(guī)范之間的協(xié)調(diào)運(yùn)行。在中國，憲法具有最高的法律效力，一切法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章都不得與憲法相抵觸；法律的效力高于行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章；行政法規(guī)的效力高于地方性法規(guī)、規(guī)章；地方性法規(guī)的效力高于本級和下級地方政府規(guī)章。法律規(guī)定了法規(guī)和規(guī)章的備案審查制度：行政法規(guī)報(bào)全國人大常委會備案；地方性法規(guī)報(bào)全國人大常委會和國務(wù)院備案；部門規(guī)章和地方政府規(guī)章報(bào)國務(wù)院備案。全國人大有權(quán)改變或者撤銷全國人大常委會制定的不適當(dāng)?shù)姆?；全國人大常委會有?quán)撤銷同憲法和法律相抵觸的行政法規(guī)，有權(quán)撤銷同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的地方性法規(guī)等；國務(wù)院有權(quán)改變或者撤銷不適當(dāng)?shù)牟块T規(guī)章和地方政府規(guī)章。全國人大授權(quán)香港、澳門特別行政區(qū)依照特別行政區(qū)基本法的規(guī)定享有立法權(quán)；特別行政區(qū)的任何法律，均不得同特別行政區(qū)基本法相抵觸。

中國法律還規(guī)定了對行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例的合憲性和合法性審查的程序；國務(wù)院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院和各省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會常委會認(rèn)為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的，可以向全國人大常委會書面提出進(jìn)行審查的要求；其他國家機(jī)關(guān)和社會團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民也可以向全國人大常委會書面提出進(jìn)行審查的建議。

全國人大首次立法聽證會

作為民主立法的標(biāo)志性事件——2005年9月27日，全國人大法律委員會、財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會和全國人大常委會法制工作委員會在北京舉行個人所得稅工薪所得減除費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)聽證會，討論個人所得稅法修正案草案中有關(guān)個人所得稅“起征點(diǎn)”問題。10月27日，廣受關(guān)注的個人所得稅法修正案草案經(jīng)全國人大常委會“二審”通過，修正后的個人所得稅法將個人的工薪所得減除費(fèi)用的標(biāo)準(zhǔn)由草案中的1500元調(diào)整為1600元，這100元的調(diào)整意味著，通過聽證會民意傾向?qū)€人所得稅法修訂產(chǎn)生了實(shí)質(zhì)性影響，這也為我國最高級別立法機(jī)關(guān)舉行的首次立法聽證會畫上了圓滿的句號。

這次聽證會是立法法規(guī)定聽證制度以來全國人大常委會在立法過程中首次舉行的聽證會，開創(chuàng)了我國立法工作的先河，標(biāo)志著我國民主立法進(jìn)入一個新的發(fā)展階段，具有里程碑意義而載入史冊。

如果說科學(xué)、民主的立法體制是中國立法工作的制度保障，那么，有法可依則是法治中國的前提。經(jīng)過數(shù)十年的不懈努力，中國已經(jīng)形成以憲法為核心的具有自身特色的社會主義法律體系。

隨著中國特色法律體系的基本形成，2012年之后，中國共產(chǎn)黨適應(yīng)新形勢和新任務(wù)的要求，從保證國家長治久安考慮，圍繞全面依法治國的總目標(biāo)和總藍(lán)圖，穩(wěn)步推進(jìn)中國特色社會主義法治體系建設(shè)。經(jīng)過幾年的努力，中國各大體系彼此銜接、相互作用、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的法治系統(tǒng)日漸成型，科學(xué)合理、有序運(yùn)行、高效權(quán)威的法治秩序基本構(gòu)建，依法治國的格局實(shí)現(xiàn)了重大轉(zhuǎn)型升級，即從“摸著石頭過河”到頂層設(shè)計(jì)、科學(xué)布局的升級，從建設(shè)法律體系到建設(shè)法治體系的升級，從法律大國到法治強(qiáng)國的升級，從有法可依到良法善治的升級，從形式法治到形式法治與實(shí)質(zhì)法治有機(jī)結(jié)合的升級。這都為建設(shè)法治中國的高遠(yuǎn)目標(biāo)奠定了扎實(shí)基礎(chǔ)。

開門立法的典范

2016年3月11日，十二屆全國人大四次會議舉行代表團(tuán)全體會議審議中華人民共和國慈善法草案。其實(shí)早在2005年，我國就開始了關(guān)于慈善法的建議階段。民政部向全國人大和國務(wù)院法制辦公室提出起草慈善法的立法建議。2008年，慈善法列入十一屆全國人大常委會立法規(guī)劃第一類項(xiàng)目。2010年，慈善法草案初步成型，共分為9章，法案已經(jīng)涉及慈善管理的多方面內(nèi)容。2015年10月30日，慈善法（草案）首次提請全國人大常委會審議。據(jù)全國人大常委會法工委統(tǒng)計(jì)，全國人大代表共1172人次提出修改意見，總計(jì)2480條審議意見匯集到全國人大法律案信息系統(tǒng)。人大代表對慈善法議案的重視也反映出社會各界對慈善法法案的期盼。經(jīng)過長達(dá)十年的調(diào)研與雕琢，《中華人民共和國慈善法》聚焦社會焦點(diǎn)問題，和民眾的生活息息相關(guān)，廣調(diào)研嚴(yán)修改，可稱為“開門立法”的典范。

對于中國法治建設(shè)而言，實(shí)施全面依法治國的理念，建設(shè)中國特色社會主義法治體系，首要的工作就是加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域立法，拓展人民有序參與立法途徑，完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，保證國家和社會生活各方面有法可依。這既是全面依法治國的前提和基礎(chǔ)，也是中國發(fā)展進(jìn)步的制度保障?？傮w上說，中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成，國家經(jīng)濟(jì)社會各個方面基本實(shí)現(xiàn)了有法可依。同時(shí)也應(yīng)看到，隨著中國改革走向全面深化，這就需要依法治國全面推進(jìn)，也相應(yīng)地需要加強(qiáng)和改進(jìn)立法工作。2013年2月，習(xí)近平總書記在中央政治局集體學(xué)習(xí)時(shí)指出，要完善立法規(guī)劃，突出立法重點(diǎn)，堅(jiān)持立改廢并舉，提高立法科學(xué)化、民主化水平，提高法律的針對性、及時(shí)性、系統(tǒng)性。這實(shí)際上為現(xiàn)階段中國的立法工作定了基調(diào)。在這一原則指導(dǎo)下，黨的十八大以來，中國的立法工作取得了突出成績，至黨的十九大前夕，共制定或修改法律48部、行政法規(guī)42部、地方性法規(guī)2926部、規(guī)章3162部，同時(shí)通過“一攬子”方式先后修訂法律57部、行政法規(guī)130部。當(dāng)代中國的經(jīng)濟(jì)、政治、社會、文化、生態(tài)等諸多領(lǐng)域，無法可依的現(xiàn)象正在逐漸減少。

尤其值得關(guān)注的是，近年來，中國積極探索法的編纂工作，啟動了民法典編纂、頒布了民法總則。2013年之后，十二屆全國人大及其常委會將編纂民法典和制定民法總則作為立法工作的重點(diǎn)任務(wù)。民法典將由總則編和各分編組成，《中華人民共和國民法典·總則》經(jīng)過十二屆全國人大常委會前后三次審議，自2017年10月1日起實(shí)施。民法總則就民法基本原則、民事主體、民事權(quán)利、民事法律行為、民事責(zé)任和訴訟時(shí)效等基本民事法律制度作出規(guī)定，構(gòu)建了中國民事法律制度的基本框架，為編纂民法典奠定了基礎(chǔ)。民法總則的表決通過，標(biāo)志著中國民法典編纂工作第一步已經(jīng)完成。應(yīng)該說，法的編纂有助于推動中國法制統(tǒng)一，促進(jìn)法的體系完善，有助于實(shí)現(xiàn)法的科學(xué)化、系統(tǒng)化。

拓展人民有序參與立法途徑，是中國立法工作和法制建設(shè)的鮮明特點(diǎn)。開門立法是立法工作貫徹群眾路線的具體體現(xiàn)，也是確保立法質(zhì)量的重要途徑。近年來，中國的立法部門通過網(wǎng)絡(luò)和調(diào)研等多渠道征集民意，拓展人民有序參與立法的渠道，完善立法建議項(xiàng)目公開征集意見、法律法規(guī)草案公開征求意見等制度，充分調(diào)動公眾關(guān)注立法、支持立法、參與立法的積極性，廣泛凝聚共識，體現(xiàn)民主立法、科學(xué)立法。不同社會群體對法律的關(guān)注點(diǎn)不同，從而使得一些問題上的主張不可避免地產(chǎn)生沖突。對此，中國的立法機(jī)關(guān)積極統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，發(fā)揮立法在平衡、調(diào)整、規(guī)范社會各方利益關(guān)系方面的重要作用。此外，開門立法也有利于增強(qiáng)全社會尊重和保障人權(quán)意識，健全公民權(quán)利救濟(jì)渠道和方式。