劉筱

摘 要：建立權(quán)責發(fā)生制政府綜合財務報告制度是基于政府會計規(guī)則的重大改革，扎實推進這項改革工作，對提高政府財務管理水平、加強和改進預算管理、促進財政經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。本文簡單介紹了此次改革方案背景，在分析了現(xiàn)行收付實現(xiàn)制下的政府財務報告弊端和引入權(quán)責發(fā)生的必要性的基礎上，提出了引入權(quán)責發(fā)生制政府財務報告的建議以及改革方案的思路設想。

關鍵詞：權(quán)責發(fā)生制;收付實現(xiàn)制;政府財務報告

近年來，建立以權(quán)責發(fā)生制為基礎的政府綜合財務報告制度已經(jīng)成為國際公認的財政管理發(fā)展趨勢。而在我國，隨著國民經(jīng)濟的穩(wěn)步發(fā)展以及政府職能的轉(zhuǎn)換，以收付實現(xiàn)制為基礎的政府會計已不能完全適應政府財政管理的需要。因此，我國“十二五”規(guī)劃提出建立健全以權(quán)責發(fā)生制為基礎的政府會計準則體系，意味著我國政府會計制度改革的全面啟動。

一、建立權(quán)責發(fā)生制政府綜合財務報告制度的必要性

1.適應國際化趨勢的需要

經(jīng)濟全球化使會計標準趨同成為必然選擇，這種趨同不僅包括企業(yè)會計，也包括政府會計。隨著各國政府組織間的交流日益增加，我國在探索解決預算會計問題的同時，也需要吸取國外的先進經(jīng)驗。澳大利亞、新西蘭等國已經(jīng)實施了完全以權(quán)責發(fā)生制為基礎的預算體制和政府會計準則;美英等國也建立了一套以權(quán)責發(fā)生制為基礎的政府會計準則;歐洲正在改革政府會計標準，準備向權(quán)責發(fā)生制過渡。國際會計師聯(lián)合會下屬的公共部門委員會致力于建立一套全球公認的以權(quán)責發(fā)生制為基礎的國際公共部門準則。會計是一門國際通用語言，采用權(quán)責發(fā)生制編制財務報告能有效掃除國際間會計信息交流的障礙，有利于加強我國與國外相關政府機構(gòu)的交流與合作。

2.提高財政管理水平的制度基礎

目前我國多套預算會計制度并存，會計信息分散，不利于構(gòu)建科學、規(guī)范的政府會計體系。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，我國財政改革的重心開始由財政體制轉(zhuǎn)向財政管理，其核心是構(gòu)建與市場經(jīng)濟體制相適應的公共財政管理框架。通過推動政府會計改革，建立以權(quán)責發(fā)生制為基礎的財政報告制度，清晰地反映政府資產(chǎn)負債、收入費用、運行成本等財務信息，保證資金使用的有效性，提升政府的財務管理水平。

3.提升財務績效的重要基礎

隨著我國財政改革的不斷深入，政府職能重點轉(zhuǎn)向提供公共產(chǎn)品和服務，這種轉(zhuǎn)變意味著政府要按照市場原則運行，財政資金的使用效率更受到關注。傳統(tǒng)的收付實現(xiàn)制將考核重點放在預算開支的合規(guī)性上，主要用來反映預算的執(zhí)行情況。雖然處理方法較為簡單，但是對盈虧的計算并不準確，無法適應建立績效型政府的要求。權(quán)責發(fā)生制的應用使政府的實際收入與成本實現(xiàn)配比，能有效反映單位的真實績效，減少不必要的資源浪費。

4.規(guī)范政府債務管理的現(xiàn)實需要

隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，我國各級政府財政的資金來源發(fā)生了巨大變化，政府債務規(guī)模不斷增加，但我國長期實行的預決算報告制度缺乏完整的政府債務信息，如當期已發(fā)生但尚未支付的政府債務和政府有償債義務的或有負債都沒有全面反映，對防范和化解政府債務風險極為不利。建立權(quán)責發(fā)生制政府綜合財務報告制度，將政府債務情況納入核算和反映的范圍，有利于真實反映政府財務狀況，促使政府實施穩(wěn)健的財政政策和正確的融資決策，建立起規(guī)范合理的債務管理及風險預警機制，防范政府財政風險，避免政府財政危機發(fā)生。

二、對于建立權(quán)責發(fā)生制政府綜合財務報告制度的建議

1.及時細化政府會計改革的相關法規(guī)

目前收付實現(xiàn)制仍然是我國預算會計的主要處理基礎，為了順利推進權(quán)責發(fā)生制在預算會計中的實施，需要及時修改與政府綜合財務報告制度相關的法律法規(guī)、財務制度以及決算報告制度，做到有法可依。明確引入權(quán)責發(fā)生制的指導思想、原則、信息質(zhì)量要求、實際應用過程中的操作性規(guī)定，建立健全政府會計準則體系。首先，制定政府會計基本準則和具體準則及應用指南。這些準則的制定為政府會計的總體目標和具體目標，確定政府會計對象、政府會計信息質(zhì)量要求等，也從具體的業(yè)務方面給予指導，比如固定資產(chǎn)清查與核算、往來賬項核算等。其次，健全完善政府會計制度。政府會計科目設置要體現(xiàn)預算會計和財務會計相結(jié)合，其中預算會計包括預算收入、預算支出和結(jié)余，但是財務會計主要側(cè)重反映資本、負債、損益方向。再次，制定政府財務報告編制規(guī)則和操作流程。要對報表的編制內(nèi)容、報送方法和報送途徑等做出明確規(guī)定，使政府財務報告編制有據(jù)可依、有法可循。另外，要建立健全政府財務報告審核和公開制度。政府報告審核和審計概括了多個層次，規(guī)范審計和審核方法、公開方式，保證公民的知情權(quán)，提高政府部門的公信度，促進我國政府治理能力和治理體系現(xiàn)代化。

2.加快信息系統(tǒng)建設和人員培訓

由于我國政府會計主體類型多樣、數(shù)據(jù)龐雜，權(quán)責發(fā)生制的引入必須首先建立一套科學、有效的信息系統(tǒng)，來完成政府報告的編制、合并匯總、報送和分析等工作。為此，應加快政府會計信息系統(tǒng)的研究，開發(fā)相關系統(tǒng)軟件。一是應完善現(xiàn)行的財政總賬系統(tǒng)、財政總決算和部門決算系統(tǒng)等相關系統(tǒng)。在此基礎上，研究開發(fā)相應的系統(tǒng)軟件，實現(xiàn)與現(xiàn)有上述系統(tǒng)直接鏈接、取數(shù)，以便能夠解決相關數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換、合并過于復雜的問題。二是應完善并推廣預算單位統(tǒng)一財務核算系統(tǒng)。目前不少地方已開展使用預算單位統(tǒng)一財務核算軟件系統(tǒng)的試點，應總結(jié)經(jīng)驗，加快推廣到所有預算單位，在此基礎上，研究開發(fā)相應的系統(tǒng)軟件，實現(xiàn)能與預算單位統(tǒng)一財務核算軟件系統(tǒng)的鏈接、取數(shù)，以解決相關數(shù)據(jù)的轉(zhuǎn)換、合并問題。三是應研究開發(fā)能實現(xiàn)與相關投資企業(yè)數(shù)據(jù)對接的軟件系統(tǒng)。對試編涉及的從事公益性項目融資、建設或運營的投資企業(yè)等單位，在要求其相關數(shù)據(jù)應通過電子信息化方式報送的同時，應研究開發(fā)相關的系統(tǒng)軟件功能，實現(xiàn)直接與企業(yè)的核算系統(tǒng)鏈接、取數(shù)。另外，權(quán)責發(fā)生制政府綜合財務報告涉及的業(yè)務范圍更廣，會計確認、計量方法更加復雜，并且需要對一些新領域的會計業(yè)務進行處理，只有具備良好素質(zhì)和素養(yǎng)的會計人員才能適應改革的潮流趨勢。為了推進改革順利進行，首先應該鼓勵政府部門財務人員提升專業(yè)技術素質(zhì)，其次委派財會專家加強會計人員培訓。

3.處理好權(quán)責發(fā)生制與收付實現(xiàn)制的關系

收付實現(xiàn)制作為傳統(tǒng)的預算會計處理基礎，有其優(yōu)勢。收付實現(xiàn)制會計基礎在證明現(xiàn)金支出符合性、控制合規(guī)方面具有獨特的效用。采用收付實現(xiàn)制，會計確認數(shù)是實際入庫的預算資金，便于安排預算撥款和預算支出的進度，并如實反映預算收支結(jié)果。在評價政府對經(jīng)濟的影響時，現(xiàn)金指標既能提供現(xiàn)實信息，又使控制具有明確針對性。此外，收付實現(xiàn)制操作簡單，需要的會計技術較少，易于被使用者理解，數(shù)據(jù)處理成本比較低廉。因此，在引入權(quán)責發(fā)生制的同時不能忽視收付實現(xiàn)制的有關信息。政府在進行投資決策時，需要利用收付實現(xiàn)制確認預算收入、支出及結(jié)余。在完善預算會計功能的基礎上，增強政府財務會計功能，夯實政府綜合財務報告核算基礎。

4.根據(jù)國情規(guī)定政府財務報告體系的構(gòu)成

從各國政府會計的現(xiàn)狀看，政府財務報告的主要內(nèi)容包括財務報表、政府財政經(jīng)濟狀況分析、政府財政財務管理情況說明等。其中，財務報表體系主要包括資產(chǎn)負債表、收益表、現(xiàn)金流量表、預算比較報表以及附注。改革初期，我國政府財務報告還是以資產(chǎn)負債表、收入費用表為主體。同時增加預算執(zhí)行報表，將預算數(shù)、預算調(diào)整數(shù)、實際執(zhí)行數(shù)進行對比分析。在政府財務報告信息系統(tǒng)成熟的情況下，可以逐步增加現(xiàn)金流量表。此外，可以參考美國聯(lián)邦政府的做法，編制社會保險報表和財政可持續(xù)能力表，加強對長期養(yǎng)老保險金支付能力的管理以及政府債務情況的了解。

5.總結(jié)試編經(jīng)驗及時反饋實際操作中的問題

我國2010年底啟動了權(quán)責發(fā)生制政府綜合財務報告試編工作，主要做法是日常核算仍以收付實現(xiàn)制為主，年終按權(quán)責發(fā)生制原則對有關數(shù)據(jù)進行調(diào)整、轉(zhuǎn)換，編制以權(quán)責發(fā)生制為基礎的政府年度綜合財務報告。從試點的情況來看，取得了初步成效，基本摸清了試點地區(qū)財務基本情況，為全面建立權(quán)責發(fā)生制政府綜合財務報告積累了經(jīng)驗。在年度終了，可以通過匯總在試編過程中發(fā)現(xiàn)的問題，經(jīng)過信息系統(tǒng)的數(shù)據(jù)處理和分析，總結(jié)出哪些調(diào)整項目是準確可用的，哪些調(diào)整項目操作難度大，通過組織專家深入研究，提出有針對性的解決方案，在試點的基礎上盡快進行全國推廣。

參考文獻

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（責任編輯：劉海琳）