董克用 施文凱

(1 清華大學社會科學學院，北京，100084；2 中國人民大學公共管理學院，北京，100872)

我國在1991年頒發(fā)的《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》中提出，要“逐步建立起基本養(yǎng)老保險與企業(yè)補充養(yǎng)老保險和職工個人儲蓄性養(yǎng)老保險相結(jié)合的制度”，養(yǎng)老保險由“國家、企業(yè)、個人三方共同負擔”。20多年來，我國第一支柱基本養(yǎng)老保險取得顯著成就，第二支柱企業(yè)年金和職業(yè)年金穩(wěn)步發(fā)展。2018年4月，五部委聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于開展個人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險試點的通知》(財稅〔2018〕22號，以下簡稱“22號文”)，決定在部分地區(qū)開展個人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險試點，這是新時代我國社會保障制度改革中具有里程碑意義的重大事件，標志著我國第三支柱個人養(yǎng)老金制度開始落地。2019年11月，中共中央、國務院印發(fā)了《國家積極應對人口老齡化中長期規(guī)劃》，明確將“夯實應對人口老齡化的社會財富儲備”作為一項重要任務，提出“通過擴大總量、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效益，實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展與人口老齡化相適應”。第三支柱個人養(yǎng)老金制度(以下簡稱“第三支柱”)是我國養(yǎng)老金體系的有機組成部分，對于穩(wěn)步增加養(yǎng)老財富儲備、持續(xù)增進全體人民的福祉水平具有重要意義。本文通過探討第三支柱概念、功能和發(fā)展現(xiàn)狀，提出我國發(fā)展個人養(yǎng)老金制度的政策建議，以期在制度建設(shè)和發(fā)展初期能夠正確把握第三支柱的發(fā)展方向，少走彎路。

一、建立第三支柱養(yǎng)老金的社會經(jīng)濟背景

(一)人口老齡化高原態(tài)勢對我國養(yǎng)老金制度產(chǎn)生持久深遠的影響

我國自2000年前后進入老齡化社會以來，人口老齡化速度加快，人口年齡結(jié)構(gòu)老化迅速。截至2017年底，我國65歲及以上人口達1.58億，占總?cè)丝诘?1.4%，比2000年上升了4.4個百分點[1]。根據(jù)聯(lián)合國《世界人口展望2019》的預測數(shù)據(jù)(圖1)，我國總?cè)丝趯⒃?030年前后達到最高峰，隨后總?cè)丝跀?shù)量開始逐步下降；65歲及以上人口數(shù)量將進一步增加并在2060年前后達到最高峰，之后會有所下降，但其占比依然會在相當長一段時期內(nèi)保持30%左右的高位，并一直持續(xù)到21世紀末，從長期來看我國將進入老齡化高原時期[2]。人口老齡化高原態(tài)勢將對我國養(yǎng)老金制度產(chǎn)生持久深遠的影響，隨著人均預期壽命的延長和人口老齡化程度的加深，我國現(xiàn)行養(yǎng)老金體系的制度贍養(yǎng)率將不斷提高，這意味著領(lǐng)取養(yǎng)老金的人將不斷增加，而制度內(nèi)繳納養(yǎng)老保險費的人卻在相對減少，同樣數(shù)量的勞動年齡人口要供養(yǎng)更多的老年人口。如果保持現(xiàn)有養(yǎng)老金制度不變，我國養(yǎng)老金體系將面臨巨大的負擔，帶來可持續(xù)性差的風險[3]。

圖1 中國65歲及以上人口占總?cè)丝诒戎氐淖兓厔?1950—2100年)

資料來源：United Nations,Department of Economic and Social Affairs,Population Division.World Population Prospects:The 2019 Revision[EB/OL].[2019-09-12].http://esa.un.org/unpd/wpp/.

(二)我國已初步建立三支柱養(yǎng)老金體系，但不平衡不充分問題凸顯

國際上的養(yǎng)老金制度主要分為現(xiàn)收現(xiàn)付制和完全積累制，兩種模式各有優(yōu)缺點。從發(fā)達國家改革實踐看，隨著20世紀80年代各國相繼進入老齡化社會，以現(xiàn)收現(xiàn)付制或完全積累制為主的單一養(yǎng)老金制度都面臨巨大挑戰(zhàn)，任何單一支柱都不足以應對人口老齡化危機，更無法滿足老年幸福生活需求。在此背景下，世界銀行倡導的三支柱模式成為各國養(yǎng)老金體系改革的共同趨勢。三支柱模式的最大優(yōu)勢是能較好地實現(xiàn)政府、單位和個人三方養(yǎng)老責任共擔，促進養(yǎng)老金體系的可持續(xù)發(fā)展。

黨的十九大報告指出，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)槿嗣袢找嬖鲩L的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。經(jīng)過多年發(fā)展，我國已初步建立起三支柱養(yǎng)老金體系，但也同樣面臨著不平衡不充分問題，結(jié)構(gòu)性矛盾突出，第一支柱基本養(yǎng)老保險壓力過大[4-5]。具體來看，一是養(yǎng)老資產(chǎn)儲備不平衡，制度化的養(yǎng)老儲蓄占GDP比重過低；二是三支柱養(yǎng)老金體系結(jié)構(gòu)不平衡，第一支柱承擔過多功能，一支獨大；三是基本養(yǎng)老保險替代率整體呈下降趨勢，從1997年的76%下降到2017年的45%左右，保障水平有限(圖2)。

圖2 城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險替代率水平發(fā)展趨勢

資料來源：1997年《勞動事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》、1998—2007年《勞動和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》、2008—2017年《人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》、1999—2018年《中國統(tǒng)計年鑒》。

(三)第二支柱覆蓋面小，補充作用有限

企業(yè)年金方面，近年來建立企業(yè)年金計劃的企業(yè)數(shù)量和參加計劃的職工人數(shù)增長放緩，增速近乎停滯。截至2018年末，全國僅有8.74萬戶企業(yè)建立了企業(yè)年金，參加職工人數(shù)僅為2388萬人(圖3和圖4)。已經(jīng)建立企業(yè)年金的多是經(jīng)濟效益較好的國有企業(yè)和大型外資企業(yè)。職業(yè)年金方面，受益于強制性規(guī)定，初期制度發(fā)展較快，截至2019年5月，參加職業(yè)年金的機關(guān)事業(yè)單位職工人數(shù)為2970萬人，累計結(jié)余6099億元[6]。但從長期看，職業(yè)年金最終也僅能覆蓋約4000萬的機關(guān)事業(yè)單位職工，擴面空間有限。將二者加總，目前我國第二支柱職業(yè)養(yǎng)老金的參保人數(shù)在5000萬～6000萬左右，而2018年底城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險參保人數(shù)已達41902萬人[7]，與之相比，第二支柱的覆蓋范圍非常有限，未能形成對第一支柱的有力支撐。

圖3 2006—2018年建立企業(yè)年金的企業(yè)數(shù)量及增長情況

資料來源：2006—2007年《勞動和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》和2008—2018年《人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》。

圖4 2006—2018年參加企業(yè)年金職工人數(shù)及其變化情況

資料來源：2006—2007年《勞動和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》和2008—2018年《人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》。

同時，近年來我國就業(yè)形式也發(fā)生很大變化，靈活就業(yè)比重在不斷提高。2017年全國個體戶數(shù)為6579.4萬戶，個體就業(yè)人數(shù)為1.42億人(圖5)，其中城鎮(zhèn)個體就業(yè)人員達9347.5萬人，增量大，增速快。此類就業(yè)人員無法參加雇主主導的職業(yè)養(yǎng)老金，而由于第三支柱養(yǎng)老金無須雇主發(fā)起，全體經(jīng)濟活動人口均可自愿加入，因此可將靈活就業(yè)者納入制度化的私人養(yǎng)老金體系之中。

圖5 2012—2017年我國個體就業(yè)者人數(shù)變化情況

(四)改革開放取得的成就為第三支柱建設(shè)和發(fā)展提供了條件

改革開放40多年來，我國社會經(jīng)濟發(fā)展取得了舉世矚目的成就，為第三支柱的建設(shè)和發(fā)展奠定了良好的基礎(chǔ)。第一，我國社會經(jīng)濟發(fā)展迅速，近年來GDP保持中高速增長，自1979年以來平均增長速度為8.5%，2017年我國人均GDP為59660元；居民可支配收入不斷提高，2017年全國居民人均可支配收入25974元，自1979年以來平均增長速度為8.5%[8]。第二，近年來我國工資增長較快，同時居民消費結(jié)構(gòu)升級加快，恩格爾系數(shù)持續(xù)下降。2017年全國居民恩格爾系數(shù)為29.3%，首次低于30%，進入聯(lián)合國劃分的20%～30%的富足區(qū)間[9]，反映出我國的工資水平已經(jīng)跨越生存工資階段。第三，經(jīng)過多年的建設(shè)和發(fā)展，我國金融市場日益完善，養(yǎng)老金融體系建設(shè)取得一定成就。截至2018年底，全國社會保障基金年均投資收益率為7.82%[10]，2018年企業(yè)年金基金加權(quán)平均收益率為3.01%[11]，自2007年以來年平均收益率為6.97%[12]。第四，互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)、大數(shù)據(jù)技術(shù)等信息技術(shù)發(fā)展迅速，國民的養(yǎng)老觀念也在發(fā)生積極轉(zhuǎn)變，養(yǎng)老規(guī)劃意識逐漸增強，技術(shù)進步和觀念轉(zhuǎn)變?yōu)榈谌е陌l(fā)展提供了有利的環(huán)境。

二、第三支柱養(yǎng)老金的概念探討與功能定位

(一)第三支柱養(yǎng)老金的概念探討

養(yǎng)老金“第三支柱”的概念源于世界銀行在1994年提出的養(yǎng)老金體系改革的三支柱模式。1991年我國提出“逐步建立起基本養(yǎng)老保險與企業(yè)補充養(yǎng)老保險和職工個人儲蓄性養(yǎng)老保險相結(jié)合的制度”，隨后很長一段時間內(nèi)，國家將養(yǎng)老金體系建設(shè)的重點放在基本養(yǎng)老保險和企業(yè)年金、職業(yè)年金上，個人層面的“個人儲蓄性養(yǎng)老保險”長期處于空白狀態(tài)。在這段時期內(nèi)，上海等地對稅延型養(yǎng)老保險進行了探索[13]。2018年印發(fā)的22號文中明確提出了“對養(yǎng)老保險第三支柱進行有益探索”，這是我國官方文件中首次出現(xiàn)“第三支柱”的表述。

目前，各界對“第三支柱”的理解達成了一些共識(如強調(diào)個人主導)，但也存在諸多分歧。有學者將第三支柱理解為享受稅優(yōu)政策的商業(yè)養(yǎng)老保險[14-16]，也有觀點認為第三支柱是個人儲蓄計劃，廣義上包括所有個人自愿購買的能夠?qū)崿F(xiàn)養(yǎng)老保障功能的金融產(chǎn)品或賬戶，并依據(jù)是否享受稅收優(yōu)惠，其應被分為稅優(yōu)和非稅優(yōu)第三支柱[17]。對此，本文提出兩點看法。首先，只有在財稅政策支持下建立的面向個人的養(yǎng)老金制度才是第三支柱，否則第三支柱的外延難以界定。例如，目前市場上已存在的銀行養(yǎng)老理財、養(yǎng)老基金和商業(yè)年金保險等不應屬于第三支柱的范疇，否則就說明我國第三支柱養(yǎng)老金早已建立，也就不存在“啟動建立養(yǎng)老保險第三支柱工作”[18]。其次，第三支柱養(yǎng)老金是一項國家養(yǎng)老金制度而非某種養(yǎng)老金融產(chǎn)品，以“個人養(yǎng)老金”來表述更為恰當。就如城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險、城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險、企業(yè)年金和職業(yè)年金等都是養(yǎng)老金制度，第三支柱也不例外，且22號文中也提到除個稅遞延型養(yǎng)老保險外，未來也要將公募基金等產(chǎn)品納入投資范圍。

基于此，筆者提出第三支柱個人養(yǎng)老金是“政府依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，通過財稅激勵支持、引導全體經(jīng)濟活動人口建立的，以個人養(yǎng)老為目的，個人自愿參加并主導的積累型養(yǎng)老金制度”[19]。由上觀之，第三支柱個人養(yǎng)老金制度具備以下四個特征。第一，以養(yǎng)老為目的。建立個人養(yǎng)老金制度是在我國人口老齡化日益嚴峻背景下的重大舉措，其建立的初心就是要積極應對人口老齡化、滿足人民群眾對美好老年生活的需求，國家通過政策支持國民為養(yǎng)老問題進行長期規(guī)劃。第二，以個人為主導。以個人為主導是第三支柱區(qū)別于第一、第二支柱的鮮明特征，個人養(yǎng)老金制度賦予了參與者自主權(quán)，如自愿參加、自主決定繳費額度，自主選擇管理機構(gòu)和養(yǎng)老金融產(chǎn)品，擁有充分的投資選擇權(quán)等。第三，完全私有產(chǎn)權(quán)屬性。個人養(yǎng)老金制度最突出的特征是自始至終養(yǎng)老資產(chǎn)獨立、資產(chǎn)歸屬清晰。因此，明確實賬化資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)屬性是擺在首位的。正是基于私有產(chǎn)權(quán)屬性，第三支柱也可有效承接第二支柱的資金轉(zhuǎn)移，實現(xiàn)歸集賬戶的功能，未來可建立第二、第三支柱間的銜接機制。第四，享受財稅支持政策。享受財稅支持政策是個人養(yǎng)老金區(qū)別于一般的個人養(yǎng)老金融工具的本質(zhì)特征，正是因為有了財稅政策的支持，第三支柱才得以成為國家養(yǎng)老金體系中制度化的重要支柱。

(二)第三支柱個人養(yǎng)老金制度的功能定位

1.作為國家養(yǎng)老金體系的制度補充，緩解養(yǎng)老金領(lǐng)域發(fā)展不平衡問題

我國現(xiàn)行養(yǎng)老金體系面臨第一支柱“一支獨大”、第二支柱“發(fā)展滯緩”、第三支柱“剛剛起步”的結(jié)構(gòu)失衡問題，在此背景下，大力發(fā)展第三支柱個人養(yǎng)老金是積極應對人口老齡化、完善三支柱養(yǎng)老金體系架構(gòu)的重要舉措，有利于明確政府、單位和個人的責任，形成三方責任共擔機制，通過相互支撐形成合力，推進三支柱養(yǎng)老金體系協(xié)調(diào)發(fā)展。此外，參加第三支柱不受就業(yè)情況的制約，靈活就業(yè)者等能夠被納入制度化的私人養(yǎng)老金體系之中，彌補了該類人群無法參加第二支柱職業(yè)養(yǎng)老金的制度性缺陷。

2.作為國民養(yǎng)老金水平的收入補充，緩解養(yǎng)老金領(lǐng)域發(fā)展不充分問題

在第一支柱替代率不高、第二支柱覆蓋面有限的情況下，建立和發(fā)展第三支柱的首要目標是提高全體國民的養(yǎng)老金水平，滿足更加美好的老年生活需要，夯實應對人口老齡化的社會財富儲備。對于已參加第一、第二支柱的人而言，參加第三支柱意味著能多獲得一份個人養(yǎng)老金，提高個人養(yǎng)老金收入水平；對于沒有參加第一、第二支柱的人而言，參加第三支柱意味著能平等地享受國家對養(yǎng)老金體系的財稅支持政策，第三支柱也因此成為真正的普惠制度安排。

3.推動儲蓄養(yǎng)老向投資養(yǎng)老理念的轉(zhuǎn)變，形成長期養(yǎng)老規(guī)劃

在人口老齡化需求壓力和養(yǎng)老金存量供給之間的差距日益加大的趨勢下，有些國家居民選擇儲蓄養(yǎng)老作為補充，但由于儲蓄的收益率一般較低，因而保值增值難以實現(xiàn)。我國居民存款規(guī)模相對較大，但這些存款并非是以養(yǎng)老為目的而進行的制度化的長期儲蓄。建立第三支柱可有效集合個人養(yǎng)老資金，改善家庭資產(chǎn)配置，通過合理的市場化投資運營實現(xiàn)保值增值。個人主導也有利于激勵國民強化個人養(yǎng)老責任，形成長期有效的風險防御意識，鼓勵個人盡早制定長期養(yǎng)老規(guī)劃。

4.優(yōu)化國家金融結(jié)構(gòu)，促進資本市場完善

我國以養(yǎng)老為目的的金融資產(chǎn)中有一部分以散戶形式無序流入股票市場，博取短期價差，長期資金的機構(gòu)投資者太少，這加劇了資本市場的波動風險，既不利于資本市場健康發(fā)展，也不利于養(yǎng)老金保值增值。個人養(yǎng)老金作為長期資產(chǎn)能夠促進我國資本市場完善，資本市場的健康發(fā)展反過來也會助力養(yǎng)老金保值增值，因此個人養(yǎng)老金制度可引導居民將銀行存款“置換”為資本市場的長期投資資金，進而發(fā)揮養(yǎng)老資金長期屬性，獲取合理收益，促進國家金融結(jié)構(gòu)調(diào)整和實體經(jīng)濟增長[20-21]。

三、個人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險的發(fā)展現(xiàn)狀與存在的問題

(一)個人稅收遞延型養(yǎng)老保險的發(fā)展現(xiàn)狀

2018年4月2日頒布的22號文規(guī)定，自2018年5月1日起在上海市、福建省(含廈門市)和蘇州工業(yè)園區(qū)實施個人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險試點，其稅前扣除標準按6%和1000元孰低辦法確定，試點期間使用中國保險信息技術(shù)管理有限責任公司建立的信息平臺。隨后，銀保監(jiān)會等四部門于2018年4月25日頒發(fā)了《關(guān)于印發(fā)〈個人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險產(chǎn)品開發(fā)指引〉的通知》，要求參與試點的保險公司按照指引和相關(guān)規(guī)定，以“收益穩(wěn)健、長期鎖定、終身領(lǐng)取、精算平衡”為原則，開發(fā)設(shè)計稅延養(yǎng)老保險產(chǎn)品，滿足參保人對養(yǎng)老資金安全性、收益性和長期性的管理要求。稅延養(yǎng)老保險產(chǎn)品積累期養(yǎng)老資金的收益類型分為收益確定型、收益保底型和收益浮動型。截至2019年6月30日，銀保監(jiān)會批準的23家個人稅延型商業(yè)養(yǎng)老保險經(jīng)營機構(gòu)中，已有20家機構(gòu)開發(fā)的66款產(chǎn)品獲準銷售，試點地區(qū)共計保費收入1.55億元，承保保單4.45萬件[22]。

(二)個人稅收遞延型養(yǎng)老保險試點政策存在的問題

從試點情況看，個稅遞延型養(yǎng)老保險取得了一定的成就，但市場表現(xiàn)遠低于預期，公眾參與度較低，總體實施效果不佳。究其原因，除國民的養(yǎng)老儲備意識不強、缺乏長期養(yǎng)老規(guī)劃、養(yǎng)老金融知識和素養(yǎng)普遍薄弱等之外，試點政策設(shè)計也存在不足之處，主要體現(xiàn)在以下兩方面。

1.覆蓋人群與稅收政策

第一，22號文僅覆蓋到取得工資薪金、連續(xù)性勞務報酬所得的個人以及個體工商戶等，靈活就業(yè)人員、自由職業(yè)者、城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險參保人等則被排除在外，政策覆蓋人群有限，無法覆蓋低收入群體。第二，稅優(yōu)政策設(shè)計不當。在繳費端，隨著個稅起征點提高和專項扣除政策實施，可享受稅優(yōu)政策的人群大幅減少，低收入群體會因收入不到起征點而無法享受稅優(yōu)政策，這種選擇性的稅優(yōu)政策對低收入群體有失公平；繳納保費時每月最多稅前扣除1000元，較低的稅前扣除額度無法形成對高收入群體的有效激勵；領(lǐng)取時7.5%的實際稅率減少了稅優(yōu)政策惠及人群，優(yōu)惠政策向高收入者傾斜，可能導致不僅未產(chǎn)生節(jié)稅效應，反而發(fā)生稅負更重的情況，降低了投保人預期[23]。

2.制度平臺與運營流程

22號文的稅前扣除額度計算方式復雜，稅優(yōu)流程操作煩瑣。第一，22號文采取產(chǎn)品制，個人在購買稅延型養(yǎng)老保險后需每月在中保信平臺下載憑證，人力部門根據(jù)個人每月按時提交的憑證計算工資和個稅情況，實質(zhì)是“退稅”模式，抵扣流程煩瑣復雜。第二，22號文規(guī)定扣除限額按照當月工資薪金、連續(xù)性勞務報酬收入的6%和1000元孰低的辦法確定，當月工資性收入變動較大時，需逐月對月工資性收入的6%與1000元進行比較及逐月確定個人稅前扣除上限，增加了業(yè)務量。第三，在單位代扣代繳的個稅申報方式下，絕大多數(shù)參保人必須依靠單位在發(fā)放工資時按月辦理抵扣事宜，不能離開人力部門獨立參加，因而投保可及性差。

四、加快建設(shè)中國特色第三支柱個人養(yǎng)老金制度的政策建議

(一)重視政府在第三支柱個人養(yǎng)老金發(fā)展中的作用，保障制度平穩(wěn)有效運行

第一，做好第三支柱制度頂層設(shè)計，制定適合第三支柱發(fā)展的各項政策。第三支柱涉及眾多政府部門、金融監(jiān)管機構(gòu)和各類金融機構(gòu)，在進行頂層設(shè)計時應發(fā)揮不同組織的作用，優(yōu)化治理格局，共同推動第三支柱健康有序發(fā)展。相關(guān)部門應從財稅政策、管理機構(gòu)準入制度、養(yǎng)老金融產(chǎn)品管理制度、銀行專用賬戶管理制度和業(yè)務運營流程與信息系統(tǒng)技術(shù)規(guī)范等方面入手，出臺相關(guān)規(guī)章制度，規(guī)范制度建設(shè)和運營管理工作。

第二，做好第三支柱平臺建設(shè)，搭建第三支柱基本公共服務平臺。平臺建設(shè)在推動政策落地、保障業(yè)務便捷和加強綜合監(jiān)管等方面有著重要作用，能夠提升第三支柱養(yǎng)老金的公信力。第三支柱平臺不是一個商業(yè)平臺，而是一項由中央政府提供的應對老齡化、完善養(yǎng)老金體系的基本公共服務平臺[24]。平臺建設(shè)應以促進第三支柱長期發(fā)展為目標，統(tǒng)籌布局第三支柱養(yǎng)老金管理全流程業(yè)務功能，充分考慮技術(shù)可行性和運行效率性，充分發(fā)揮各類機構(gòu)運營服務特點和優(yōu)勢。

第三，做好第三支柱監(jiān)管工作，建立個人養(yǎng)老金運行監(jiān)管體系。第三支柱是涉及多部門職責的一攬子制度設(shè)計，需要通過政策銜接與部門協(xié)調(diào)，促進監(jiān)管部門間的相互合作、良好互動和順暢溝通。個人養(yǎng)老金監(jiān)管體系要以第三支柱公共服務平臺為監(jiān)管載體，充分發(fā)揮行政監(jiān)管、行業(yè)監(jiān)管和社會監(jiān)督的作用，明確監(jiān)管機構(gòu)的職責和分工，保障第三支柱平穩(wěn)有效運行。

(二)制定與我國財稅體制改革相適應的公平有效的財稅政策，提高第三支柱的吸引力

享受財稅政策支持是第三支柱養(yǎng)老金的主要標志，也是推動其快速發(fā)展的核心動力。財稅政策通過直接改變參與主體的成本收益函數(shù)影響消費投資決策，進而改變其行為，達到建立形成長線機制的目的[25]。簡而言之，第三支柱個人養(yǎng)老金的存續(xù)期長達數(shù)十年，國家通過財稅政策鎖住個人當期的繳費，是一種“以政策優(yōu)惠換長期資金積累”的選擇。本文認為，財稅政策既是政府鼓勵和支持第三支柱發(fā)展的政策工具，也是政府調(diào)控第三支柱收入分配的重要手段，這就要求第三支柱財稅政策設(shè)計要兼具效率和公平，在激勵個人自愿加入的同時，也要控制第三支柱對老年收入差距的影響，避免其成為“富人俱樂部”。

第一，將第三支柱的覆蓋范圍和財稅政策的享受人群確定為全體經(jīng)濟活動人口，擴大制度覆蓋面，使第三支柱成為普惠型養(yǎng)老金制度。第三支柱是個人自愿參加、享受政府財稅政策支持的養(yǎng)老金制度，個人自愿參加意味著制度應直接面向全體經(jīng)濟活動人口，政府給予財稅政策支持表明只有面向全體經(jīng)濟活動人口才符合社會公平原則。此外，可重點將靈活就業(yè)者、城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險參保人等未被第二支柱職業(yè)養(yǎng)老金覆蓋的人群納入第三支柱中，并允許尚未參加企業(yè)年金的職工將其4%的稅前繳費優(yōu)惠計入第三支柱繳費。

第二，通過賬戶制落實第三支柱養(yǎng)老金的財稅政策。第三支柱養(yǎng)老金的財稅政策實施載體包括賬戶制和產(chǎn)品制兩種方式[26]，我國第三支柱應采取賬戶制方式，這是社會各界在長期討論中逐漸達成的共識。財稅政策基于賬戶開展的優(yōu)勢有三點：一是個人可通過唯一的賬戶完成繳費、投資、領(lǐng)取待遇、查詢信息、享受財稅政策、辦理涉稅業(yè)務等操作，優(yōu)化了業(yè)務流程，便于個人操作；二是保證財稅優(yōu)惠指向個人，可在賬戶內(nèi)形成資金和信息的閉環(huán)，準確記錄賬戶的繳費規(guī)模、投資收益等信息，且所有符合條件的產(chǎn)品都進入到賬戶，避免了產(chǎn)品制下的享受多項稅收優(yōu)惠和重復征稅問題[27]，與我國稅收征管體系相適應，便于稅務征管；三是監(jiān)管部門基于賬戶對參與者的資金變動和信息更新情況進行跟蹤，便于政府監(jiān)管。

第三，采取財政補貼和稅收激勵并行的財稅政策。首先，國家可給予收入達不到個稅起征點的低收入群體第三支柱繳費補貼，增強對非納稅人群的吸引力。財政補貼向中低收入群體傾斜，能夠讓其享受到財稅政策福利，擴大制度覆蓋面和提升公平性。也可對城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險進行結(jié)構(gòu)性改革，將目前制度中個人繳費部分連同政府對個人賬戶的補貼一并納入第三支柱養(yǎng)老金制度中[28]。其次，合理選定稅收激勵方式。一種方案是建立繳費、投資和領(lǐng)取均免稅的EEE模式，將其納入個人所得稅法規(guī)定的專項或?qū)ｍ椄郊涌鄢?，增強稅收激勵的精準性，最大程度發(fā)揮稅優(yōu)的杠桿作用，撬動國民為自己進行養(yǎng)老儲備。另一種方案是建立EET和TEE相結(jié)合的激勵方式。遞延納稅的EET方式對于高收入群體有較好的激勵作用，也是國際主流的稅收激勵模式。EET模式在領(lǐng)取階段征稅時，可比照個人所得稅模式設(shè)置較高的起征點，實施超額累進。由于EET模式對低收入者的激勵作用有限，且個稅起征點提高會導致納稅人規(guī)模減小，因此建議將TEE和EET模式相結(jié)合。對于低收入者而言，TEE具有免稅或減少交稅的作用。同時，為避免高收入者借此逃避稅收及保證稅收激勵的公平性，應限制其選擇TEE模式。最后，不管采取哪種財稅政策，第三支柱時的繳費方式都應選擇定額制而非比例制，即不論參與者收入高低，都設(shè)定統(tǒng)一的稅收優(yōu)惠額度[29]。而比例制下收入越高者享受的稅優(yōu)額度越大，稅優(yōu)政策有失公平。

(三)鼓勵多元參與，激發(fā)市場活力，提供優(yōu)質(zhì)的養(yǎng)老金融產(chǎn)品和服務

在第三支柱養(yǎng)老金中，政策的作用更多的是引導個人自愿參加，而將個人長期地留在第三支柱中則更多地要依靠市場上各類金融機構(gòu)提供的優(yōu)質(zhì)養(yǎng)老金融產(chǎn)品和長期專業(yè)的服務。因此必須要充分調(diào)動銀行、基金、保險等行業(yè)和機構(gòu)參與第三支柱建設(shè)的積極性，鼓勵行業(yè)間、機構(gòu)間開展廣泛而深入的合作與競爭。

第一，根據(jù)個人養(yǎng)老金的特點設(shè)計第三支柱養(yǎng)老金融產(chǎn)品。要實現(xiàn)個人養(yǎng)老金存續(xù)期限長、繳費持續(xù)穩(wěn)定，必須將養(yǎng)老金融產(chǎn)品的安全性放在首位，期限設(shè)計以中長期限為主，鼓勵長期持有。個人自愿參加意味著讓渡了資金在一段時期內(nèi)的支配和使用權(quán)，因此個人養(yǎng)老金對保值增值的要求高，養(yǎng)老金融產(chǎn)品應以較高的投資收益率作為回報，否則難以產(chǎn)生制度吸引力。

第二，實現(xiàn)第三支柱養(yǎng)老金融產(chǎn)品的差異化和多元化。首先，考慮到國民的養(yǎng)老金融知識和素養(yǎng)普遍薄弱、投資能力有限，以及較為發(fā)達的第三方投資顧問行業(yè)尚未形成，因此有必要建立默認投資產(chǎn)品。如果參與者在繳費后一定時期內(nèi)沒有主動投資，則資金自動進入其事先選定的默認產(chǎn)品。其次，由于我國投資顧問發(fā)育尚不成熟，多數(shù)國民的投資理念和專業(yè)知識較為匱乏，而第三支柱的養(yǎng)老金融產(chǎn)品范圍廣泛，因此需做好投資者適當性安排，控制投資風險，比如隨著參與者年齡的增加，可限制其投資于高風險產(chǎn)品的比例。最后，第三支柱參與者的風險偏好和收益特征各不相同，為滿足差異化的需求，產(chǎn)品供給應實現(xiàn)參與機構(gòu)和投資產(chǎn)品的多元化，將銀行、基金、保險等多類養(yǎng)老金融產(chǎn)品納入選擇范圍，否則將會影響個人效用最大化。

第三，金融機構(gòu)做好服務提供和信息披露工作。機構(gòu)作為第三支柱養(yǎng)老金的重要參與者，應積極履行社會責任，承擔起在國家養(yǎng)老金體系建設(shè)中的責任和使命，為參與者提供長期、優(yōu)質(zhì)、便捷的服務。通過發(fā)展專業(yè)投資顧問對投資者進行深入的需求挖掘和方案匹配，幫助實現(xiàn)資金合理配置和理性化投資。同時，公開、連續(xù)、詳盡的信息披露能夠使參與者了解產(chǎn)品運作情況，幫助其對產(chǎn)品進行評估。而信息披露本身就會將產(chǎn)品運作情況納入社會監(jiān)督之下，督促產(chǎn)品發(fā)行機構(gòu)進行更加規(guī)范的管理運作，所以機構(gòu)要加強行業(yè)自律，做好信息披露工作。

(四)加強養(yǎng)老金融教育，提升國民養(yǎng)老金融素養(yǎng)

養(yǎng)老金融教育是老齡化國情教育的重要內(nèi)容，開展養(yǎng)老金融教育可以提高國民的養(yǎng)老金融素養(yǎng)和長期養(yǎng)老規(guī)劃意識，提升養(yǎng)老金融專業(yè)知識水平，增強風險防范意識，培養(yǎng)健康理性的投資理念。與第一、第二支柱養(yǎng)老金不同，第三支柱個人養(yǎng)老金賦予了參與者較為充分的投資選擇權(quán)，因此養(yǎng)老金融教育在很大程度上決定了第三支柱的發(fā)展規(guī)模，是個人養(yǎng)老金制度取得成功的關(guān)鍵環(huán)節(jié)之一。

發(fā)達國家主要靠投資顧問來實現(xiàn)養(yǎng)老金融教育的目的，如美國資產(chǎn)管理行業(yè)中的投資顧問體系發(fā)達，投資者教育也較為充分。針對我國國民養(yǎng)老金融素養(yǎng)普遍薄弱、投資能力有限、養(yǎng)老儲備方式單一的特點，可在全社會大力開展養(yǎng)老金融教育，包括金融基礎(chǔ)知識教育、養(yǎng)老金融資產(chǎn)配置教育、養(yǎng)老金融權(quán)益保護教育等，引導和激勵國民進行長期養(yǎng)老規(guī)劃、建立長期投資理念，提升養(yǎng)老金融知識和素養(yǎng)，增強資產(chǎn)配置、風險管理、權(quán)益維護等能力。同時，要廣泛動員一切力量共同參與到養(yǎng)老金融教育之中，在全社會營造關(guān)心和參與積極應對人口老齡化的良好氛圍。第一，要發(fā)揮政府部門的主導作用，成立養(yǎng)老金融教育工作小組，整合各方資源大力推行養(yǎng)老金融教育，并通過法律和制度建設(shè)做好投資者權(quán)益保護，維護參與者的合法權(quán)益；第二，要發(fā)揮行業(yè)協(xié)會的指引作用，通過出臺養(yǎng)老金融教育工作指引，鼓勵、支持和引導金融機構(gòu)制定養(yǎng)老金融教育計劃；第三，要發(fā)揮金融機構(gòu)的主體作用，激發(fā)市場活力，充分發(fā)揮金融機構(gòu)的技術(shù)和客戶數(shù)量等優(yōu)勢，持續(xù)開展、普及養(yǎng)老金融教育。

五、結(jié)語

在我國人口老齡化形勢日益嚴峻的情況下，建立和發(fā)展第三支柱個人養(yǎng)老金制度是著力解決我國養(yǎng)老金領(lǐng)域發(fā)展不平衡不充分問題的重大舉措，填補了長期以來我國第三支柱養(yǎng)老金的空白，對于完善國家養(yǎng)老金體系、滿足人民群眾老年美好生活需要具有戰(zhàn)略意義。第三支柱主要依靠市場力量發(fā)展，但其并不是單純的商業(yè)行為，需要政府和市場通力合作，因此要界定好政府對個人養(yǎng)老金制度的介入程度，建立適宜第三支柱發(fā)展的治理體系。就發(fā)展策略而言，公平有效的財稅政策和優(yōu)質(zhì)的養(yǎng)老金融產(chǎn)品分別體現(xiàn)了政府和市場的關(guān)鍵作用，是第三支柱個人養(yǎng)老金制度快速發(fā)展的雙翼。

同時也要認識到，發(fā)展第三支柱個人養(yǎng)老金是一個長期的過程，唯有早起步才能實現(xiàn)早積累、多積累。從國際經(jīng)驗看，美國于1974年通過了《雇員退休收入保障法案》，正式建立了個人退休賬戶(Individual Retirement Account，IRA)，此后通過40多年的不斷完善，美國的IRA取得了今天的成就?！安环e跬步，無以至千里?！弊鳛橐豁椃e累型養(yǎng)老金制度，第三支柱的發(fā)展并不是一蹴而就的，而是一個緩慢積累、逐漸壯大、長期發(fā)展的過程，其作用的發(fā)揮也需要較長的時間才能顯現(xiàn)。此外，受宏觀經(jīng)濟發(fā)展狀況、稅制改革進展和資本市場發(fā)展等因素的影響，第三支柱個人養(yǎng)老金制度也需要隨著社會經(jīng)濟環(huán)境的變化不斷完善。