堵佳智，潘家坪

（南京林業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，南京210037）

1 我國政府預(yù)算公開存在的問題

雖然新《預(yù)算法》的實(shí)施推動了預(yù)算公開，但實(shí)施兩年多后仍存在著很多問題。而對于這類問題，多位學(xué)者給出了自己的想法。例如，王洛忠、李姍、李帆（2011）認(rèn)為“預(yù)算公開的內(nèi)容過于粗糙，預(yù)算公開的項(xiàng)目不夠全面，預(yù)算公開的易懂程度不高，預(yù)算公開的互動性不強(qiáng)”[1]。還有，預(yù)算公開的相關(guān)法律制度不盡完善，內(nèi)容比較粗糙且不全面，缺乏有效的責(zé)任主體，途徑不一致......綜合多篇文獻(xiàn)，認(rèn)為現(xiàn)在的政府預(yù)算公開還存在下列問題。

1.1 預(yù)算公開的程度并不高

從專門收集關(guān)于各國預(yù)算公開的信息的國際預(yù)算合作組織打分表1[2]的數(shù)據(jù)可見，我國的開放預(yù)算指數(shù)得分沒有超過15 分，與第一名相差很大，而排位一直近乎倒數(shù)。還有見圖1 以及表2，我國省級財(cái)政透明度指數(shù)明顯趨于上升，然而財(cái)政透明度指數(shù)的平均分一直不及格，且各個省份的得分波動較大。由此可見，即使中央實(shí)施了新的《預(yù)算法》，但是我國政府預(yù)算公開的程度并不高，而且在國內(nèi)分布也不均勻。

1.2 預(yù)算公開內(nèi)容比較粗糙且不全面

新《預(yù)算法》實(shí)施后，各地政府雖然公開財(cái)政預(yù)算信息，但是從內(nèi)容細(xì)節(jié)、信息范圍上看，有很多信息不夠詳細(xì)，比如人民想知道的“三公經(jīng)費(fèi)”依然還未完全公開，這使得人民無法更好地履行監(jiān)督權(quán)。另外，一些地方政府還未真正落實(shí)中央的決策，甚至還在以信息敏感為由拒絕完全公開預(yù)算信息。

1.3 地方政府預(yù)算公開難以到位

首先是地方政府缺乏有效的責(zé)任主體，本來一般是由各地人大對當(dāng)?shù)卣A(yù)算信息進(jìn)行監(jiān)督的，然而中央政府權(quán)力較大，使得人大無法有效實(shí)施手中的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)；其次是地方政府預(yù)算公開的渠道不暢通導(dǎo)致公開的互動性不強(qiáng)，公眾搜索預(yù)算信息通常是到政府或財(cái)務(wù)部門的網(wǎng)站，但一些政府部門對網(wǎng)站的管理比較松懈，導(dǎo)致人民往往無法打開網(wǎng)站或得不到較新的數(shù)據(jù)；最后是地方政府的相關(guān)法律制度不夠完善或是落實(shí)不完全，雖然新的《預(yù)算法》已經(jīng)推進(jìn)了，但是該法中仍有很多細(xì)節(jié)不夠完善，依然存在法律空當(dāng)，比如說政府預(yù)算公開應(yīng)當(dāng)公開的具體條款還未寫到法律中，同時(shí)地方可能會因?yàn)樽陨淼脑蚨@空，或者因?yàn)閷π路ǖ恼J(rèn)識不充分、不及時(shí)而導(dǎo)致不能很好的地落實(shí)到實(shí)處。

表1 中國開放預(yù)算指數(shù)得分及排位表

圖1 2011～2016年中國省級財(cái)政透明度指數(shù)統(tǒng)計(jì)圖

表2 2011～2016年中國省級財(cái)政透明度指數(shù)統(tǒng)計(jì)表

2 我國政府預(yù)算公開存在問題原因分析

2.1 財(cái)政預(yù)算公開的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)

98 年IMF 頒布的《財(cái)政透明度守則》提出了實(shí)行財(cái)政公開透明的四個指導(dǎo)原則（鄧淑蓮，2007）[3]：政府作用和責(zé)任的澄清；公眾獲得信息的可能性；預(yù)算編制、執(zhí)行和報(bào)告的公開；對真實(shí)性的保證。這也是評價(jià)預(yù)算公開的標(biāo)準(zhǔn)，這幾種標(biāo)準(zhǔn)的程度大小反映了財(cái)政預(yù)算公開的力度大小。

按照這四個原則作為標(biāo)準(zhǔn)，那么我國的預(yù)算公開的程度應(yīng)該算是并不高。政府沒有明確指出該公開的預(yù)算內(nèi)容因而作用不大，也沒有明確指出責(zé)任主體；政府對新法落實(shí)不到位，公開渠道較少，公眾獲得信息的可能性偏低；預(yù)算編制不詳細(xì)，政府執(zhí)行、公開不到位；無法保證政府公開的預(yù)算信息真實(shí)性。

2.2 用政府預(yù)算公開的基本理論分析原因

2.2.1 公共財(cái)政理論

由于市場失靈的狀態(tài)，需要依靠市場以外的力量來彌補(bǔ)因此而沒有人提供的公共產(chǎn)品來滿足公眾需求的缺口，市場以外的力量是政府的力量。為了確保政府不提供該領(lǐng)域以外的公共產(chǎn)品，必須立法規(guī)范由政府提供的公共產(chǎn)品范圍。因此，公共財(cái)政的現(xiàn)實(shí)意義不在于“市場失靈”這一經(jīng)濟(jì)邏輯的原因，而在于“預(yù)算法治”和“民主財(cái)政”的政治本質(zhì)，潛在的意義在于實(shí)施預(yù)算公開的必要性。崔慧、黃書猛（2015）[4]認(rèn)為政府是代表人民的受托“管理者”。政府把從人民那里得到的錢花在哪里，必須對公眾公開透明。

公共財(cái)政理論強(qiáng)調(diào)了預(yù)算公開需要法制化的重要性，而我國的現(xiàn)實(shí)情況是：雖然有新《預(yù)算法》的實(shí)施，但是公眾對這方面的意識并不強(qiáng)，同時(shí)該法還存在一些疏漏，比如，法律中沒有細(xì)化政府必須要公開的具體預(yù)算內(nèi)容，所以導(dǎo)致了預(yù)算公開內(nèi)容比較粗糙且不全面。還有法律中也沒有明確指出責(zé)任主體，這使得中央政府權(quán)力過大而干涉到政府預(yù)算上來，這使得市級縣級政府預(yù)算公開難以完全展開。

2.2.2 供求平衡模型

在財(cái)政預(yù)算公開中，可以把政府看作是供給方，而公民是需求方，他們的供給和需求就是指財(cái)政預(yù)算，當(dāng)政府公開的預(yù)算和公民需要的預(yù)算達(dá)到相等時(shí)，即達(dá)到了邊際效用。對于公民來說，公民為了獲取個人的邊際效用交納稅金來了解財(cái)政信息。提高政府預(yù)算公開程度，是為了接近財(cái)政預(yù)算信息理想的供需均衡狀態(tài)[5]。

如果公民沒有意識到要監(jiān)督財(cái)政預(yù)算，或者如果政府沒有意識到公開財(cái)政預(yù)算的必要性，那么供求就會不平衡，這樣就會導(dǎo)致政府預(yù)算公開程度并不高。

2.2.3 委托代理理論

此理論下公民看作委托人，政府當(dāng)作代理人。在委托代理的環(huán)境中，人民處于信息的不足方，政府處于信息的充分方，政府利用自己的信息優(yōu)勢會做出擴(kuò)大私人利益而損害人民利益的行為，表現(xiàn)為有效監(jiān)督缺乏下腐敗的滋生，財(cái)政資金無法按照公眾的意愿得到有效利用[6]。

所以，如果政府沒有通過多種渠道來公開預(yù)算，或者公民沒有意識到要監(jiān)督政府預(yù)算，都會導(dǎo)致腐敗的出現(xiàn)，最后導(dǎo)致預(yù)算公開難以到位。

3 美國政府預(yù)算公開實(shí)踐及經(jīng)驗(yàn)

3.1 法律保障比較健全、組織制度的保證

從1908 年起到1996 年間，美國政府通過并實(shí)施了幾條法例，逐步將預(yù)算公開的進(jìn)行法制化，確保了政府預(yù)算公開的進(jìn)行。而美國憲法給予有關(guān)部門高度授權(quán)，來防止總統(tǒng)以及行政部門過度干預(yù)政府預(yù)算。由此來確保盡可能的實(shí)現(xiàn)政府的預(yù)算公開。這對于中國來說，是一個很好的經(jīng)驗(yàn)，因?yàn)橹袊恢币詠砣狈θ娴姆芍贫却_保政府預(yù)算公開的進(jìn)行。

3.2 詳細(xì)公開預(yù)算內(nèi)容，提高預(yù)算信息公開的質(zhì)量

美國之所以可以進(jìn)行較為完善的預(yù)算公開制度，與美國預(yù)算內(nèi)容的完整性和詳細(xì)性是分不開的。美國政府公開的預(yù)算信息包括全部的政府收支情況。此外，預(yù)算的每一部分都細(xì)分為不同的項(xiàng)目，提供更具體的資料。每個基金的用途都有很好的文件記錄以便核查。因?yàn)槊绹嬲刈龅搅思?xì)化預(yù)算公開內(nèi)容，所以人民可以更有效地監(jiān)督政府公共資金的使用。而中國即使頒布了預(yù)算公開的相關(guān)法例，也并沒有完全得以實(shí)施下去，地方政府沒有細(xì)化公開的內(nèi)容，而中央缺乏政策引導(dǎo)，導(dǎo)致公眾依然無法全面得知公共資金的用途。

3.3 進(jìn)行有效的預(yù)算監(jiān)督

由于美國政府在預(yù)算公開方面的法律較完善，同時(shí)美國政府預(yù)算完全在陽光下，因而公眾可以進(jìn)行幾乎最有效的監(jiān)督。而在中國，盡管預(yù)算法對中央和地方政府都具有同等約束力，但由于該法不能涵蓋所有方面，隨著政府級別的降低，這種約束力將會減弱。特別是市級、縣級政府，有的政府外債較多，以至于阻礙了政府預(yù)算公開，公眾也就無法有效監(jiān)督政府預(yù)算。另外，中國政府公開預(yù)算的途徑單一、方式單一，以致公眾沒有足夠的途徑獲取他們最感興趣的信息。正如駱婉琦和周春應(yīng)（2018）認(rèn)為要對監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職權(quán)、監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的制衡、監(jiān)管協(xié)調(diào)工作機(jī)制、信息共享等作出全面、系統(tǒng)的規(guī)定[7]。

4 對我國現(xiàn)有問題提出的改進(jìn)期許

4.1 增強(qiáng)政府與人民相關(guān)的意識，完善相關(guān)法律機(jī)制

由于中國深受古代封建主義思想的影響，使中央政府在新中國建立之初依然在實(shí)行保密機(jī)制，致使上至中央政府下至人民都沒有對政府預(yù)算公開有足夠的認(rèn)識。所以，要想真正做到預(yù)算公開，首先必須讓所有人意識到預(yù)算公開的必要性。

實(shí)施政府預(yù)算公開不僅要增強(qiáng)法律意識，更要依靠法律強(qiáng)制規(guī)范預(yù)算公開。因?yàn)榈胤秸南嚓P(guān)法律制度不夠完善或是落實(shí)不完全，雖然新的《預(yù)算法》已經(jīng)推進(jìn)了，但是該法中仍有很多細(xì)節(jié)不夠完善，依然存在法律空當(dāng)。所以，綜合多位學(xué)者的想法，我認(rèn)為，首先，需要建立盡可能完善的預(yù)算公開的相關(guān)法律條例；其次，確保市級、縣級政府得以了解相關(guān)法律并且有效實(shí)施下去；最后，可以組織起一個監(jiān)督機(jī)構(gòu)，專門監(jiān)督政府是否公開需要公開的政府預(yù)算信息。

4.2 完善預(yù)算公開內(nèi)容與渠道

預(yù)算草案的科目通常列在“類”一級，沒有“款”等的具體細(xì)化的內(nèi)容。政府項(xiàng)目的開支并不包括每項(xiàng)開支的具體內(nèi)容，而是一系列的數(shù)字。由此可見，必須完善預(yù)算公開的內(nèi)容，這就需要法律制度的保證。法律制定時(shí)需要細(xì)化政府預(yù)算公開的內(nèi)容，必須要要求不僅預(yù)算表格中需要細(xì)化到“類、款、項(xiàng)”，報(bào)表說明也需要細(xì)化到“類、款、項(xiàng)”，這樣就能使非專業(yè)人員也能讀懂部門預(yù)算。

當(dāng)然，光細(xì)化內(nèi)容也是不夠的，還需要拓寬公開財(cái)政預(yù)算的渠道。隨著社會逐漸向信息化、科技化發(fā)展，預(yù)算公開也需要與時(shí)俱進(jìn)。以前一般通過報(bào)紙、電臺、廣播、電視等方式公開，但如今可以通過網(wǎng)絡(luò)公開，這樣要比以前使預(yù)算信息更有時(shí)效性，也能讓公眾更有效、直接地對政府預(yù)算行使監(jiān)督權(quán)。

這有助于政府可以更好地進(jìn)行預(yù)算公開。同時(shí)，范金、伍琳瑜和嚴(yán)斌劍（2018）認(rèn)為財(cái)政政策一定程度上也會影響居民的消費(fèi)情況[8]。而預(yù)算公開一定程度上可以促進(jìn)人民消費(fèi)。