朱蘭蘭 常倩

摘要：地下管線檔案真實(shí)記錄了城市地下管線規(guī)劃建設(shè)管理全過程，是維護(hù)好地下管線的主要參考憑證，對保障生活秩序、應(yīng)對突發(fā)事件、維護(hù)公共安全至關(guān)重要。本文從公共安全理念出發(fā)梳理及分析了地下管線檔案在形成、管理和利用方面的風(fēng)險，在理念確立、規(guī)范管理、平臺建設(shè)、開發(fā)利用方面提出了防范措施。

關(guān)鍵詞：公共安全地下管線檔案管理

隨著中國城市規(guī)模逐漸擴(kuò)大，所使用的地下管線種類與數(shù)量也大大增加。實(shí)時完整的檔案信息，是維修養(yǎng)護(hù)地下管線以確保安全運(yùn)行的主要參考憑證，也為城市地下空間全新規(guī)劃建設(shè)提供了決策依據(jù)。而現(xiàn)實(shí)中因檔案不完整、信息失真等不足，造成施工中頻繁損壞如自來水、燃?xì)狻⑴瘹獾鹊叵鹿芫€，嚴(yán)重影響了城市生活的安全有序。

一、地下管線檔案對城市公共安全的影響

城市公共安全是指公民個人、企業(yè)及社會進(jìn)行日常生活、工作、交際所需的外部安全環(huán)境及安穩(wěn)的社會秩序。[1]地下管線檔案是城建檔案的重要組成部分，是城市公共安全管理的產(chǎn)物。地下管線損壞是導(dǎo)致城市受災(zāi)的因素之一，因而其檔案信息關(guān)乎公共安全，對預(yù)防管線損壞引發(fā)的公共安全及災(zāi)后盡快恢復(fù)管線運(yùn)行有重要參考價值。

（一）地下管線檔案記錄著有關(guān)城市公共安全的重要信息

水、電、氣、住房等基礎(chǔ)設(shè)施必需的地下管線，是維系城市正常運(yùn)轉(zhuǎn)的重要“器官”。[2]地下管線檔案記錄著管線建設(shè)及后期維護(hù)方案和修復(fù)后運(yùn)行情況等原始信息，為管線安全運(yùn)行提供直接參考。2010年9月南京輕紡技工學(xué)校斷水，調(diào)閱檔案發(fā)現(xiàn)有一處管道已多次爆裂且埋深3至4米，據(jù)此很快準(zhǔn)確找到漏點(diǎn)并修復(fù)，且沒有傷及其他管線。

（二）地下管線檔案是解決公共安全問題的重要依據(jù)

地下管線檔案是管線建設(shè)、運(yùn)行的原始記錄，能為養(yǎng)護(hù)、維修提供直接參考，更能在城市受災(zāi)重建時為恢復(fù)地下管線提供準(zhǔn)確依據(jù)，及時消除公共安全隱患。汶川地震后，相關(guān)部門就準(zhǔn)確利用管線檔案及時修復(fù)了水、電、氣等地下管線，盡快恢復(fù)了基本生活秩序，為災(zāi)后重建節(jié)約了大量時間和人力、物力。

（三）地下管線檔案信息管理是預(yù)防公共安全風(fēng)險的重要保障

地下管線檔案記錄了管線整個生命周期的情況，在信息技術(shù)支持下可對管線運(yùn)行全過程實(shí)時監(jiān)管，也可對實(shí)時監(jiān)管形成的檔案信息和以前檔案數(shù)字化后的信息跟蹤分析，找出其運(yùn)行風(fēng)險的規(guī)律，制定應(yīng)對措施，避免重大公共安全事故發(fā)生。2005年6月佛山市佛山大道燃?xì)夤艿佬孤叮瑩岆U中心人員利用燃?xì)夤芫W(wǎng)搶險決策地理信息系統(tǒng)（GIS）和燃?xì)夤芫€檔案信息，及時、準(zhǔn)確地找到了事故點(diǎn)，采取了最佳方案順利控制了險情并修復(fù)了管道。[3]

二、基于公共安全的地下管線檔案管理理念的提出

地下管線檔案對保證管線安全運(yùn)行所提供的重要信息參考作用日益得到關(guān)注和認(rèn)可，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)從公共安全的高度對其審視，在檔案的形成、管理、利用等全流程貫穿公共安全理念。

地下管線檔案記錄著關(guān)乎城市公共安全的地下空間信息，其全流程中的三個環(huán)節(jié)相互影響，檔案形成質(zhì)量決定著其管理與利用服務(wù)水平高低，管理規(guī)范程度影響著其形成的完整性、準(zhǔn)確性、系統(tǒng)性，同時也影響著檔案信息利用的精準(zhǔn)性和及時性，信息利用效果反過來又影響著檔案形成質(zhì)量和管理水平的提升（見圖1）。

地下管線檔案的形成是否完整、準(zhǔn)確和系統(tǒng)，形成后能否得到妥善管理，將直接影響著公共安全系數(shù)的高低。檔案信息開發(fā)利用過程中存在因信息泄露而造成不法分子蓄意破壞的風(fēng)險，檔案信息不夠精準(zhǔn)、及時則會影響對安全事故的判斷。城市建設(shè)檔案館理應(yīng)成為地下管線檔案的歸屬地，成為保障城市公共安全的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)信息中心，更須在公共安全理念下梳理地下管線檔案全流程管理中的各種風(fēng)險。

三、基于公共安全的地下管線檔案風(fēng)險梳理

地下管線檔案在形成、管理、利用過程中面臨眾多風(fēng)險，檔案信息不真實(shí)、不完整就無法為養(yǎng)護(hù)、維修提供準(zhǔn)確參考，從而形成隱患乃至危害公共安全。

（一）地下管線檔案形成風(fēng)險

地下管線檔案記錄著管線運(yùn)行、管理、損壞及修復(fù)等信息，但存在信息失真、字跡不清晰、信息不完整等風(fēng)險。

第一，地下管線檔案信息失真。一是施工方未隨工程進(jìn)度編制相關(guān)資料致使編制管線信息與實(shí)際位置不符；二是施工方未按照設(shè)計圖施工，或后期改造未及時更新管線位置信息，導(dǎo)致實(shí)際位置與設(shè)計圖不符；三是早期的檔案管理不規(guī)范等也可導(dǎo)致管線檔案信息不準(zhǔn)確。而管線埋在地下，利用者無法直觀判斷，據(jù)此類檔案信息施工可能挖斷其他管線，造成公共安全隱患。2016年10月北京住總市政道橋工程有限責(zé)任公司在昌平區(qū)回龍觀鎮(zhèn)回南路工程中，因依據(jù)失真的管線檔案信息施工，致使一根DE315燃?xì)夤芫€被破壞，發(fā)生燃?xì)庑孤?，影?647戶居民、94戶公服用戶用氣，緊急疏散周邊605人。

第二，地下管線檔案字跡不清晰。一是早期的紙質(zhì)管線檔案因書寫材料耐久性差致紙張破損、字跡褪變。二是因不受重視、保管條件有限等原因，管線資料沒移交前隨意堆放而致?lián)p壞。三是檔案保管場所不符合“十防”要求，導(dǎo)致地下管線檔案受損嚴(yán)重、字跡模糊。

第三，地下管線檔案信息不完整。一是對于地下管線材料歸檔范圍目前尚無明確的統(tǒng)一規(guī)定，作為參照的《建設(shè)工程文件歸檔規(guī)范》關(guān)于地下管線的歸檔范圍偏小，會遺漏許多資料。二是因資料員和檔案管理員自身素質(zhì)等原因，造成地下管線施工資料收集不及時，更沒有隨管線后期修建及時更新信息，導(dǎo)致有些地下管線沒有相應(yīng)信息或者信息不齊全。[4]這樣利用者在利用時將無檔可查而無法準(zhǔn)確定位，不僅耗時，還可能挖斷需維修管線甚至其他管線，進(jìn)而影響公共安全。

（二）地下管線檔案管理風(fēng)險

地下管線涉及自來水、電力、燃?xì)?、電信等多個單位，施工主體不同，竣工后檔案資料分散在各單位未及時移交，致使城建檔案館不能齊全完整保存地下管線檔案，無法提供準(zhǔn)確且完整的利用信息。

第一，城建檔案管理歸屬不一。目前城建檔案館有的歸住建部門管，有的歸自然資源和規(guī)劃部門管，分屬兩條平行管理系統(tǒng)。以河南省為例，洛陽、安陽、鶴壁、新鄉(xiāng)、濮陽、三門峽、信陽、駐馬店的城建檔案館隸屬住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局，而鄭州、開封、焦作、許昌、漯河、南陽、信陽、周口的城建檔案館隸屬自然資源和規(guī)劃局。兩部門涉及城建檔案管理的內(nèi)容存在差異，自然資源和規(guī)劃局對地下管線工程項目設(shè)計、規(guī)劃階段進(jìn)行管理，負(fù)責(zé)前端；住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局負(fù)責(zé)工程項目施工及項目質(zhì)量檢驗，把控后端。就完整的地下管線工程項目來說，前端與后端形成的檔案分屬不同的管理體制，割裂了檔案的連貫性、系統(tǒng)性和完整性，無法為管線安全運(yùn)行、養(yǎng)護(hù)維修及災(zāi)后恢復(fù)重建提供完整的檔案信息。

第二，地下管線檔案保管分散。地下管線檔案有些保存于住建部門和規(guī)劃部門，有些保存在市政、廣播電視、燃?xì)?、熱力、自來水等單位，城建檔案館的地下管線檔案信息不完整，建設(shè)單位查閱時因缺少相關(guān)信息，就可能在施工時挖斷其他管線，影響社會公共安全。如在2010年濟(jì)寧市太白樓路的改造中，由于以前施工的地下管線資料沒有按規(guī)定移交，城建檔案館無法提供參考信息，光是維修被挖斷的自來水管道就多達(dá)180余次。

（三）地下管線檔案利用風(fēng)險

城市地下管線種類繁多、隱蔽性強(qiáng)，其檔案構(gòu)成及利用有特殊性，僅靠傳統(tǒng)利用方式難以綜合、深入分析管線信息并實(shí)時監(jiān)控管線運(yùn)行情況，無法及時預(yù)測并有效預(yù)防運(yùn)行中的安全隱患。

一是地下管線檔案信息提供不及時帶來的風(fēng)險。城建檔案管理部門保管的管線檔案大多還是紙質(zhì)的，數(shù)字化程度不高，很難及時、準(zhǔn)確提供某段地下管線空間位置和屬性信息。2010年1月許昌市五一路與帝豪路交叉口供熱管線因老化發(fā)生爆炸，造成6人受傷、6輛車受損、約2500戶居民用暖受影響。[5]如果供熱管線檔案管理信息化水平高，能就供熱管線運(yùn)行情況提供實(shí)時信息，就可能避免此次事故。

二是地下管線檔案信息集成度不高造成的利用風(fēng)險。地下管線檔案由不同單位形成并保存，基本無統(tǒng)一協(xié)調(diào)機(jī)制，即便是數(shù)字化后的管線信息也未能集成管理。雖有城市建立了地下管線管理信息系統(tǒng)，但因各單位數(shù)據(jù)格式與測量標(biāo)準(zhǔn)不同，移交的管線信息難以集中統(tǒng)一管理使用，還出現(xiàn)了文件打不開、管線信息模糊或丟失等情況，利用者往往要跑多處才能湊齊某路段完整的管線信息，嚴(yán)重影響了管線搶修。

四、地下管線檔案風(fēng)險防范措施

（一）樹立地下管線檔案管理中的公共安全理念

地下管線檔案記錄著公共安全信息，要減少因管線造成的災(zāi)害，就必須在管線檔案管理中樹立公共安全理念，利用好這些信息及時解決問題并有效規(guī)避公共安全風(fēng)險。

一是要把地下管線檔案管理納入社會公共安全管理范疇，梳理管線檔案在形成、管理、利用中的風(fēng)險，及時制訂解決方案，并采用信息技術(shù)提升管線檔案管理水平。[6]二是要加強(qiáng)管線檔案管理人員教育培訓(xùn)，提升公共安全意識和服務(wù)能力，同時向社會普及管線檔案管理對公共安全的重大意義及相關(guān)法律法規(guī)，增強(qiáng)各參與主體的公共安全意識、法律意識和檔案利用意識。三是各相關(guān)單位要依法規(guī)范管理產(chǎn)生的管線檔案，及時按要求向城建檔案館移交。

（二）健全地方地下管線檔案管理規(guī)范

一是加強(qiáng)法規(guī)建設(shè)，依據(jù)國家相關(guān)法律法規(guī)及政策對本地地下管線檔案的形成、移交、管理做明確規(guī)定，推動本地管線檔案管理法制化。如青島市推出《青島市城市地下管線管理條例》，將原有政策措施進(jìn)一步法制化。二是制定標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，結(jié)合本地管線建設(shè)情況依法制定標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，實(shí)現(xiàn)項目啟動與竣工資料收集同步、工程實(shí)施與竣工資料形成同步、竣工驗收與竣工資料驗收同步。三是嚴(yán)格監(jiān)督執(zhí)行，對不進(jìn)行竣工測量、不辦理規(guī)劃驗收、不按規(guī)定報送管線檔案的行為加強(qiáng)違規(guī)查處，不僅要嚴(yán)厲處罰，還要采取強(qiáng)制措施使其按要求補(bǔ)交真實(shí)完整的管線檔案。

（三）進(jìn)行地下管線普查并建立綜合的地下管線檔案管理信息平臺

2014年國務(wù)院出臺《關(guān)于加強(qiáng)城市地下管線建設(shè)管理的指導(dǎo)意見》，明確要求對地下管線進(jìn)行普查，建立綜合管理信息系統(tǒng)，要求遵循統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、保護(hù)管線的原則，嚴(yán)格遵守《城市地下管線探測技術(shù)規(guī)程》要求，通過物探方法與測量方法獲得地下管線空間信息，通過調(diào)查方法獲得地下管線屬性信息，對沒有相關(guān)信息的地下管線補(bǔ)測補(bǔ)繪，保證地下管線檔案的完整性。對于已有的管線檔案，要探測管線情況與管線信息是否一致，確保地下管線信息的準(zhǔn)確性。

在普查與集中管理的前提下，首先要建立以GIS技術(shù)為核心、以數(shù)據(jù)庫管理系統(tǒng)為基礎(chǔ)的綜合地下管線管理系統(tǒng)和專業(yè)地下管線應(yīng)用系統(tǒng)，打造地下管線檔案管理信息平臺，促進(jìn)信息互聯(lián)互通、有效利用與充分共享。其次要制定管線竣工測量與信息共享的法律法規(guī)以及信息傳輸、元數(shù)據(jù)等相關(guān)技術(shù)規(guī)范。最后要制定確保管線檔案信息安全的基本準(zhǔn)則，細(xì)化并完善管理與技術(shù)方案，并進(jìn)一步明確各有關(guān)單位的職責(zé)，從而保證在地下管線建設(shè)的同時及時形成準(zhǔn)確、完整的檔案信息。如九華城市綜合地下管網(wǎng)信息管理系統(tǒng)由管線數(shù)據(jù)管理與分析子系統(tǒng)、管線三維管理子系統(tǒng)、地下管線檔案管理子系統(tǒng)等11個子系統(tǒng)組成，[7]通過系統(tǒng)功能和完善數(shù)據(jù)基礎(chǔ)不斷更新地下管線檔案信息，初步實(shí)現(xiàn)了對地下管線安全運(yùn)行實(shí)時監(jiān)測，有力保障了與地下管線相關(guān)的公共安全。

（四）加強(qiáng)地下管線檔案可視化開發(fā)利用

地下管線屬于隱蔽工程，其檔案并不能把它在地下的狀態(tài)給利用者以直觀的視覺體驗和清晰的位置判斷。如果運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)，對各類地下管線檔案全生命周期各階段信息要素進(jìn)行提取、分析、處理、存儲和展示，通過虛擬建設(shè)對其屬性信息和地下空間位置關(guān)系進(jìn)行可視化展示，不僅能提高地下管線檔案信息化管理水平，更能充分挖掘地下管線檔案的價值，及時監(jiān)測并有效預(yù)防公共安全事故的發(fā)生。

如在地下管線工程項目建設(shè)中運(yùn)用建筑信息模型（BIM）技術(shù)，對各類地下管線的工程信息及過程信息資源進(jìn)行數(shù)據(jù)整合，把二維的地下管線圖紙轉(zhuǎn)換成三維的立體模型，可以將地下管線的現(xiàn)實(shí)狀態(tài)以數(shù)據(jù)和模型的形式直觀展現(xiàn)，幫助利用者及時做出正確判斷。BIM技術(shù)能對地下管線進(jìn)行施工模擬，在可視化狀態(tài)下提供解決管線事故的協(xié)調(diào)數(shù)據(jù)，便于優(yōu)化管線施工方案，減少事故發(fā)生。在出現(xiàn)管線突發(fā)事故時，BIM技術(shù)也能模擬管線故障，利用者可以根據(jù)模擬提供的精準(zhǔn)數(shù)據(jù)及時制定應(yīng)急方案，最大限度降低事故損失。

地下管線檔案對于公共安全建設(shè)的重要作用不言而喻，其形成、管理、利用中存在的風(fēng)險會在很大程度上影響到社會公共安全。因此，要在地下管線檔案形成、管理、利用過程中牢固樹立公共安全理念，增強(qiáng)風(fēng)險意識和風(fēng)險識別能力，及時梳理風(fēng)險并做好有效預(yù)防，以更好地滿足城市公共安全及防災(zāi)救災(zāi)之需。

*本文系2018年度國家社科基金一般項目“總體國家安全觀下檔案風(fēng)險治理研究”（項目批準(zhǔn)號：18BTQ102）的研究成果之一。

注釋及參考文獻(xiàn)：

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作者單位：鄭州航空工業(yè)管理學(xué)院信息管理學(xué)院