仲穎

中華鱘種群自白堊紀(jì)延續(xù)至今已有1.4億年，是最古老的魚類之一，在研究生物進(jìn)化、地質(zhì)、地貌、海浸、海退以及地球變遷等方面具有難以估量的科學(xué)、生態(tài)和社會價值。然而隨著經(jīng)濟社會的高速發(fā)展，中華鱘種群數(shù)量急劇下降，2010年，中華鱘被世界自然保護(hù)聯(lián)盟列為極危級保護(hù)物種。如何保護(hù)中華鱘，從根本上避免它走向功能性滅絕？立法保護(hù)是一項重要舉措。本市已率先將這項工作提上日程。

3月18日，市十五屆人大常委會第十八次會議聽取和審議了《上海市長江中華鱘保護(hù)條例（草案）》，這也是我國首部對某一特定物種實行立法保護(hù)的地方性法規(guī)。

立法：上海為何率先保護(hù)中華鱘

“從2014年開始，我們在長江口連續(xù)幾年沒有發(fā)現(xiàn)中華鱘的幼魚?！睋?jù)市農(nóng)業(yè)農(nóng)村委相關(guān)人員介紹，野生中華鱘族群的生存狀況非常嚴(yán)峻，“2014年、2016年、2018年、2019年，四年都沒有發(fā)現(xiàn)幼魚。我們查了一下資料，主要是跟它產(chǎn)卵有關(guān)。最新數(shù)據(jù)到2013年，產(chǎn)卵的中華鱘已經(jīng)不足一百尾了，而且不是每條魚都參與產(chǎn)卵，現(xiàn)在專家研究出來雌雄比是1：10”。

近年來，由于長江流域水域環(huán)境狀況的巨大變化，水生生物資源急劇衰退，中華鱘的數(shù)量正大幅減少。

中華鱘是一種隸屬于鱘形目、鱘科、鱘屬的大型溯河洄游產(chǎn)卵魚類。每年6月至8月，中華鱘成體會從海洋進(jìn)入長江口上溯3000多公里至長江上游進(jìn)行產(chǎn)卵繁殖，孵化后的中華鱘幼魚于產(chǎn)卵次年5月至9月再經(jīng)過長江口進(jìn)入海洋中生長發(fā)育。

在中華鱘的整個生命周期中，長江（上海段）水域?qū)λ某砷L有著特殊的意義。

“在成魚進(jìn)入長江回游的時候，必須要在長江口停留，在這里要做產(chǎn)卵前的能量積蓄。另外，幼魚在回歸大海的時候，也必須在長江口逗留相當(dāng)長的時間。為什么呢，因為要在這個水域進(jìn)行生理的適應(yīng)過程。這個過程有好幾個月，甚至半年左右的時間。這也就意味著長江口水域?qū)χ腥A鱘保護(hù)的重要性不言而喻。”審議中，李富榮委員闡述了上海為什么要率先立法推動保護(hù)中華鱘的理由。

委員們認(rèn)為，條例的制定體現(xiàn)了上海城市的精神，長江（上海段）水域的保護(hù)有特殊意義，上海做得好了，可以為全流域的保護(hù)作出好榜樣。條例（草案）既是宣示性的，也是在法制效能上很有必要的地方立法。

在肯定上海主動作為的同時，葉青委員還提出上海要考慮到做這件事的難度，“中華鱘的生活區(qū)域遠(yuǎn)超上海直接管轄的范圍”。雖然條例（草案）對中華鱘協(xié)作保護(hù)作了規(guī)定，如開展執(zhí)法合作、科研合作、救助合作等，但是他表示，物種的保護(hù)還需要更多方面的配套、協(xié)調(diào)，“中華鱘資源調(diào)查的合作要不要？環(huán)境監(jiān)測對水質(zhì)的要求很高，水是流動的，生態(tài)修復(fù)合作要不要”？他建議相關(guān)的省份能夠聯(lián)動合作。

“這幾年很時髦的立法就是區(qū)域立法。這個項目我認(rèn)為可以把它做大一點，以此作為一個起點，搞成一個區(qū)域合作立法項目。不然我們在這里規(guī)定了一些東西，在上海這段能夠執(zhí)行，到了鎮(zhèn)江、南京以后，人家各管一段，你管不了人家?！泵盼瘑T也認(rèn)為要區(qū)域合作。

思路：全社會共同參與保護(hù)

中華鱘的保護(hù)是一個系統(tǒng)工程，全社會的參與正日益廣泛、深入。

“我們是從物種保護(hù)到棲息地保護(hù)，從棲息地保護(hù)到系統(tǒng)保護(hù)，從系統(tǒng)保護(hù)再到社會保護(hù)，這樣轉(zhuǎn)變的。無論是中華鱘的物種，還是棲息地環(huán)境就是長江口的監(jiān)測，還有棲息地環(huán)境的修復(fù)等工作，我們都做得卓有成效，在全國范圍內(nèi)比較領(lǐng)先?！笔修r(nóng)業(yè)農(nóng)村委相關(guān)人員介紹這些年保護(hù)思路的演變。

這樣的思路在立法中得以強化。條例（草案）從充分調(diào)動各方面的積極性，形成工作合力的角度，明確本市中華鱘保護(hù)實行政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、部門分工負(fù)責(zé)、全社會共同參與的保護(hù)體制。

在部門分工負(fù)責(zé)方面，涉及的除了市漁業(yè)行政主管部門外，還包括規(guī)劃資源、住房建設(shè)、生態(tài)環(huán)境、水務(wù)（海洋）、交通、綠化市容、市場監(jiān)管、公安、應(yīng)急、海事等眾多部門。

“我覺得動員社會力量，包括讓社會各部門共同參與保護(hù)這方面的內(nèi)容相對比較薄弱”，田春華委員認(rèn)為，條例（草案）主要還是規(guī)定漁業(yè)管理部門要怎么做，“所以是不是在全社會參與，形成社會共同保護(hù)方面再作一點文章，比如說資源調(diào)查可以借助其他力量，或者要求有能力的科研部門從事這方面的工作等”。

林杰委員建議明確政府部門保護(hù)職責(zé)的考核依據(jù)，“要明確考核誰，在此基礎(chǔ)上同時明確對涉及的對象應(yīng)該做些什么，使得考核更加有針對性”。

保護(hù)：重視生態(tài)環(huán)境中其他關(guān)聯(lián)物種

具體到保護(hù)措施的設(shè)定，條例（草案）對中華鱘的資源調(diào)查、增殖放流、捕捉管理、收容救護(hù)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等方面作了專門規(guī)定，旨在為中華鱘創(chuàng)造良好的生存環(huán)境，最終提高其種群的數(shù)量。

長江水域生態(tài)環(huán)境是中華鱘世代繁衍生息的基礎(chǔ)。如何維護(hù)生態(tài)環(huán)境、改善中華鱘的棲息條件是委員們關(guān)注的重點。

“我們現(xiàn)在只強調(diào)一條魚”，毛放委員表示在中華鱘的棲息環(huán)境中，其他的物種也很重要，“什么是中華鱘的生態(tài)環(huán)境，這個生態(tài)環(huán)境有水、水草、海水和江水之間的關(guān)系，它也有一個食物鏈，我們在法規(guī)中要注意延伸，要把保護(hù)中華鱘延伸到保護(hù)長江珍惜動物、珍惜魚類、珍惜生物，這樣給人感覺我們不僅是保護(hù)了一條魚，也保護(hù)了我們的母親河”。

應(yīng)雪云委員建議，增加對“上海長江口中華鱘濕地自然保護(hù)區(qū)”采取特殊保護(hù)措施的內(nèi)容?！皩嶋H上這也是長江中華鱘保護(hù)的一個示范，是一個重要的窗口，也是我們上海立法的初衷。”

為了防止工程建設(shè)活動破壞中華鱘的生存環(huán)境，條例（草案）規(guī)定實施開發(fā)利用活動或者工程建設(shè)項目可能對中華鱘產(chǎn)生影響的，應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定編制專題論證報告，并將其納入環(huán)境影響報告書（表）。“這種‘可能誰來判斷？怎么判斷可能會對中華鱘產(chǎn)生影響，對環(huán)境產(chǎn)生影響？”于廣輝委員建議進(jìn)一步明確配套的政策措施。還有委員提出，環(huán)境影響評價應(yīng)該明確不同等級，比如滿足什么樣的條件可以來開發(fā)、哪些活動是不被允許的等，以此作為項目批準(zhǔn)的條件和驗收的內(nèi)容。

規(guī)范：誤捕誤食行為需明確責(zé)任認(rèn)定

近年來，公民對中華鱘的保護(hù)意識逐年加強，參與水生野生動物保護(hù)的積極性不斷提高。但非法捕撈、誤捕和動物受傷、擱淺、受困的現(xiàn)象仍時有發(fā)生。為此，條例（草案）明確禁止捕捉、殺害中華鱘。因科研等特殊情況必須捕捉的，應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定取得特許捕捉證。

“中華鱘的捕捉證與一般漁業(yè)的捕撈證一定要有區(qū)別”，林杰委員建議，特許捕捉證只能發(fā)給單位，個人不能捕撈。

非法捕撈是明確禁止的，但是遇到誤捕的情況該如何處理呢？條例（草案）明確，誤捕中華鱘，應(yīng)當(dāng)無條件放生。發(fā)現(xiàn)受傷、擱淺、受困中華鱘的，應(yīng)當(dāng)及時報告當(dāng)?shù)貪O業(yè)行政主管部門。

有委員提出，誤捕致傷或者導(dǎo)致其死亡的，責(zé)任該如何認(rèn)定？此外，無條件放生和及時報告主管部門又該如何監(jiān)督？黃山明委員還提出如果發(fā)生誤食的行為該如何處理的問題。

條例（草案）還提出一系列禁止行為，包括禁止生產(chǎn)、經(jīng)營使用中華鱘及其制品制作的食品，禁止為食用非法購買中華鱘及其制品。

對此，錢耀忠委員提出疑問;“禁止生產(chǎn)經(jīng)營中華鱘制作的食品，是指食品不能吃，還是不能制作？禁止為食用非法購買中華鱘，如果不是為了食用就可以購買中華鱘嗎？我覺得所有的出售、購買都應(yīng)該統(tǒng)統(tǒng)禁止?！彼ㄗh禁止行為要清清楚楚，要很堅決很果斷地給大家一個明確的信號。崔明華委員也建議進(jìn)一步明確禁止食用的規(guī)定。