張楠

消防工作直接關(guān)系國(guó)家和人民生命財(cái)產(chǎn)的安全和社會(huì)的穩(wěn)定。隨著城市迅速發(fā)展，人口增多，企業(yè)集中，建筑高層化，消防安全也面臨著越來(lái)越多的新情況與新問(wèn)題?！懊髡咭驎r(shí)而變，知者隨事而制”，及時(shí)對(duì)相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行“更新”就顯得尤為重要。3月19日，市十五屆人大常委會(huì)第十八次會(huì)議表決通過(guò)了《上海市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于修改<上海市消防條例>的決定》（以下簡(jiǎn)稱決定），自今年5月1日起施行。

1995年10月27日，市十屆人大常委會(huì)第二十二次會(huì)議審議通過(guò)了《上海市消防條例》（以下簡(jiǎn)稱條例），這是上海消防歷史上第一部綜合性的地方法規(guī)。此后的15年間，條例分別于1997年、2000年、2003年三次修正、2010年作了全面修訂。

2017年12月27日，市十四屆人大常委會(huì)第四十二次會(huì)議對(duì)《上海市消防條例修正案（草案）》（以下簡(jiǎn)稱修正案〈草案〉）進(jìn)行審議。會(huì)議聽(tīng)取了市政府副秘書長(zhǎng)趙奇所作的修正案（草案）的說(shuō)明及解讀，以及市人大內(nèi)司委副主任委員陳東所作的審議意見(jiàn)報(bào)告。條例的修正正式拉開(kāi)帷幕。

為進(jìn)一步提高立法的精細(xì)化、精準(zhǔn)度和針對(duì)性，市人大常委會(huì)在條例的歷次審議中精雕細(xì)琢決定草案的每條每款，如，反復(fù)研究“設(shè)置消防設(shè)施物聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)”的標(biāo)準(zhǔn)與義務(wù);認(rèn)真梳理機(jī)構(gòu)改革后相關(guān)部門消防安全職責(zé)及其部門間的執(zhí)法協(xié)作;適時(shí)增加推動(dòng)“智慧消防”建設(shè)并將其納入“一網(wǎng)統(tǒng)管”城市管理體系等，體現(xiàn)了新時(shí)代地方立法的作為與擔(dān)當(dāng)。

亮點(diǎn)一： 合理設(shè)定消防設(shè)施物聯(lián)網(wǎng)建設(shè)義務(wù)

2017年，公安部消防局發(fā)布《關(guān)于全面推進(jìn)“智慧消防”建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，提出要建設(shè)消防設(shè)施物聯(lián)網(wǎng)遠(yuǎn)程監(jiān)控系統(tǒng)，通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)等通信技術(shù)將城市各個(gè)建筑內(nèi)部的消防設(shè)施全部感知起來(lái)，實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)、動(dòng)態(tài)的消防信息采集、傳遞和處理。因此，“消防設(shè)施物聯(lián)網(wǎng)建設(shè)”成為條例一審時(shí)重點(diǎn)討論的內(nèi)容，這也是貫穿前后三次審議的立法重點(diǎn)。

市人民政府提請(qǐng)審議的修正案（草案）指出，“本市推動(dòng)消防設(shè)施物聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。單位應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家和本市相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)置消防設(shè)施物聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)”。

“標(biāo)準(zhǔn)”與“應(yīng)當(dāng)”一時(shí)成為爭(zhēng)論的焦點(diǎn)。“目前消防設(shè)施物聯(lián)網(wǎng)還沒(méi)有明確的硬性標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)我國(guó)標(biāo)準(zhǔn)化法的有關(guān)規(guī)定，地方標(biāo)準(zhǔn)是推薦性標(biāo)準(zhǔn)。應(yīng)考慮這樣的表述是否存在合法性障礙?！贝髁瘑T指出。

市人大立法專家黃鈺表達(dá)了同樣的看法。“新修訂的標(biāo)準(zhǔn)化法出臺(tái)后，只有國(guó)家可以制定強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，地方性法規(guī)和規(guī)章都不可以。一系列的技術(shù)要求不能變成行為規(guī)范，更不能上升為強(qiáng)制性的規(guī)范。”他認(rèn)為，“應(yīng)當(dāng)”的意思是強(qiáng)制推行消防設(shè)施物聯(lián)網(wǎng)建設(shè)。而在對(duì)所有社會(huì)主體的權(quán)利限制和義務(wù)設(shè)定中，政府的責(zé)任應(yīng)是引導(dǎo)推進(jìn)，不能是強(qiáng)制推行。

市住建委有關(guān)人員表示，如果地方性法規(guī)中出現(xiàn)了“標(biāo)準(zhǔn)”，那么就可以理解為由技術(shù)性標(biāo)準(zhǔn)上升為了法律規(guī)定，應(yīng)當(dāng)具有強(qiáng)制力。

那么，修正案（草案）中提到的“標(biāo)準(zhǔn)”到底應(yīng)該作何理解？地方性法規(guī)是否可以將地方標(biāo)準(zhǔn)上升為強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)？

2017年10月，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于印發(fā)消防安全責(zé)任制實(shí)施辦法的通知》，從鼓勵(lì)角度出發(fā)，提出消防重點(diǎn)單位應(yīng)當(dāng)積極應(yīng)用物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)等技防措施。同時(shí)，根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化法的規(guī)定，地方標(biāo)準(zhǔn)屬推薦性標(biāo)準(zhǔn)，本市制定的消防設(shè)置物聯(lián)網(wǎng)地方標(biāo)準(zhǔn)不是強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)。

二審三審再次對(duì)本條款的表述進(jìn)行了反復(fù)研究，最終通過(guò)的決定規(guī)定：“本市推動(dòng)消防設(shè)施物聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)建設(shè)……相關(guān)單位應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家工程建設(shè)消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，配置……消防設(shè)施。鼓勵(lì)其它單位設(shè)置消防設(shè)施物聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)。”字斟句酌間體現(xiàn)的是人大立法的縝密與嚴(yán)謹(jǐn)。

亮點(diǎn)二： 明確規(guī)定建立部門間協(xié)作機(jī)制

與以往不同的是，條例的修正是在國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革的大背景下展開(kāi)的。這次改革將公安部門管理了69年的消防工作改由應(yīng)急管理部管理，是新中國(guó)成立以來(lái)歷次消防體制改革中力度最大的一次。因此，關(guān)于機(jī)構(gòu)改革的相關(guān)內(nèi)容也是此次條例修正的題中之義。

根據(jù)新修正的消防法和機(jī)構(gòu)改革實(shí)施情況，相關(guān)部門的消防管理職責(zé)發(fā)生了重大調(diào)整。調(diào)整后，應(yīng)急管理部門負(fù)責(zé)對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的消防工作實(shí)施監(jiān)督管理，并由人民政府消防救援機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)實(shí)施;住房城鄉(xiāng)建設(shè)管理部門負(fù)責(zé)建設(shè)工程的消防設(shè)計(jì)審查、建設(shè)工程竣工后的消防驗(yàn)收職責(zé)以及相應(yīng)的行政處罰;公安派出所仍負(fù)責(zé)一定范圍的日常消防監(jiān)督檢查等工作。

針對(duì)機(jī)構(gòu)調(diào)整后的部門職責(zé)，市人大社會(huì)建設(shè)委員會(huì)及部分人大代表建議，要明確住宅小區(qū)內(nèi)占用、堵塞、封閉消防通道等違法行為的執(zhí)法主體及日常監(jiān)管要求。以往，住宅小區(qū)里若發(fā)生群租客亂接電線、占用消防通道等違法行為，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部門不能上門入戶檢查，而如果由公安部門來(lái)執(zhí)法，就能避免這一狀況。

“此次修法的一大亮點(diǎn)就是將公安派出所的監(jiān)督檢查范圍從‘住宅的物業(yè)服務(wù)企業(yè)履行消防安全責(zé)任的情況擴(kuò)展至‘住宅物業(yè)消防安全管理?！笔腥舜蟪Ｎ瘯?huì)法工委主任丁偉表示，這一舉措將進(jìn)一步提高住宅小區(qū)消防執(zhí)法效應(yīng)、建立更加有效的監(jiān)管制度。

職能劃轉(zhuǎn)之后，三個(gè)部門各自的消防職責(zé)清晰明了，但它們之間如何進(jìn)行執(zhí)法協(xié)作？如，新修正的消防法中規(guī)定：“公安派出所可以負(fù)責(zé)日常消防監(jiān)督檢查?！睘榇?，有部門建議，在地方性法規(guī)中要明確賦予公安派出所在監(jiān)督檢查職權(quán)范圍內(nèi)行使相應(yīng)的行政處罰權(quán)。

機(jī)構(gòu)改革后，雖然相關(guān)部門的消防職責(zé)發(fā)生了重大調(diào)整，但消防救援及監(jiān)督檢查力量不能因此削弱。修正后的消防法規(guī)定，對(duì)于其所規(guī)定的行政處罰，除應(yīng)當(dāng)由公安機(jī)關(guān)依照《中華人民共和國(guó)治安管理處罰法》的有關(guān)規(guī)定決定的外，由住房和城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門、消防救援機(jī)構(gòu)按照各自職權(quán)決定。

經(jīng)與市司法局、市公安局、市消防救援總隊(duì)等部門共同研究，表決通過(guò)的決定對(duì)此作出了明確規(guī)定：“公安派出所應(yīng)當(dāng)與消防救援機(jī)構(gòu)、住房城鄉(xiāng)建設(shè)管理部門建立協(xié)作機(jī)制，……對(duì)監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)的消防安全違法行為開(kāi)展調(diào)查取證等工作，協(xié)助消防救援機(jī)構(gòu)查處違法行為?！本C合考量間體現(xiàn)的是人大立法的重行與務(wù)實(shí)。

亮點(diǎn)三： 首次提出推動(dòng)“智慧消防”建設(shè)

在3月19日表決通過(guò)的決定中，首次出現(xiàn)了關(guān)于“智慧消防”的表述。

所謂“智慧消防”，指的是綜合運(yùn)用物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能、虛擬現(xiàn)實(shí)等多種技術(shù)手段，將消防設(shè)施建設(shè)、消防監(jiān)督管理、滅火救援等各環(huán)節(jié)，通過(guò)物聯(lián)網(wǎng)信息傳感與通訊等技術(shù)有機(jī)鏈接，實(shí)現(xiàn)智慧防控、智慧管理，最大限度做到火災(zāi)隱患“早預(yù)警、早發(fā)現(xiàn)、早除患、早撲救”。

近年來(lái)，上海發(fā)力“政務(wù)服務(wù)一網(wǎng)通辦”，啟動(dòng)“城市運(yùn)行一網(wǎng)統(tǒng)管”，依托“兩張網(wǎng)”，力求探索走出一條符合超大城市特點(diǎn)和規(guī)律的社會(huì)治理新路子。“作為超大型城市，上海面臨著量多面廣的消防安全問(wèn)題。為切實(shí)提升日常監(jiān)督實(shí)效，應(yīng)當(dāng)推進(jìn)智慧消防建設(shè)，加強(qiáng)城市遠(yuǎn)程消防監(jiān)控，并納入‘一網(wǎng)統(tǒng)管支撐體系?！卞X雨晴、魏偉明兩位委員提出。

一流城市要有一流治理，要注重在科學(xué)化、精細(xì)化、智能化上下功夫。最終，該建議在決定第二十四條中得到了體現(xiàn)：“本市推動(dòng)智慧消防建設(shè)，將其納入‘一網(wǎng)統(tǒng)管城市運(yùn)行管理體系?！笨缜耙徊襟w現(xiàn)的是人大立法的前瞻與創(chuàng)新。

法貴于行。上海市消防救援總隊(duì)總工程師談迅表示，下一步，市消防救援總隊(duì)將廣泛開(kāi)展宣傳教育活動(dòng)，建立完善執(zhí)行條例的相關(guān)配套措施，進(jìn)一步健全完善社會(huì)消防治理體系?！巴ㄟ^(guò)不懈努力，真正為本市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展創(chuàng)造良好的消防安全環(huán)境?！?/p>