馬步廣

【關(guān)鍵詞】突發(fā)環(huán)境事件? 干部問責(zé)? 信息公開? ? 【中圖分類號】D630.9? ? 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

生態(tài)環(huán)境作為公共物品由政府提供，政府是環(huán)境責(zé)任的主要承擔(dān)者。在面對突發(fā)環(huán)境事件時，政府在積極履行責(zé)任的應(yīng)然狀態(tài)和現(xiàn)實中政府多方規(guī)避自身責(zé)任的實然狀態(tài)之間，存在著一定的問責(zé)障礙，需要我們進(jìn)一步健全環(huán)境事件問責(zé)的法律法規(guī)。

突發(fā)環(huán)境事件中政府的問責(zé)障礙

政府問責(zé)中的信息障礙。第一種是直接進(jìn)行信息封鎖，瞞報漏報。第二種是夸大自然災(zāi)害的罕見性，弱化相關(guān)職能部門責(zé)任。第三種是傾向于宣傳突發(fā)環(huán)境事件中的見義勇為和其它英雄事跡，轉(zhuǎn)移政府問責(zé)的注意力。2019年江蘇響水“3.21”化工園區(qū)爆炸事件，對當(dāng)?shù)氐目諝?、土壤、水文等方面環(huán)境造成了巨大的損害，但在官方的新聞報道中，受眾接受到的更多是領(lǐng)導(dǎo)干部親臨一線、消防官兵舍己救人等先進(jìn)事跡。

政府問責(zé)中的界定障礙。對突發(fā)環(huán)境事件的相關(guān)責(zé)任追究需要對問責(zé)主體和問責(zé)客體進(jìn)行界定，否則將無法有效問責(zé)。首先，在問責(zé)主體方面，我國目前相應(yīng)的界定比較模糊。理論上我國的行政問責(zé)主體還應(yīng)該包括人大、政協(xié)、社會組織、公眾，但實際上我國對突發(fā)環(huán)境事件的問責(zé)方只有上級政府。其次，在問責(zé)客體方面，也存在較大的界定障礙。目前我國政府體制結(jié)構(gòu)中，有權(quán)無責(zé)、有責(zé)無權(quán)的現(xiàn)象還較為普遍，黨政權(quán)責(zé)的分配、上下級政府權(quán)責(zé)的分配、正職和副職權(quán)責(zé)的分配、不同地方政府之間權(quán)責(zé)的分配也尚未完全厘清。

政府問責(zé)中的結(jié)構(gòu)障礙。首先是問責(zé)程序缺位。問責(zé)過程中只是應(yīng)付媒體和公眾的關(guān)注焦點，焦點之外的程序則能省則省。2013年松原石油污水排放事件，問責(zé)過程只追究了石油公司負(fù)責(zé)人，但是石油污水超過國家標(biāo)準(zhǔn)2萬倍的油氣井是如何通過國家各項環(huán)保法規(guī)等程序，卻沒有進(jìn)行嚴(yán)肅問責(zé)。其次是問責(zé)客體錯位。2015年天津港爆炸事件，其中涉及的問責(zé)客體有政府、企業(yè)、社會組織和個人，但事件處理結(jié)果強調(diào)了天津港集團(tuán)公司的責(zé)任，而弱化了各個政府部門的責(zé)任。最后是問責(zé)主體越位。由于我國的政府問責(zé)體制屬于同體問責(zé)，問責(zé)主體追究的往往就是下級政府的責(zé)任，運動員變成了裁判員。

突發(fā)環(huán)境事件中政府問責(zé)障礙機(jī)理分析

法律法規(guī)依據(jù)不健全。綜觀我國和突發(fā)環(huán)境事件問責(zé)有關(guān)的法律、條例和文件，體系較為復(fù)雜。國家法律層面有《環(huán)保法》、《公務(wù)員法》、《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》，《中華人民共和國行政監(jiān)察法》等;政府條例層面有《環(huán)境保護(hù)違法違紀(jì)行為處分暫行規(guī)定》、《關(guān)于特大安全事故行政責(zé)任追究的規(guī)定》等;黨內(nèi)文件層面有《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》、《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職暫行規(guī)定》、《關(guān)于實行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》等。這些法律和法規(guī)內(nèi)容交叉重疊，其中涉及問責(zé)主體的政治責(zé)任、行政責(zé)任、法律責(zé)任，相互交叉且界限不清。

問責(zé)客體權(quán)責(zé)不對等。一是非突發(fā)情況下的權(quán)責(zé)劃分。我國憲法規(guī)定政府部門實行行政首長負(fù)責(zé)制，我國黨內(nèi)文件又規(guī)定最終決策實行民主集中制，兩種不同的責(zé)任劃分體系可能會導(dǎo)致行政首長在重大決策時為日后決策結(jié)果預(yù)留責(zé)任推卸空間。二是突發(fā)情況下的權(quán)責(zé)劃分。突發(fā)環(huán)境事件大多涉及多個相關(guān)方，僅政府方面就會涉及多個職能部門。三是突發(fā)情況與非突發(fā)情況之間權(quán)責(zé)耦合障礙。在非突發(fā)情況下，我國的政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和運行是按照行政級別進(jìn)行的，但是突發(fā)情況下環(huán)境事件有時涉及多個行政區(qū)域和行政主體。

社會問責(zé)主體不到位。社會監(jiān)督主要有公民監(jiān)督和輿論監(jiān)督兩種監(jiān)督主體，但實際上我國對突發(fā)環(huán)境事件的監(jiān)督主體主要只有上級政府，缺乏社會監(jiān)督。在突發(fā)環(huán)境事件中，公眾輿論難以形成強有力的監(jiān)督，而新聞機(jī)構(gòu)的從屬性地位也決定了其無法對政府的行政行為做出有力的社會監(jiān)督。

突發(fā)環(huán)境事件中政府問責(zé)路徑重構(gòu)

健全問責(zé)的法律法規(guī)體系。一是要制定一部權(quán)威性的環(huán)境問責(zé)法。我國目前關(guān)于突發(fā)環(huán)境事件問責(zé)的法律法規(guī)尚待完善，需有一部環(huán)境事件主體法確立其在問責(zé)過程中的權(quán)威地位。二是要完善與這部主體法相銜接的二級法規(guī)。比如《突發(fā)環(huán)境事件問責(zé)程序》、《突發(fā)環(huán)境事件信息公開法》等，通過各方面的細(xì)節(jié)程序來進(jìn)一步規(guī)范問責(zé)全過程。三是強化環(huán)境事件法律法規(guī)的配套措施。

優(yōu)化信息公開制度。一是制定全國統(tǒng)一的《信息公開法》。我國早在2007年就頒布了《政府信息公開條例》，但是隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，應(yīng)用法律來代替條例。二是建立統(tǒng)一的突發(fā)環(huán)境事件信息數(shù)據(jù)庫。2018年我國成立了生態(tài)環(huán)境部，為建立全國統(tǒng)一的突發(fā)環(huán)境事件信息數(shù)據(jù)庫創(chuàng)造了條件。三是建立政府首席信息官（CIO）制度，世界上已有一百多個國家和地區(qū)建立了政府首席信息官制度。

厘清問責(zé)客體的權(quán)責(zé)關(guān)系。首先是人員與人員之間的權(quán)責(zé)關(guān)系。政府公務(wù)人員的“正職”，是對所轄公共事務(wù)的決策權(quán)，而“副職”一般是執(zhí)行權(quán)。在對相關(guān)突發(fā)環(huán)境事件的問責(zé)中，不僅要追究執(zhí)行人的責(zé)任，也應(yīng)該追究決策者的責(zé)任。其次是部門與部門之間的權(quán)責(zé)關(guān)系。第一是厘清黨、政之間的權(quán)責(zé)關(guān)系。第二是厘清中央政府和地方政府之間的權(quán)責(zé)關(guān)系。第三是厘清政府和作為職能部門的生態(tài)環(huán)境部門之間的權(quán)責(zé)關(guān)系。

構(gòu)建多元化的社會問責(zé)主體結(jié)構(gòu)。首先是人大。第一是繼續(xù)擴(kuò)大各級專職人大委員的比例。第二是落實人大委員的質(zhì)詢權(quán)和罷免權(quán)。第三是進(jìn)一步公開人大在突發(fā)環(huán)境事件中問責(zé)的程序。其次是公眾。著力保障公眾可以順暢地通過網(wǎng)絡(luò)新媒體，對突發(fā)環(huán)境事件進(jìn)行監(jiān)督和問責(zé)。設(shè)立第三方代理機(jī)構(gòu)，運用社會力量對公眾的監(jiān)督問責(zé)提供咨詢服務(wù)。最后是社會組織。一方面，環(huán)保組織可以作為政府與企業(yè)之外的第三方主體通過行政問責(zé)和公益訴訟參與環(huán)境保護(hù)。另一方面，環(huán)保組織可以吸納大批環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的優(yōu)秀人才，與市民一起問責(zé)政府的環(huán)保行為。

【注：本文系2016年國家自然科學(xué)基金項目“地方治理變革中的社會風(fēng)險防控與社會資本培育——以廣東省為研究空間”（項目編號：71673091）階段性成果】

【參考文獻(xiàn)】

①張勁松：《論行政問責(zé)制面臨的困境及重構(gòu)的路徑》，《理論探討》，2008年第5期。

②周雪光：《基層政府間的“共謀現(xiàn)象”一個政府行為的制度邏輯》，《社會學(xué)研究》，2008年第6期。

③吳江、李志更、喬立娜：《我國政府首席信息官制度的建設(shè)需求與構(gòu)想》，《中國行政管理》，2007年第11期。

責(zé)編/孫垚? ? 美編/陳琳（見習(xí)）