文｜ 中國城市規(guī)劃設(shè)計研究院 余忻 張志果 韓超 黃悅

改革開放40 余年以來，我國城鎮(zhèn)化水平和質(zhì)量不斷提高，全國常住人口城鎮(zhèn)化率從1978年的17.9%上升至2019年的60.6%，城鎮(zhèn)化建設(shè)取得了舉世矚目的成就，但發(fā)展不充分不平衡的問題也隨之日益凸顯?？h級單元是我國國土面積最大、人口和GDP 比重最高的行政層級。但是，由于基礎(chǔ)設(shè)施欠賬較多、公共服務(wù)設(shè)施滯后，導(dǎo)致縣級單元難以承載更多的人口和產(chǎn)業(yè)，難以發(fā)揮城鎮(zhèn)化主體的應(yīng)有作用?？h級單元長期管理和服務(wù)廣大農(nóng)村地區(qū)，推進縣城基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，對于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、推動城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的全面實施、實現(xiàn)人口與經(jīng)濟地域結(jié)構(gòu)優(yōu)化具有重要意義。

一、縣城市政基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展現(xiàn)狀

1.縣城市政基礎(chǔ)設(shè)施是縣城社會經(jīng)濟發(fā)展的重要支撐

縣城基礎(chǔ)設(shè)施是縣城正常運行和健康發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，縣城市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)固定資產(chǎn)投資額與人口、建成區(qū)面積的增長具有一致性。從圖1可看出，2001-2012年，我國縣城市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)固定資產(chǎn)投資額持續(xù)增長，并在2012年達(dá)到頂峰（3984.7億元），隨后呈現(xiàn)出先降后增的波動變化，“十三五”時期固定資產(chǎn)投資額呈逐年遞增趨勢；縣城人口數(shù)在2010-2014年間持續(xù)增長，此后維持穩(wěn)定，人口總數(shù)約為1.55 億；同樣地，縣城建成區(qū)面積在2010-2014年間持續(xù)增長，此后維持穩(wěn)定，建成區(qū)總面積約為2 萬平方公里。可見伴隨著縣城市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)固定資產(chǎn)投資額的增長，縣城人口數(shù)和建成區(qū)面積也得到發(fā)展，近年來固定資產(chǎn)投資額呈現(xiàn)波動，縣城人口數(shù)和建成區(qū)面積基本保持穩(wěn)定。

2.縣城市政基礎(chǔ)設(shè)施能力和服務(wù)水平不斷提高

我國縣城市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與改造工作穩(wěn)步推進，交通、水、能源、綠地等系統(tǒng)的基礎(chǔ)設(shè)施水平持續(xù)提升，基本公共服務(wù)水平穩(wěn)步提高。由圖2可看，2001年以來，縣城市政基礎(chǔ)設(shè)施各領(lǐng)域的指標(biāo)數(shù)據(jù)持續(xù)增長。截至2017年底，全國縣城人均道路面積達(dá)到17 平方米；用水普及率達(dá)到93%，污水處理率達(dá)到90%；燃?xì)馄占奥蔬_(dá)到81%；建成區(qū)綠化覆蓋率達(dá)到31%，建成區(qū)綠地覆蓋率為35%，人均公園綠地面積為12 平方米。

圖1 縣城市政基礎(chǔ)設(shè)施投資額與城市發(fā)展的相關(guān)性

圖2 縣城市政基礎(chǔ)設(shè)施各系統(tǒng)指標(biāo)逐年增長情況

3.建設(shè)資金主要源自自籌資金和財政撥款

由圖3可見，在縣城市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)固定資產(chǎn)投資中，自籌資金和財政撥款（含中央財政撥款與地方財政撥款）的占比之和超過一半以上。與2012年相比，2017年，使用中央財政撥款、地方財政撥款、利用外資的比例下降，國內(nèi)貸款、債券、自籌資金及其他資金的使用比例上升。2017年，建設(shè)資金主要來源于自籌資金，這與我國在市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域推行政府和社會資本合作模式等融資政策相關(guān)。

二、縣城市政基礎(chǔ)設(shè)施短板分析

1.發(fā)展水平明顯低于城市

雖然我國縣城市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)已具備一定規(guī)模，但截至2017年底，相比較于城市市政基礎(chǔ)設(shè)施，縣城市政基礎(chǔ)設(shè)施在人均水平和普及率上仍存在一定差距。由表1可見，除人均道路面積略高于城市，縣城在水系統(tǒng)、能源系統(tǒng)、綠地系統(tǒng)和環(huán)衛(wèi)系統(tǒng)等市政基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的代表性指標(biāo)均落后于城市，其中供水普及率、污水處理率、生活垃圾無害化處理率和建成區(qū)綠地率均落后于城市4%以上，在集中供熱面積和燃?xì)馄占奥噬吓c城市還存在明顯差距。

圖3 縣城市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資的資金來源結(jié)構(gòu)（2012 和2017年）

2.存在安全隱患

由于建成歷史長、原設(shè)計服務(wù)人口少、原有建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)低、改造難度大等原因，我國城市市政基礎(chǔ)設(shè)施老舊破損現(xiàn)象嚴(yán)重?？h城市政基礎(chǔ)設(shè)施由于維護投入不足等因素，安全隱患尤為突出。尤其是地下管線設(shè)施，情況不明、底數(shù)不清、質(zhì)量和運行效率低下問題普遍存在。以供排水管網(wǎng)為例，2017年縣城供水管道漏損率高達(dá)13.8%，導(dǎo)致了嚴(yán)重的水資源浪費，也構(gòu)成爆管和道路塌陷隱患；排水管道中合流制管道占比達(dá)到26.8%，管道現(xiàn)狀水平大大低于新修訂的國家設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)要求，缺乏調(diào)蓄空間，導(dǎo)致大雨時排水不暢、內(nèi)澇頻發(fā)。

3.不同地區(qū)發(fā)展不均衡

由表2可見，東部地區(qū)縣城在市政基礎(chǔ)設(shè)施各領(lǐng)域指標(biāo)均好于中部地區(qū)、西部地區(qū)和東北地區(qū)。中部地區(qū)與西部地區(qū)的市政公用基礎(chǔ)設(shè)施水平接近。西部地區(qū)除人均道路面積與供水普及率水平與中部地區(qū)相當(dāng)外，其余指標(biāo)與中部地區(qū)存在明顯差距。東北地區(qū)由于近年經(jīng)濟增速緩慢，市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)全面滯后，在人均道路面積、供水普及率、生活垃圾無害處理率、燃?xì)馄占奥屎徒ǔ蓞^(qū)綠地率指標(biāo)上均落后于其它地區(qū)。

表1 我國縣城與城市的市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基本情況對比（2017年底數(shù)據(jù)）

表2 我國不同地區(qū)的縣城市政基礎(chǔ)設(shè)施各領(lǐng)域相關(guān)指標(biāo)水平（2017年底數(shù)據(jù)）

圖4 縣城與城市市政基礎(chǔ)設(shè)施的固定資產(chǎn)投資逐年變化圖

4.投資強度不足

縣城人均（按照固定資產(chǎn)投資總額與人口的比值計算）和地均（按照固定資產(chǎn)投資總額與建成區(qū)面積的比值計算）市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)固定資產(chǎn)投資強度均明顯弱于城市：2000年～2017年，縣城人均市政基礎(chǔ)設(shè)施投資額約為城市的1/2，縣城地均市政基礎(chǔ)設(shè)施投資額也約為城市的1/2（見圖4）。

此外，縣城市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)固定資產(chǎn)投資額低于國際認(rèn)定的合理水平。根據(jù)世界銀行報告，一般發(fā)達(dá)國家城市市政公用設(shè)施投資占全社會固定資產(chǎn)投資比重約為6%～10%，占國內(nèi)生產(chǎn)總值比重約為2%～4%。2017年，我國縣城市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)固定資產(chǎn)投資僅占全社會固定資產(chǎn)投資比重不足0.6%，縣城和城市合計占比也僅為3.5%；此外，縣城市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)固定資產(chǎn)投資僅占國內(nèi)生產(chǎn)總值比重不足0.5%，縣城和城市合計占比為2.3%。

三、推進縣城市政基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展的對策建議

1.強化縣城市政基礎(chǔ)設(shè)施的系統(tǒng)化建設(shè)和管理

縣城市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)一要以解決“交通堵不堵”“水體臭不臭”“垃圾多不多”“空氣好不好”“綠地多不多”等民生關(guān)切問題為著力點，做好市政基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)與局部、建設(shè)與管理、需求與時序、地上與地下等各方面的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作，同時加快對縣城老舊市政基礎(chǔ)設(shè)施的改造和升級，促進縣城市政基礎(chǔ)設(shè)施全面發(fā)展。二要不斷完善部門間的協(xié)調(diào)機制，改變目前市政基礎(chǔ)設(shè)施“按條分割、缺乏統(tǒng)籌、各自為戰(zhàn)”建設(shè)管理方式，強化市政基礎(chǔ)設(shè)施作為一個系統(tǒng)、一個整體的管理模式，充分發(fā)揮體系效能。

2.統(tǒng)籌城鄉(xiāng)市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，構(gòu)建“縣-鎮(zhèn)-村”三級聯(lián)動的新型基礎(chǔ)設(shè)施體系

縣城基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對于縮小城鄉(xiāng)差距具有重大意義，因此新時期的縣城基礎(chǔ)設(shè)施應(yīng)探索實行城鄉(xiāng)交通、能源、通信、環(huán)保、防災(zāi)等基礎(chǔ)設(shè)施統(tǒng)一布局，積極推進城市供水、燃?xì)?、供熱、污水和垃圾處理服?wù)向周邊村鎮(zhèn)延伸，形成城鄉(xiāng)一體的市政基礎(chǔ)設(shè)施體系。統(tǒng)籌布局污水處理廠、垃圾處理廠等環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施，實現(xiàn)城鄉(xiāng)污染一體化防治。

3.拓寬市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和維護資金來源

探索建立“政府-市場-社會”共同參與，多元主體、多種資金方式并舉的公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施投融資機制。探索經(jīng)營性和非經(jīng)營性項目結(jié)合的項目開發(fā)模式，將具有穩(wěn)定現(xiàn)金流收入的經(jīng)營性項目，例如縣城供水廠、污水處理廠、熱電廠等開發(fā)建設(shè)項目，與道路、園林、排水管網(wǎng)等不產(chǎn)生直接經(jīng)濟收益的非經(jīng)營性項目打包，吸引社會資本參與縣城非經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)維護，緩解縣級財政投資壓力。

四、結(jié)語

縣一級承上啟下，要素完整，功能齊備，是發(fā)展經(jīng)濟、保障民生、維護穩(wěn)定、促進國家長治久安的重要基礎(chǔ)。新時期的縣城市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，應(yīng)找準(zhǔn)問題、補齊短板、提升質(zhì)量、提高效能，統(tǒng)籌考慮城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，通過不斷完善各項基礎(chǔ)設(shè)施公共服務(wù)，使縣級單元綜合承載力不斷提升，具備更高的承接人口和產(chǎn)業(yè)的條件，助力國家新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略順利推進。