趙 琦， 朱常海

一、引 言

中國被認為是世界上污染最嚴重的國家之一，其“全球環(huán)境績效指數(shù)”(EPI)排名從2006年的94名(共133個國家)降到2018年的120名(共180個國家)，(1)數(shù)據(jù)來源于耶魯大學(xué)、哥倫比亞大學(xué)和世界經(jīng)濟論壇等機構(gòu)2018年對全球180個國家的環(huán)境評估報告，https://epi.envirocenter.yale.edu/。低于同等收入國家的平均水平。要想解決環(huán)境污染問題，必須實現(xiàn)對資本的有效制約，這不僅要依靠政府的力量，更需要民眾廣泛而深入的參與，(2)王玉君、韓冬臨：《經(jīng)濟發(fā)展、環(huán)境污染與公眾環(huán)保行為——基于中國CGSS2013數(shù)據(jù)的多層分析》，《中國人民大學(xué)學(xué)報》2016年第2期。環(huán)境運動就是其中一種有效的參與方式。在美國，它是最成功的現(xiàn)代社會運動之一，不僅喚醒了人們的環(huán)保意識和改變了人們的生活態(tài)度，也極大地推動了美國環(huán)境監(jiān)管體制的建立與發(fā)展。(3)Kline Benjamin, First along the River: A Brief History of the US Environmental Movement, Lanham: Rowman & Littlefield Publishers, 2011, p.189.萬人游行的地球日直接促成了聯(lián)合國第一次環(huán)境會議，洛杉磯煙霧、拉夫運河等事件中公眾、環(huán)保組織、律師群體的不懈努力催生并推進了包括《清潔空氣法》、《超級基金法》等環(huán)保立法，民眾的制衡力量成功轉(zhuǎn)變了美國鍍金時代以來粗放式的經(jīng)濟發(fā)展方式，有效地保護了環(huán)境。

那么，美國現(xiàn)代環(huán)境運動究竟緣何產(chǎn)生？在其不同發(fā)展階段有哪些特點？又是如何推進美國環(huán)境治理轉(zhuǎn)型的呢？對美國環(huán)境運動推進環(huán)境保護的條件與過程的梳理，能夠為中國發(fā)揮公眾力量實現(xiàn)有效環(huán)境保護提供借鑒。社會學(xué)家承認造成社會變遷的元素是多元的，工業(yè)革命以來的種種引起社會變遷的結(jié)構(gòu)性因素，不是自然而然地產(chǎn)生，而是各種行動者，彼此對抗、協(xié)商形成的結(jié)果。(4)[瑞士]克里西等著，張峰譯：《西歐新社會運動：比較分析》，重慶：重慶出版社2006年版，第24頁。集體抗議之所以能夠從一種意識演變?yōu)橐粓鐾苿又卫碜兏锏慕M織化行動，是一定歷史和社會基礎(chǔ)及當時制度塑造的結(jié)果，需要包括預(yù)先存在的運動網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展、引發(fā)個人行動的系列危機以及將這些自發(fā)群體組織成一場運動的努力等一系列要素。(5)Morris Alden D, The Origins of the Civil Rights Movement, New York: Simon and Schuster, 1986, p.14.在美國環(huán)境運動的不同發(fā)展階段，這些元素都貫穿始終，其中行動者的行為不僅會受制度機會影響，也會表現(xiàn)出一些新興的組織與時代特點。下文將首先總結(jié)美國環(huán)境運動發(fā)展的三大階段——興起、轉(zhuǎn)型與分化，進而在社會運動的框架中討論美國環(huán)境運動不同階段的不同形式背后的制度特點、組織策略等，以期對當今中國環(huán)境運動研究與應(yīng)對有所啟發(fā)與借鑒。

二、早期精英活動：促使政府管理納入環(huán)保理念

南北戰(zhàn)爭之后美國工業(yè)化和城市化快速推進，進入鍍金時代，資源開發(fā)模式成為了西方主導(dǎo)的發(fā)展模式，這種方式破壞了自然資源及景觀，催生了自然資源保護的思想(Conservation and Preservation)。該思想反對西方世界當時占主導(dǎo)地位的關(guān)于市場自發(fā)調(diào)節(jié)的社會哲學(xué)，(6)[美]約翰·貝拉米·福斯特著，朱書剛譯：《美國資本主義的經(jīng)濟擴張與環(huán)境保護運動的發(fā)展》，《財經(jīng)政法資訊》2007年第3期。成為早期美國環(huán)境保護的指導(dǎo)思想。在該思想的指導(dǎo)下，早期環(huán)境保護活動在精英的帶領(lǐng)下萌芽了，他們采用了傳統(tǒng)民主參與的方式，如給議員寫信、發(fā)電報，利益集團游說議員等方式，促使美國政府注意到了民眾環(huán)境保護的聲音，從而將環(huán)境保護的思想納入到經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃中。

萌芽時期的環(huán)境保護活動有著如下幾大特點：首先，領(lǐng)導(dǎo)成員和目標的精英化。不管是生態(tài)保守組織還是環(huán)境保護組織，都是由反對城市化和階級偏見的成員組成，這些群體的成員通常是富裕的白人男性，喜歡戶外活動，如狩獵、釣魚和露營。因此，他們的糾紛焦點主要是“精英之間的爭端”——開發(fā)自然與保持原始自然狀態(tài)以娛樂的矛盾，忽視了城市工業(yè)化地區(qū)的污染問題。其次，斗爭方式的非社會性。自然資源保護者們發(fā)表了一系列文章，頌揚自然崇高的美學(xué)價值，(7)Maier Carmen Daniela, Environmental Communication and the Public Sphere, Newbury Park, CA: Sage, 2012, p.47.激發(fā)了公眾以信件、電報、請愿等方式給政府施壓。這些方式都在傳統(tǒng)的多元民主的框架內(nèi)，具有自發(fā)性、無組織性、分散性，對政策制定者起到的壓力有限。最后，環(huán)保組織的萌芽。這段時間的荒野保護運動誕生了美國第一批環(huán)境保護組織，如塞拉俱樂部(Sierra Club)、奧杜邦協(xié)會(Audubon Society)、拯救紅樹林聯(lián)盟(Save the Redwood League)、國家公園保育協(xié)會(National Parks and Conservation Association)等。這些組織持續(xù)為環(huán)境保護提供了組織力量，如至今仍是美國最大的環(huán)境保護協(xié)會的塞拉俱樂部。

早期活動家們敦促美國政府正視環(huán)境問題，開啟了政府干預(yù)環(huán)境保護的新階段。具體而言，在地區(qū)性利益集團和工業(yè)利益集團的支持下，西奧多·羅斯?？偨y(tǒng)將保護荒野的思想融入了其為國會劃定的資源管理計劃中，拓展了原先的自然資源保護的思想，而發(fā)展出生態(tài)保守主義(Conservation)和環(huán)境保護主義(Preservation)兩派具體做法。前者以林業(yè)部部長吉?！て叫?Gifford Pinchot)的“保產(chǎn)政策”(Sustained Yield Policy)為代表，強調(diào)對自然資源進行巧妙謹慎地利用和管理，以免使其耗竭或帶來永久性損害；而后者以約翰·繆爾(John Muir)發(fā)起的荒野保護運動為代表，強調(diào)荒野自身的價值，反對荒野地區(qū)的商業(yè)開發(fā)。隨后，富蘭克林·羅斯福總統(tǒng)時期擴大了政府在資源管理和環(huán)境保護中的作用，以政府干預(yù)的手段，成功將環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展結(jié)合在一起，這主要體現(xiàn)在兩個重要措施上，第一，他結(jié)束了長久以來對土地粗放利用的生產(chǎn)模式，于1935年通過了《土壤保護法》，實行了平民保護團計劃，由政府出資雇用約200萬青年男子到偏遠地區(qū)種樹恢復(fù)園林；第二，他成立了許多流域管理局對河流進行有效管理，一個成功的例子便是田納西河全流域的有效管理，結(jié)束了長期困擾美國人民的水災(zāi)。政府的干預(yù)一方面繼續(xù)推廣了自然資源利用與保護的思想，給自然資源保護運動繼續(xù)提供了發(fā)展空間，另一方面也使得政府成為了其后的大眾環(huán)境運動的主要目標之一。

三、公眾參與及組織倡導(dǎo)：環(huán)境治理的制度化發(fā)展

20世紀60—70年代誕生了美國現(xiàn)代環(huán)境運動，這場席卷全國的直接、非暴力的公民和公民團體的抗議活動，將環(huán)境保護上升為國家議程，為環(huán)境保護治理制度化奠定了基礎(chǔ)。

(一)大眾環(huán)境參與及組織化發(fā)展

大眾思想轉(zhuǎn)變、直接參與方式的拓展以及環(huán)保組織的推動，是美國環(huán)境運動從早期精英活動向大眾現(xiàn)代環(huán)保運動發(fā)展的原因。首先，美國戰(zhàn)后的經(jīng)濟社會變化，推動了大眾思想的轉(zhuǎn)變。第一，戰(zhàn)后美國經(jīng)濟的飛速發(fā)展，創(chuàng)造了龐大的中產(chǎn)階級。這些富足的中產(chǎn)階級的需求和過去的物質(zhì)主義有了很大的不同，他們更加關(guān)注生活質(zhì)量，對環(huán)境提出了更高的要求。正如塞繆爾·海斯所言：“現(xiàn)代環(huán)境價值很大程度上是戰(zhàn)后時代賦予美國人尋求新的、非物質(zhì)的舒適而導(dǎo)致的結(jié)果，所謂舒適是指清新干凈的空氣和水、良好的健康條件、開放的空間、娛樂，這是許多美國人在有空閑和安全保障的情況下需要的消費項目。”(8)Hays Samuel P. & Hays Barbara D., Beauty, Health, and Permanence: Environmental Politics in the United States, 1955-1985, Cambridge: Cambridge University Press, 1989, p.4.第二，科學(xué)技術(shù)的發(fā)展以及一系列的環(huán)境災(zāi)難，終于建立了環(huán)境污染與生命健康的關(guān)系，(9)[美]丹·費金著，王雯譯：《湯姆斯河:一個美國“癌癥村”的故事》，上海：上海譯文出版社2015年版，第84頁。也將每一個美國人通過生存這一無人能豁免的價值而關(guān)聯(lián)在一起，(10)Shabecoff P., A Fierce Green Fire：The American Environmental Movement, Covelo: Island Press, 2003, p.256.催化了大眾的抗爭行動。生態(tài)科學(xué)家及知識界人士出版的系列環(huán)境著作給人們普及了環(huán)境知識，使環(huán)境保護上升為國民意識。如今環(huán)境運動的兩大主題——自然資源有效管理和生態(tài)環(huán)境的保護在當時得到了充分的論證。一方面，《我們被掠奪的星球》、《人口爆炸》及羅馬俱樂部出版的系列圖書《增長的極限》等，強調(diào)了放任的增長將會引致生態(tài)資源的枯竭及社會崩潰的惡果；另一方面，《寂靜的春天》、《什么速度都不安全》、《封閉的循環(huán)》等認為環(huán)境的破壞不僅是由浪費性的資源利用造成的，更是資本主義生產(chǎn)方式帶來的危機。同時，電視廣告更首次將公眾的健康問題加入到環(huán)境問題中來，提醒人們注意垃圾問題。除了科學(xué)家們的啟蒙外，各類環(huán)境災(zāi)難的發(fā)生迫使美國人不得不直面環(huán)境污染，增加了他們改變現(xiàn)狀的迫切感，包括1940—1960年間的洛杉磯光化學(xué)煙霧事件、1969年克亞霍加河因過度工業(yè)傾倒物而引發(fā)的大火事件、1969年圣巴巴拉漏油事件、1970年拉夫運河工業(yè)廢棄物掩埋事件等。

其次，民權(quán)運動的高漲，不僅提供了新的政治參與方式，也給環(huán)境運動注入了思想和組織力量。第一，1955年的蒙哥馬利巴士抵制運動及其后的系列民權(quán)運動、反戰(zhàn)運動等，讓民眾看到了通過非暴力的直接行動參與政治，提出訴求，修正社會不足的可能性。第二，伴隨著對資本主義生產(chǎn)方式的反思，后物質(zhì)主義的思想在各種社會運動中推廣開來，成為這一時期環(huán)境運動發(fā)展的價值基礎(chǔ)。如反戰(zhàn)運動對戰(zhàn)爭的譴責(zé)和抗議，新左派運動對現(xiàn)代科技和現(xiàn)代工業(yè)對人們身心的摧殘和對破壞環(huán)境的抨擊等與環(huán)境保護主義者的主張不謀而合，各種社會運動中的主張相互作用、互相借鑒，共同推進環(huán)境運動的發(fā)展。第三，大規(guī)模的街頭抗議是通過這一時期各種社會運動的相互推進與支持才推廣開來的。由于各種社會運動大多具有改良社會的目的，共享了某些自由民主的價值，因此各種社會運動的參與者也是互相支持的，使得這一運動具有持久性。

最后，大量原有的和新成立的環(huán)境組織的動員努力及學(xué)生運動，將本次環(huán)境運動推向了全國性的高潮。這一時期，自然保護運動中成立的環(huán)境組織仍然在繼續(xù)運作，最典型的是塞拉俱樂部和荒野保護協(xié)會在1966—1967年發(fā)起的保衛(wèi)亞利桑那州大峽谷運動。利用1964年的荒野法案，他們反對在恐龍國家保護區(qū)修建大壩。俱樂部領(lǐng)頭人戴維·布勞爾(David Brower)利用紐約時報刊登了大量的廣告，發(fā)起了一場民眾反大壩游行，成功地阻止了大壩的修建。該運動標志著塞拉俱樂部從精英組織向大眾組織的轉(zhuǎn)變。此外，大量新的環(huán)保組織應(yīng)運而生，發(fā)揮著更加重要的作用。這些新的環(huán)保協(xié)會一方面采用了馬丁·路德金領(lǐng)導(dǎo)的民權(quán)運動的非暴力原則，通過報紙、廣播、電視廣告、發(fā)郵件等方式動員大眾積極采用直接的方式參與抗爭，這樣的協(xié)會包括自然之友、綠色和平(Greenpeace)、核信息委員會(Committee of Nuclear Information)等；另一方面他們也采取法律訴訟的方式，為受到環(huán)境污染的地區(qū)居民爭取權(quán)益，最著名的是1967年成立的美國環(huán)保協(xié)會(Environmental Defense Fund)。

地球日的游行活動，真正將這場大眾運動推向高潮。1969年夏天，威斯康星民主黨參議院尼爾森(Gaylord Nelson)在西部進行環(huán)保巡回演講，利用反越戰(zhàn)游行蔓延全美大學(xué)校園的機會，他發(fā)起了全國性環(huán)境游行的倡導(dǎo)，并得到了學(xué)生及環(huán)保組織的積極響應(yīng)。他們通過郵件列表等方式傳播信息，積極動員。最終在1970年4月22日這天，美國各地總共有2 000多萬人走上街頭，宣傳環(huán)境保護理念，倡導(dǎo)環(huán)境立法，將環(huán)境保護的范圍從自然資源的管理和利用拓展到了污染防治。這是世界上最早的大規(guī)模群眾性環(huán)境保護運動，通過環(huán)保的紐帶將美國的學(xué)生運動、反戰(zhàn)運動、民權(quán)運動等凝結(jié)在一起，將環(huán)境保護從一種理念上升到了國家議程，也最大程度地體現(xiàn)了該時期環(huán)境保護運動的大眾直接參與的特點。

地球日后，美國環(huán)境運動日漸成熟，環(huán)保運動進入了組織化的發(fā)展階段。環(huán)境組織及其成員迎來了爆炸性的增長，公民在環(huán)境組織的領(lǐng)導(dǎo)下有序參與抗爭活動。這些新成立的環(huán)保組織，一方面，積極推動環(huán)境信息公開，讓更多的環(huán)境事件得到媒體的曝光和關(guān)注；另一方面，借助公開的信息，環(huán)境組織有效帶領(lǐng)公民追蹤天氣、監(jiān)督企業(yè)，落實環(huán)境保護法。另外，環(huán)境組織在數(shù)次活動中，提高了自己的運營能力和知名度，提升了他們的專業(yè)化水平，實現(xiàn)了有效率的科層制運營。不僅誕生了環(huán)境利益集團，通過成立“投票者聯(lián)盟”等方式，追蹤議員們的環(huán)保投票行為，進行有效游說，擴大其政治影響力；同時，為了增強環(huán)保組織內(nèi)部的協(xié)調(diào)與平衡，主流環(huán)保組織聯(lián)盟“G-10”成立，由最大的十家主流環(huán)保組織總負責(zé)人構(gòu)成。他們在華盛頓成立了總部，更加靠近政治中心，利用科學(xué)和法律專業(yè)知識，專門從事發(fā)起游說和推動立法工作。主流環(huán)保組織憑借其規(guī)模性和專業(yè)性，在這一時期環(huán)境運動中發(fā)揮了主導(dǎo)性的作用。最后，環(huán)保組織積極推進制度內(nèi)活動，促成環(huán)境運動的持續(xù)、有效發(fā)展。他們關(guān)注傳統(tǒng)政治的四大核心領(lǐng)域——立法、執(zhí)法、司法及選舉活動。不僅利用自身的專業(yè)性，增強與政府的聯(lián)系，成為政府出臺政策的重要智庫；同時，通過幫助企業(yè)補充環(huán)保項目，爭取企業(yè)的資金支持，既增強了與行業(yè)協(xié)會的聯(lián)系，又平衡了工業(yè)組織與環(huán)保機構(gòu)之間的關(guān)系。并且，環(huán)保人士通過“旋轉(zhuǎn)門”，在環(huán)保團體、政府機構(gòu)和行業(yè)協(xié)會中相對自由地流動，不僅增強了三者的聯(lián)系，也共同促進了環(huán)境保護的完整性。

(二)環(huán)境治理的制度化

環(huán)境運動專業(yè)化、組織化、制度化的運作，不僅有效地將公眾環(huán)保訴求納入政策議程中，而且，環(huán)境運動給各州政府帶來的民意壓力也迫使州政府落實聯(lián)邦法規(guī)，這些都推動了環(huán)境治理在多方面深化，實現(xiàn)制度化發(fā)展。

首先，在行政領(lǐng)域，尼克松、肯尼迪等總統(tǒng)都強調(diào)環(huán)保，推動聯(lián)合國第一次人類環(huán)境會議于1972年召開。(11)Dunlap, R.E., & Gale, R. P., “Politics and Ecology: ‘A Political Profile of Student Eco-Activists’”, Youth and Society, Vol.3, No.4, 1972, p.379.此外，聯(lián)邦環(huán)保局(EPA)與超級基金正式成立。前者成為一個統(tǒng)籌管理全國環(huán)境治理的國家機構(gòu)，后者是從工業(yè)化學(xué)原料稅中抽取相應(yīng)資金建立信托基金，由EPA負責(zé)管理，用于提起環(huán)境訴訟、補償生態(tài)污染等，為環(huán)境保護提供財政保障。一個相對自主的環(huán)保官僚體系的建立，有效平衡了工業(yè)發(fā)展的污染性。

其次，在立法領(lǐng)域，70年代是美國環(huán)境立法最為集中的時期，該時期美國聯(lián)邦政府和議會先后制定和通過的環(huán)境保護及相關(guān)法案數(shù)十部，其中包括1970年修訂通過的《清潔空氣法》、1972年修訂并正式通過的《聯(lián)邦水污染控制法》、1972年的《環(huán)境殺蟲劑控制法》、1973年的《安全飲用水法案》和1977年的《清潔水法案》，綜合性的立法則有《國家環(huán)境政策法》，這些法案構(gòu)成了一個比較完整的環(huán)境保護法律體系，將環(huán)保工作納入法制化軌道。

這一時期美國環(huán)境參與體現(xiàn)了大眾化與直接參與的特點，比如，環(huán)境運動的參與者從過去的政治商業(yè)精英轉(zhuǎn)變?yōu)橐灾挟a(chǎn)階級為主的大眾階層，參與方式從過去的制度內(nèi)行為轉(zhuǎn)變?yōu)樽韵露系拇蟊妱訂T，并且更加依靠組織對資源的調(diào)動。這一轉(zhuǎn)變促使美國環(huán)境治理的關(guān)注重點，從自然資源的有效管理與利用拓展到了“環(huán)境保護”，即污染的清理與控制，也通過環(huán)境立法、環(huán)境聯(lián)合會議、環(huán)保管理體系的建立，完善了政府監(jiān)管環(huán)境的制度安排。

然而，環(huán)境運動的成熟也暗含危機。環(huán)保立法的出臺使得許多環(huán)境運動參與者失去了進一步活動的目標和動力。(12)Thompson Heather Ann ed., Speaking Out: Activism and Protest in the 1960s and 1970s, London, New York: Routledge, p.176.此外，主導(dǎo)的主流環(huán)保組織由于過度接近聯(lián)邦政府，以及其高度的專業(yè)性，產(chǎn)生了精英化的傾向，例如G-10聯(lián)盟領(lǐng)導(dǎo)人都是白人且多數(shù)為男性，(13)Cramer, P. F., Deep Environmental Politics: The Role of Radical Environmentalism in Crafting American Environmental Policy, Santa Barbara: Greenwood Publishing Group, 1998, p.117.忽視了有色人種、女性等邊緣群體，排斥了大量的基層環(huán)保組織，使其議題偏離了最初的環(huán)境運動愿景，被批評為“一群專門從事游說、法律專業(yè)知識、科學(xué)專業(yè)知識和妥協(xié)藝術(shù)的公共利益團體”，(14)Silveira, S.J., “The American Environmental Movement: Surviving through Diversity”, Boston College Environmental Affairs Law Review, Vol.28, 2000, p.497.因此無法獲得地方和底層群眾的回應(yīng)，不管是成員數(shù)量還是組織發(fā)展都陷入了瓶頸。70年代的石油危機放緩了美國經(jīng)濟，重新將公眾視野拉回經(jīng)濟發(fā)展上，尤其是里根時期，為刺激經(jīng)濟而放松了企業(yè)監(jiān)管，加深了環(huán)境運動的發(fā)展危機。環(huán)境運動的轉(zhuǎn)型迫在眉睫。

四、政社合作：落實環(huán)境監(jiān)管、推動環(huán)境正義

70年代末爆發(fā)的環(huán)境事故，如1979年的三里島核泄漏事故、1989年阿拉斯加灣的石油泄漏事故，再次將環(huán)境保護推到公眾視野。但是，日漸精英化的主流環(huán)保運動卻無法有效應(yīng)對這些事故，因此在80年代，非主流環(huán)保運動通過多元化的方式，為美國環(huán)境運動的發(fā)展注入了新的活力。80年代美國環(huán)境運動的轉(zhuǎn)向，深化了政府與社會的合作，進一步拓展了環(huán)境治理的范圍和環(huán)境治理的模式。

第一，抗爭人群的多元化，拓展了環(huán)境治理的主題，從環(huán)境治理效率發(fā)展到環(huán)境公平正義，關(guān)注不同人群的環(huán)境平等。地方性環(huán)境抗爭和環(huán)境正義運動，打破了主流環(huán)保運動的精英取向。這不僅將環(huán)境運動的抗爭主題從荒野綠地防護，發(fā)展至職業(yè)健康、城市污染、環(huán)境公平等更加具有包容性的社會性問題，并尋求更具根本性的解決方案，也成功吸納了地方組織，以及女性、有色人種等弱勢群體，擴大了環(huán)境運動的覆蓋范圍。首先，“反毒害運動”打響了地方性抗議活動的號角。社區(qū)居民為了保護自身生活領(lǐng)域免受具有負面效應(yīng)的公共或工業(yè)設(shè)施的干擾而奮起抗爭，從而逐漸形成了全國性的“鄰避癥候群”(Not in Anybody’s Back Yard)，壯大對工業(yè)的制約力。其次，環(huán)保積極分子通過與其他新興社會運動，如女權(quán)運動、職業(yè)安全運動等的結(jié)合，爭取為被排斥在政策制定過程外的邊緣民眾發(fā)聲，由此發(fā)展出環(huán)境正義運動。(15)Mcgurty, E. M., “From NIMBY to Civil Rights: The Origins of the Environmental Justice Movement”, Environmental History, Vol. 2, No.3, 1997,pp.301-323.最早從美國原住民的抗爭開始，隨后在工人運動、農(nóng)場工運動、職業(yè)健康運動中不斷擴散。該運動堅持不論其性別、種族、階級、收入以及受教育程度等社會狀況如何，都能享受環(huán)境權(quán)利與義務(wù)的平等，而不應(yīng)遭受任何形式的環(huán)境歧視與環(huán)境傷害。

第二，抗爭手段的多元化，落實了70年代以來建立的環(huán)境監(jiān)管體系，在政府放松監(jiān)管的框架下，補充了民眾參與的抗議力量。鑒于70年代制度化運動方式的式微，80年代的積極分子們重拾了激進和直接的抗爭方式并進一步深化。民眾不僅利用他們的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)加強對地方工業(yè)企業(yè)選址和廢物清理方法的決策參與，也綜合利用游說、跟蹤選舉、加強組織聯(lián)合、發(fā)布科學(xué)研究報告等方式，增強其政策影響力；(16)Mccloskey, M., “Wilderness Movement at the Crossroads, 1945-1970”, Pacific Historical Review, Vol.41, No.3, 1972, pp.346-361.與此同時，他們也會采取如社區(qū)動員、靜坐、故意破壞工業(yè)設(shè)施等直接且非制度化方式，將環(huán)保主義推向公共議程。例如，愛運河社區(qū)發(fā)起的反對垃圾填滿運動(17)這是第一個具有全國影響力的草根運動。該地所在的愛運河是紐約州一條為修建水電站而挖成的運河。由于資金短缺被廢棄后，由胡克化學(xué)公司所購買用于大量填埋高毒性的工業(yè)廢棄物。在只是進行了簡單填平后，公司將此土地捐贈給了地方教育委員會，后者在該土地上開始大量興建房地產(chǎn)項目。70年代，當?shù)鼐用耖_始意識到自己的健康問題是由土地下的工業(yè)污染物所引起，遂發(fā)起了抗爭。中，當?shù)鼐用窦妓菇M建中下層婦女協(xié)會，采用了社區(qū)賦權(quán)模式，制定了如下內(nèi)容：(1)發(fā)起健康調(diào)查；(2)激進的抗爭方式，如聯(lián)名請愿信、鎮(zhèn)民會議、挨家挨戶地動員、游行與公民不服從等，甚至將環(huán)保署官員扣為人質(zhì)；(3)直接要求與政府官員對話，如將州政府告上法院等在內(nèi)的多種抗爭策略與方式，最終成功迫使州政府重新安置居民。

第三，隨著信息技術(shù)的發(fā)展，抗爭組織之間實現(xiàn)聯(lián)結(jié)，推動了環(huán)境監(jiān)管從行政命令式和市場化的監(jiān)管，發(fā)展至以自愿性合作為基礎(chǔ)的后向監(jiān)管方式(Bernstein，2001)。這一時期，多元化的抗爭行動推動了多元化組織的建立，各種新舊組織通力合作，為民眾參與環(huán)境監(jiān)管提供了幫助。例如，愛運河社區(qū)抗爭催生的有害廢物公民情報中心和國家有毒物質(zhì)基金(National Toxics Campaign Fund)，在運動中發(fā)揮了重要的信息收集與傳播的作用。此外，傳統(tǒng)的主流環(huán)保組織，如塞拉俱樂部和奧杜邦協(xié)會，也積極轉(zhuǎn)型、響應(yīng)新興的環(huán)保運動。他們不僅持續(xù)為草根團體活動提供有效的組織支持，包括管理服務(wù)、財務(wù)支持和法律咨詢服務(wù)等，也致力于發(fā)布環(huán)境不公平的研究報告，幫助新興的環(huán)境正義運動參與者建立聯(lián)盟、發(fā)起訴訟等。(18)Ronald Sandler & Phaedra C. Pezzullo, Environmental Justice and Environmentalism: The Social Justice Challenge to the Environmental Movement, Massachusetts: MIT Press, 2007, pp.301-302.這使得原先分散和混亂的各類環(huán)境活動，有了組織基礎(chǔ)和相互溝通的通信網(wǎng)絡(luò)，凝結(jié)成了一股極具影響力的全國壓力運動。

除了上述的草根環(huán)境運動和激進環(huán)境運動外，試圖彌合制度與非制度進程的綠黨運動，以及國際性環(huán)境組織也得到了一定的發(fā)展，(19)劉景芳：《從荒野保護到全球綠色文化：環(huán)境傳播的四大運動思潮》，《西北師大學(xué)報》(社會科學(xué)版)2015年第3期。進一步拓展和聯(lián)結(jié)了環(huán)境治理的參與群體。(20)Zisk, B. H., The Politics of Transformation：Local Activism in the Peace and Environmental Movements, San Francisco: Praeger Publishers, 1992, pp.216-218.總之，70年代末80年代初興起的第三波美國環(huán)境運動，具有多元的行動目標與策略、多元的成員和組織運作(如表1所示)，推動了環(huán)境治理的多元共治局面：突破了原有的框架，將環(huán)境問題與其他的社會、政治等廣泛性的問題結(jié)合在一起，將其他社會運動的參與分子吸收成為環(huán)境運動的行動者，使其具有了更大的動員力量。(21)Kassman, K., Envisioning Ecotopia: The US Green Movement and the Politics of Radical Social Change, Santa Barbara: Greenwood Publishing Group, 1997, pp.13-17.

表1 典型的非游說性環(huán)保組織的基本情況

(續(xù)上表)

土地與野生動物保護大自然保護協(xié)會195160015 610購買土地建立自然保護區(qū)世界野生動物基金會19619403 550研究和保護國際野生動物和熱帶雨林雨林行動網(wǎng)絡(luò)19853090推動熱帶雨林保護雨林聯(lián)盟19861880推動熱帶雨林保護國際保育組織198755460推動熱帶雨林保護反有毒廢物有害廢物公民情報中心1981770支持地方廢棄物治理團體全國有毒廢棄物反擊陣線1984100150宣傳反對有毒污染廢棄物的運動,與地方團體合作其他主要組織環(huán)保選民聯(lián)盟197055140參與競選塞拉俱樂部法律保護基金會1971120670推動環(huán)境訴訟地球島嶼協(xié)會198232110基于環(huán)保與和平議題的不同項目

資料來源：Riley E. Dunlap & Angela G. Mertig et.al.,AmericanEnvironmentalism:TheUSEnvironmentalMovement, 1970-1990, Abingdon: Taylor & Francis, 2014, p.18.

美國環(huán)境運動呈現(xiàn)出了從精英參與到大眾參與到全國性多主體參與的治理路徑，健全了美國環(huán)境治理體系的發(fā)展，盡管這種治理模式存在著一定的爭議，比如認為該模式存在著過度參與的特點，分散了環(huán)境治理的關(guān)注，不利于長遠性、整體性的解決環(huán)境問題。但是，從環(huán)境績效，即減少的環(huán)境污染，對生存環(huán)境與資源的保護來看，美國環(huán)境運動及環(huán)境治理基本上還是成功的。據(jù)2018年的全球環(huán)境績效指數(shù)調(diào)查顯示，全球180個經(jīng)濟體中，美國排名第27名，在空氣和水污染治理上排名前五，(22)數(shù)據(jù)來源于耶魯大學(xué)、哥倫比亞大學(xué)和世界經(jīng)濟論壇等機構(gòu)2018年對全球180個國家的環(huán)境評估報告，https://epi.envirocenter.yale.edu/。優(yōu)于世界上大部分經(jīng)濟體，在發(fā)達國家中也排名中上。

五、總結(jié)與討論

美國的環(huán)境運動成功促使環(huán)保理念深入人心，推動人們有序參與環(huán)保活動，并讓保護環(huán)境成為不可忽視的國家議題。美國社會參與的環(huán)境治理，經(jīng)歷了三個階段：20世紀初期的荒野運動建立了政府監(jiān)管環(huán)境的責(zé)任框架；20世紀60至70年代借助大眾化的社會運動發(fā)展浪潮而將分散的地區(qū)性環(huán)境保護抗爭發(fā)展成為一股全國性的環(huán)境保護運動，健全了環(huán)境管理體系；20世紀80年代在一系列的環(huán)境災(zāi)難的刺激下，環(huán)境運動成功將環(huán)保目標與政治社會問題相結(jié)合，重新崛起，發(fā)展為更草根、更激進、更國際化的多元化運動潮流，從而拓展了環(huán)境社會參與的范圍，超越行政性、市場性手段，進一步發(fā)展為多主體參與的治理模式。

美國公眾參與之所以能有效改善污染治理，主要源于公開暢通的信息交換、環(huán)保組織與公眾的深度合作、健全的環(huán)境公益訴訟機制。具體而言，首先，環(huán)境信息公開是推動公眾參與的必要條件。公眾對環(huán)境信息的充分了解，不僅有助于他們更好地監(jiān)督企業(yè)行為，對相關(guān)項目提出有針對性的意見建議，推動環(huán)保質(zhì)量的提升，也有助于他們進行信息交流，減少集體行動中的信息不對稱，更好地參與到環(huán)境決策中。美國推進環(huán)境信息公開的《社區(qū)知情權(quán)法案》頒布后的三年，年均化學(xué)污染物排放下降7%，(23)Ann Florini ed., The Right to Know: Transparency for an Open World, New York: Columbia University Press, 2007, pp.279-308.取得了良好的效果。其次，專業(yè)精英與民眾(消費者)的共同合作推動了美國環(huán)?；顒拥纳罨?。沒有專業(yè)精英的啟蒙和引導(dǎo)，組織與動員，普通民眾將失去環(huán)境參與的方向和動力；而如果沒有普通民眾的持續(xù)加入和堅持的直接抗爭，專業(yè)精英發(fā)起的環(huán)境運動將可能局限于傳統(tǒng)民主政治的范疇內(nèi)，不會產(chǎn)生如此大的政治影響力，也無法將環(huán)境治理的主題推向環(huán)境正義，關(guān)注職業(yè)污染侵害等環(huán)境公平問題。最后，美國是世界上第一個將環(huán)境公益訴訟付諸實踐的國家，主要的聯(lián)邦環(huán)境法規(guī)，包括《清潔水法》、《清潔空氣法》、《瀕危物種法》、《綜合環(huán)境反應(yīng)、賠償和責(zé)任法》以及《資源保護和恢復(fù)法》等，都設(shè)有相應(yīng)的“公民訴訟”條款，允許非政府組織、企業(yè)和個人參與部分環(huán)境執(zhí)法。1972年，美國最高法院更是放寬了訴訟限制，允許對損害公共資源(如大氣、水和森林資源)的行為提起訴訟。法律手段成為公眾監(jiān)督企業(yè)排污以及維護自身環(huán)境權(quán)利的有力手段。例如，2010年，英國石油公司“深水地平線”號鉆井漏油事件，被美國新奧爾良政府和野生動物基金會提請公益訴訟而被罰187億美元。

環(huán)境保護運動是國家在經(jīng)濟發(fā)展與人民福祉之間的平衡，是社會力量對市場力量的制衡，具有長期性的特點。習(xí)總書記在十九大報告中將污染防治和化解金融風(fēng)險、精準扶貧，一道列為三大全面建設(shè)小康社會的攻堅戰(zhàn)，將環(huán)境保護上升至和經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展同樣重要的戰(zhàn)略性地位。保護環(huán)境不僅需要國家引導(dǎo)，更需要利用民眾的力量，推動環(huán)境治理轉(zhuǎn)型。因此，結(jié)合本文的研究，我們發(fā)現(xiàn)可以從如下幾個方面，推動民眾的環(huán)境參與和國家的環(huán)境治理轉(zhuǎn)型。

第一，政府需要加大主動公開環(huán)境信息的力度。我國從1999年的試點開始，到2008年，國務(wù)院頒布《政府信息公開條例》和《環(huán)境信息公開辦法(試行)》，將環(huán)保部門的信息公開和企業(yè)信息公開的要求提升到全國層面，我國環(huán)境信息公開實踐至今已有20年，我國在公民利用環(huán)境信息、政府監(jiān)控環(huán)境信息、企業(yè)披露環(huán)境信息等方面取得了巨大的進展，但是，其推進與效果仍然不盡如人意。根據(jù)環(huán)境非政府組織公眾環(huán)境研究中心與自然資源保護協(xié)會開發(fā)的污染信息透明指數(shù)(PITI) 顯示，十多年過去了，全國平均分仍不超過60分(滿分為100分)，并且該政策在全國呈現(xiàn)出了非常不平衡的執(zhí)行狀況。因此政府仍需加強財政和人力投入，推進開放信息平臺建設(shè)，暢通環(huán)境信息流動。

第二，政府應(yīng)強化對環(huán)保組織的培育、引導(dǎo)與合作。中國的社會精英們早已開始了他們的啟蒙與帶動，例如由梁從誡成立的環(huán)保公益組織自然之友所進行的環(huán)境教育活動推進民眾認識環(huán)境保護的重要性；但要真正將思想轉(zhuǎn)化為行動，實現(xiàn)對企業(yè)的有效監(jiān)督，還需要環(huán)保組織的領(lǐng)導(dǎo)與組織帶動。然而目前中國環(huán)保組織的發(fā)展仍存在著登記困難、資金短缺、人才不足等問題，這使得中國環(huán)保組織無法有效地互通有無組織群眾監(jiān)督企業(yè)，敦促地方政府落實環(huán)保政策。

最后，加快環(huán)境公益訴訟的法律體系建設(shè)。只有當法律保障充分時，公民的環(huán)境權(quán)益才能真正得到維護，政府選擇的公眾參與工具才能真正有效地加以實施。盡管我國環(huán)境公益訴訟制度發(fā)展迅速，從2005年《國務(wù)院關(guān)于落實科學(xué)發(fā)展觀加強環(huán)境保護的決定》首次提出“推動環(huán)境公益訴訟”至今，中國環(huán)境公益訴訟法律框架已基本形成，但是其在現(xiàn)實推行中仍遇到了種種障礙，包括訴訟資格限制、舉證困難、地方政府干預(yù)等，使得該制度對企業(yè)的污染行為和政府的違規(guī)行為仍約束不足。因此，我國在修訂環(huán)境公益訴訟法律時，還應(yīng)該注重訴訟主體的明確、保障司法獨立、成立專門的公益基金以支持公民訴訟等。