崔財周

【摘要】1952年英國發(fā)生的“毒霧”事件引起社會對煙霧問題的關(guān)注。英國政府于1956年出臺《清潔空氣法》，試圖以法律手段治理煙霧問題。在法案出臺過程中，英國議會圍繞煙霧的危害，地方當(dāng)局與中央政府的控?zé)煓?quán)限，燃料供應(yīng)與經(jīng)濟發(fā)展等問題展開激烈辯論。這些辯論涉及保守黨、地方當(dāng)局、工商業(yè)集團、普通民眾等團體，由環(huán)境問題轉(zhuǎn)化為政治問題，牽涉利益再分配，導(dǎo)致各個利益集團的博弈。而這些博弈反映出不同群體在煙霧問題上的觀點分歧以及各自的利益訴求和價值取向。法案最終得以通過，環(huán)境治理成為共識，為實現(xiàn)環(huán)境與發(fā)展和諧共生提供了巨大的思考空間。

【關(guān)鍵詞】英國;煙霧治理;（清潔空氣法》;政治博弈;環(huán)境史研究

自工業(yè)革命以來，英國工業(yè)迅速發(fā)展，但環(huán)境問題也逐漸凸顯，尤其是空氣污染嚴(yán)重。1950年代，英國空氣質(zhì)量繼續(xù)惡化，于1952年爆發(fā)重大“毒霧”事件。大霧發(fā)生后，空氣能見度極速下降，死亡率大幅上升。大霧影響了整個倫敦地區(qū)，持續(xù)時間為12月5日上午至12月9日晚上，共計5天，倫敦市中心地區(qū)的能見度降低至9-11米。截至1952年12月13日，大倫敦地區(qū)的過度死亡人數(shù)（超過上一年同期的死亡人數(shù)）達(dá)到4500人。然而，人們對1952年大霧的最初反應(yīng)，是把它描述為一場自然災(zāi)難，既不能預(yù)見也不能預(yù)防。英國政府對這場煙霧也只是輕描淡寫，試圖草草了事。隨著煙霧造成的危害加劇，英國媒體、環(huán)保組織等群體積極呼吁政府采取措施治理煙霧問題。面對各種壓力，英國政府成立調(diào)查委員會，任命休.比弗（Hugh?Beaver）為委員會主席，隨后出臺了《比佛報告》（Beaver?Report）。該報告探尋了煙霧的成因、后果以及治理措施。

然而，《比佛報告》并未解決英國的煙霧問題，社會各界要求立法治理煙霧問題的呼聲越來越高。最終，英國政府于1956年6月21號出臺《清潔空氣法》（Clean?Air?Act）。該法案分為7個部分，37個條款。其主要內(nèi)容為：一是建立無煙區(qū)，控制黑煙排放，明確規(guī)定識別黑煙的方法以及工業(yè)煙囪和壁爐的高度;二是調(diào)節(jié)中央和地方治理煙霧的權(quán)限，授予地方當(dāng)局一部分治理空氣污染的權(quán)力，如建立無煙區(qū)的具體措施以及制定控?zé)煑l例;三是關(guān)于特殊情況的規(guī)定以及雜項條款，如王室和鐵路等公共部門的煙霧排放享有豁免權(quán)。此外，法案還涉及民眾的環(huán)境知情權(quán)，并修正了1906年《堿業(yè)法》（Alkali?Act）和1936年《公共衛(wèi)生法》（Public?Health?Act）的部分內(nèi)容。

關(guān)于該法案的研究，國外學(xué)術(shù)界已經(jīng)出現(xiàn)一些有分量的著作。其中，布雷恩·威廉·克拉普（Brain?William?Clap）的《工業(yè)革命以來的英國環(huán)境史》（An?Environmental?History?of?Britainsince?the?Industrial?Revolution）是研究英國環(huán)境史的經(jīng)典之作，作者采用跨學(xué)科研究方法，分析了煙霧問題的緣由、造成的危害以及社會各階層的應(yīng)對之策。埃里克·阿什比（Eric?Ashby）和瑪麗·安德森（Mary?Anderson）的《清潔空氣政治》（The?Politics?of?Clean?Air）梳理了空氣與政治的關(guān)系，介紹了中央和地方在煙霧治理中的較量，反映出環(huán)境問題即政治問題。莫頓（R.V.Morton）的《煤炭商人在清潔空氣中的角色》一文以煤炭商人為特定對象，論述了他們在法案出臺時的阻力。與之相比，國內(nèi)學(xué)者對煙霧的研究主要集中在環(huán)境史領(lǐng)域。梅雪芹教授是國內(nèi)從歷史視角研究英國環(huán)境問題的開拓者，曾先后發(fā)表多篇論文論述英國大氣污染及其造成的后果?！て渌麑W(xué)者也從不同角度論述法案出臺的原因以及治理的效果。

《清潔空氣法》是世界上第一部由國家頒布的專門治理煙霧問題的法案。該法案不僅解決了英國長期面臨的煙霧污染，喚醒了民眾的環(huán)保意識，也為其他國家治理煙霧問題提供了重要的借鑒作用。在法案出臺過程中，由于涉及不同群體的利益訴求，在英國議會曾引發(fā)激烈的辯論。厘清不同團體在該法案出臺時的立場，其重要性不言而喻。本文在學(xué)界已有的研究基礎(chǔ)上，利用英國議會檔案資料，剖析法案出臺時環(huán)境和政治的關(guān)系，不同利益集團之間的相互博弈及其產(chǎn)生的影響。

一、政黨政治家的反應(yīng)

在《清潔空氣法》出臺時，由于其涉及不同群體的利益調(diào)整，因此各方的態(tài)度大相徑庭。尤其是保守黨與工黨之間的分歧反映出選區(qū)的不同。一般來說，保守黨控制的選區(qū)為“白煙”區(qū)，而工黨所控制的選區(qū)為“黑煙”區(qū)。相對而言，保守黨傾向于支持草案內(nèi)容，但保守黨和工黨議員圍繞煙霧造成的危害和經(jīng)濟發(fā)展以及二氧化硫的排放展開了辯論。

關(guān)于煙霧排放和經(jīng)濟發(fā)展的統(tǒng)一性，不同的黨派議員意見相左。保守黨議員、前議會秘書長埃利斯·史密斯（Ellis?Smith）首先發(fā)難。他認(rèn)為，從健康的角度來看，草案似乎有合理之處，但從經(jīng)濟發(fā)展來看是行不通的。且關(guān)于建立無煙區(qū)的規(guī)定也是不現(xiàn)實的，英國當(dāng)時無法提供足夠的無煙燃料，如果將二氧化碳的排放量減少到草案的標(biāo)準(zhǔn)，每年將要損失2.5億英鎊。保守黨議員、住房建設(shè)大臣哈羅德·麥克米倫（Harold?Macmillan）遙相呼應(yīng)。他認(rèn)為：“雖然1952年的煙霧與以往不同，但沒必要夸大其危害。在英國人眼中，煙氣不僅是富有的標(biāo)志，人們還把它視為好客與溫暖的象征?！焙髞砻鎸毫Γ溈嗣讉愖鞒鲆恍┳尣?，但應(yīng)付心里始終左右他的判斷。他說：“我們已經(jīng)做了能做的，但是我們應(yīng)該意識到，在更加廣泛的國家事務(wù)中，還有無數(shù)的問題需要納入考量，如果對其一概視而不見，也是愚蠢的，政府可以適當(dāng)進行監(jiān)管。”工黨議員查爾斯.羅伊（Charles?Royle）指出：“關(guān)于清潔空氣的政策，我們已經(jīng)討論很多年了，但是有一點我想知道，一方面保持經(jīng)濟發(fā)展，另一方面又要減少燃料的供應(yīng)，我們?nèi)绾螀f(xié)調(diào)這種關(guān)系，恐怕很難處理?！?/p>

針對反對意見，其他議員給子予反駁。保守黨議員、衛(wèi)生部長蘭·麥克勞德（Lan?McLeod）指出：“空氣污染的危害已人盡皆知，我們80%的人口居住在城市，草案若是通過，我們的城鎮(zhèn)將更加清潔，居民會過上健康的生活，草案是煙霧治理的重要舉措。”麥克勞德進一步說到，經(jīng)濟發(fā)展和煙霧治理并不矛盾，一場煙霧造成數(shù)千人死亡，醫(yī)院人滿為患，道路堵塞。從長期來看，經(jīng)濟若要健康發(fā)展，必須改變國家舊的發(fā)展模式。此外，保守黨議員、史密薩德（Smithard）醫(yī)生也作了煙霧調(diào)查，并發(fā)現(xiàn)死亡率與煙霧存在著千絲萬縷的聯(lián)系。從1952年12月到1953年3月，死亡人數(shù)比往年同期增加13500余人，比當(dāng)年整個國家因交通事故死亡的人數(shù)還多。在事實面前，許多議會代表開始支持該草案。彭伯頓（Pemberton）和戈德堡（Goldberg）醫(yī)生研究了英格蘭和威爾士的支氣管炎患者，發(fā)現(xiàn)空氣中的煙霧和支氣管炎的發(fā)病率密切相關(guān)。保守黨議員巴內(nèi)特·斯特羅斯（Barnett?Stross）也贊同草案的內(nèi)容。他認(rèn)為，最近幾年的大霧使英國損失成千上萬的人口，前一年的大霧更是使數(shù)千人死亡，這些事實迫使他們要盡快采取治理煙霧的措施。

工黨議員霍布森（C.R.Hobson）認(rèn)為黑煙被夸大了，真正危險的不是黑煙而是二氧化硫，尤其是發(fā)電廠產(chǎn)生的二氧化硫?qū)е录依锏募揖吆痛昂煴桓癄€了，而草案中卻沒有治理二氧化硫的條款。保守黨議員巴內(nèi)特·斯特羅斯大體贊同草案的內(nèi)容，但他認(rèn)為草案中有兩個缺陷：一是科學(xué)知識的局限性，草案中未規(guī)定硫化物或一氧化碳的排放;二是由于不同行業(yè)的差別，草案給予工廠7年的排污期限，這勢必導(dǎo)致污染加重。此外，關(guān)于煙霧委員會的職責(zé)，不少人也意見相左。保守黨議員杰里米·布格勒（Jeremey?Bugler）認(rèn)為：“煙霧委員會是一群神秘的官員，既不對公眾發(fā)布報告，也不對上級負(fù)責(zé)，他們與實業(yè)家勾結(jié)在一起，完全沒有作用?！惫h對于煙霧委員會的調(diào)查甚至百般阻撓。一些工黨議員認(rèn)為草案是一個“充滿偽善陰影的可怕條例”，是“一項毫無生機、軟弱無力的措施”，是“一個膽小如鼠的法令”。

保守黨議員納巴諾對不同意見給予回應(yīng)。他認(rèn)為，草案中沒有規(guī)定二氧化硫排放量的規(guī)定，原因在于煙霧是目前最主要的污染物，治理煙霧問題刻不容緩。環(huán)境問題是一個長期的治理過程，隨著煙霧的減少，二氧化硫會得到有效控制。關(guān)于煙霧委員會的爭議，將會成立一個由科學(xué)家組成的獨立于政府的清潔空氣委員會，由科學(xué)家組成，定期發(fā)布檢測報告并提交議會討論。煙霧治理是一個技術(shù)問題，但很大程度上也是政治問題，如果沒有獨立的檢測和檢察機構(gòu)，草案的內(nèi)容將難以服眾。

當(dāng)時的首相羅伯特.安東尼艾登（Robert?Anthony?Eden）傾向于支持該草案，并為草案的通過定下基調(diào)。艾登動情地說道：“各位議員從不同方面討論該草案，說明煙霧治理的重要性。環(huán)境問題已經(jīng)迫在眉睫，倫敦在歷史上以‘霧都聞名遐邇，英國因煙霧問題造成的損失不言而喻，現(xiàn)在到了必須治理的時候了。"圍繞《清潔空氣法》的爭論，給予一個黨派攻擊另一個黨派的機會，反映出不同黨派之間的利益沖突。然而，隨著英國煙霧問題的日趨嚴(yán)重，不僅保守黨認(rèn)識到草案的重要性，工黨在煙霧治理上也不斷達(dá)成共識。他們雖然在具體的措施上提出不同的意見，但總體上認(rèn)可草案的內(nèi)容。

二、地方當(dāng)局的不滿

除了各政黨和政治家們的不同反應(yīng)，地方當(dāng)局也積極介人，對草案的內(nèi)容提出不同意見。自1906年《堿業(yè)法》頒布以來，中央政府和地方當(dāng)局的摩擦不斷。在以往空氣的治理中，中央堿業(yè)檢查團總攬全局，負(fù)責(zé)難以處理的工業(yè)，地方政府被迫執(zhí)行。雖然草案賦予地方當(dāng)局某些治理權(quán)限，但限制性很大。地方當(dāng)局圍繞煙霧治理權(quán)限與技術(shù)問題不斷發(fā)問，要求增加地方當(dāng)局的權(quán)力，開展區(qū)域間合作治理煙霧問題。

關(guān)于中央堿業(yè)檢察團和地方當(dāng)局的控?zé)煓?quán)限，不同地方的議員各持己見。泰恩河畔紐卡斯?fàn)柕淖h員亞瑟·布倫金索普（Arthur?Blenkinsop）對草案提出兩點建議：其一，草案的初衷是好的，但無益于解決煙霧問題。對于空氣污染，應(yīng)該深人調(diào)查并進行廣泛研究，而不是急于求成。其二，地方當(dāng)局的權(quán)責(zé)不明確。草案把治理煙霧問題劃分到地方當(dāng)局，但僅僅給予其一小部分支持，這會增加地方當(dāng)局的困難，不利于經(jīng)濟發(fā)展。謝菲爾德的議員理查德·溫特伯特姆（Richard?Winterbottom）對中央和地方在治理污染中的權(quán)限有所不滿。他認(rèn)為，不僅要賦予地方當(dāng)局治理煙霧的權(quán)力，還要減少中央堿業(yè)檢察團的職權(quán)。堿業(yè)檢察團負(fù)責(zé)的事務(wù)太多，而地方當(dāng)局有很多有才能的人，分清煙霧治理的權(quán)責(zé)才能把事情做得更好。金斯林議員斯科特·米勒（R.Scott?Miller）也認(rèn)為，增加地方當(dāng)局控?zé)煹臋?quán)力至關(guān)重要。他指出，金斯林有一家大型化肥廠為當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)提供服務(wù)，在生產(chǎn)化肥中散發(fā)大量煙霧，對周邊城鎮(zhèn)環(huán)境造成污染，但地方當(dāng)局不能采取有效的措施，原因在于其沒有控?zé)煓?quán)限。此外，米勒還認(rèn)為煙霧具有擴散性，地方當(dāng)局和中央合作是治理煙霧的重要舉措。

面對不同議員的發(fā)問，納巴諾給予正面回答。關(guān)于地方當(dāng)局的控?zé)煓?quán)限，草案中明確規(guī)定：除去在堿業(yè)檢查團注冊的工廠，其他任何工廠生產(chǎn)過程中產(chǎn)生的污染由地方當(dāng)局負(fù)責(zé)。對于地方當(dāng)局負(fù)責(zé)的非注冊工廠，草案也有明確規(guī)定：公司企業(yè)在建立或者實行新工藝時，必須得到地方當(dāng)局的事先批準(zhǔn)，滿足相關(guān)的要求。草案規(guī)定的非注冊工廠數(shù)量大幅增加，這將會增加地方當(dāng)局的控?zé)煼秶２莅傅谑粭l規(guī)定：地方當(dāng)局可以根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況作出不同的控?zé)熞?guī)定，工廠釋放黑色排放物是違法的，除非引發(fā)黑煙的燃料是“法定燃料”（Authorized?Fuel）或支持煙囪的壁爐在煙霧控制條令的赦免之列。此外，如果排放有害物質(zhì)，地方當(dāng)局依照草案可以命令終止排放，對于不聽從者給予罰款，嚴(yán)重者可以關(guān)閉工廠。

技術(shù)問題和煙霧擴散也是地方當(dāng)局爭論的焦點問題之一。一些地方當(dāng)局從政治而不是環(huán)境角度思考問題。蘭開夏郡議員溫特伯特姆（Winterbotham）認(rèn)為，地方當(dāng)局目前無法完成技術(shù)改造，承擔(dān)煙霧治理的重任。造成當(dāng)前煙霧問題的主要原因有兩個：一是設(shè)備陳舊，二是缺乏足夠的無煙燃料。而這都不是地方當(dāng)局所能解決的。沃靈頓的議員伊迪絲·薩默斯基爾指出地方當(dāng)局面臨的技術(shù)困難。他認(rèn)為：“治理煙霧是一個技術(shù)問題，雖然草案中有一些技術(shù)條款，但地方當(dāng)局執(zhí)行起來存在困難。”米德爾斯堡（Middlesbrough）的議員馬·奎恩（Ma?Kuien）也認(rèn)為，草案推廣起來比較困難，當(dāng)風(fēng)吹過來的時候，煙霧會擴散到其他區(qū)域，無法保障煙霧治理的準(zhǔn)確性。草案計劃在全國范圍內(nèi)實行控?zé)焻^(qū)，對于燃料的需求是巨大的，然而國家有多少燃料可以供應(yīng)，哪些企業(yè)會優(yōu)先獲得，這些都是值得關(guān)注的問題。以英國電力為例，如果按照草案的要求進行生產(chǎn)，可能會額外支出1.4億至2.5億英鎊，這將增加發(fā)電成本的12%。

關(guān)于技術(shù)改造問題，當(dāng)時英國科學(xué)與工業(yè)研究部（British?Department?of?Scientific?and?Industrial?Research）和其他部門J正在研究該問題，中央電力局正在建設(shè)實驗工廠，確保電力能耗降到最低。國家在全國范圍內(nèi)進行煙霧研究，并制定統(tǒng)一的測量標(biāo)準(zhǔn)，煙塵的來源濃度以及數(shù)量都將得到監(jiān)控，以確保向地方當(dāng)局提供監(jiān)控數(shù)據(jù)與以前的煙霧狀況進行對比，從而檢測煙霧治理的成效。此外，中央堿業(yè)檢查團所負(fù)責(zé)的注冊工廠具有很大的彈性，每年都會根據(jù)實際情況作出調(diào)整。冶金廠、煤炭廠等工業(yè)技術(shù)問題一旦得到解決，注冊工廠將轉(zhuǎn)化為非注冊工廠，相應(yīng)的管轄權(quán)也將納人地方當(dāng)局的控制內(nèi)。這將，從根本上解決中央堿業(yè)檢查團和地方當(dāng)局的分工邏輯。對于地方當(dāng)局面臨的實際困難，跨區(qū)域聯(lián)防行動不可避免，因為草案是一部全國性的文件，會調(diào)動全國力量治理煙霧。

英國是單一制民主國家，中央政府負(fù)責(zé)國家政策的制定，而地方政府負(fù)責(zé)執(zhí)行。在煙霧治理中，中央和地方政府始終關(guān)注治理權(quán)限，一方權(quán)限的擴大.意味著另一方權(quán)限的減少。地方當(dāng)局以各種借口質(zhì)疑該草案，其實質(zhì)是為了獲取煙霧治理權(quán)限的一種方式。尤其對于煙霧污染嚴(yán)重的地區(qū)，治理煙霧往往意味著損害經(jīng)濟的發(fā)展，這一點始終左右地方當(dāng)局的判斷。但隨著地方當(dāng)局權(quán)限的擴展以及技術(shù)問題的解決，中央堿業(yè)檢察團和地方當(dāng)局的爭論基本結(jié)束，大部分地方代表傾向支持草案的內(nèi)容。

三、工商業(yè)集團的阻撓

草案不僅遭到政黨政治家、地方當(dāng)局的反對，而且受到工商業(yè)集團的阻撓。草案的內(nèi)容涉及工業(yè)煙霧排放，并制定詳細(xì)的制裁措施，工商業(yè)集團首當(dāng)其沖。尤其是煤炭商人作為特殊的燃料需求團體，組成煤炭保護群體，形成政治壓力，對草案的內(nèi)容提出不滿。這方面的阻力主要表現(xiàn)在對于工業(yè)和家庭煙霧排放以及燃料供應(yīng)的爭論。

草案中關(guān)于家庭排放與工業(yè)煙塵的規(guī)定引起許多工廠主的不滿。工黨議員、企業(yè)家諾埃爾·貝克（Noel?Baker）認(rèn)為，長期以來，英國人普遍認(rèn)為煙霧的主要來源是工廠排出的煙塵，但事實上倫敦遭受的煙塵中有一半來自家庭煙囪，而草案對家庭煙霧排放的規(guī)定還不夠，這是一個很大的問題。曼徹斯特公共衛(wèi)生部門的技術(shù)和化學(xué)家顧問莫頓·羅威（R.Morton?Rowe）發(fā)現(xiàn)倫敦霧的色調(diào)變化：“30年前霧是徹底的黑色，中午的天空黑的像深夜一樣，連路面都分不清，現(xiàn)在的霧偏黃而非濃密的黑。但我認(rèn)為他們的毒性如黑霧一樣，過去的霧發(fā)黑是因為他們含碳，而今天的黃霧更體現(xiàn)家庭排放的特點?！?950年代，家庭排放煙霧有所好轉(zhuǎn)，但依然嚴(yán)重。負(fù)責(zé)調(diào)查1952年煙霧事件的比佛委員會也認(rèn)為，盡管英國住房和商業(yè)建筑年用煤量不足煤炭消費的20%，但卻制造了全國45%的煙霧，其主要原因在于家庭取暖、烹飪等設(shè)備效率低下。如果要改善空氣質(zhì)量，必須對它們采取措施。

面對質(zhì)疑，納巴諾認(rèn)為草案的內(nèi)容既要強調(diào)經(jīng)濟發(fā)展，又要重視煙霧問題。英國每年會提供數(shù)百萬噸無煙煤，隨著煤氣和電力的發(fā)展，煤炭終將退出歷史的舞臺。草案中有對家庭煙塵排放的專門規(guī)定，會定時測量和記錄爐子或者烤箱排放的煙塵和灰塵，并提供和維護制造設(shè)備記錄測量，因此家庭煙霧也在治理之列。此外，政府與煤氣公司合作，積極開展由煤換氣的改造，宣傳煤氣、焦炭等能源的使用。許多家庭安裝煤氣灶或煤氣和電力混合使用，當(dāng)時只有25%的家庭使用煤烹飪。英國煙霧的主要原因在于煤炭燃燒，尋找新燃料成為重要問題，因而政府積極宣傳新燃料的益處，英國煤氣公司也進行資金資助。

煤炭商人對燃料有特殊的需要，他們對草案大多持反對態(tài)度。在一些地區(qū)，煙霧控制區(qū)的建立必須克服一些組織的反對，這些反對的人群既包括厭惡變化者，特別是涉及利益的改變，也包括因短期商業(yè)利益宣傳而受鼓動者，有時煙霧控制條令還被認(rèn)為是對他們個人自由的非法干預(yù)。在當(dāng)時，英國煤炭發(fā)揮著重要作用，仍然是經(jīng)濟和社會發(fā)展的動力。據(jù)統(tǒng)計，僅蘇格蘭就有700多個煤炭商人，每年的煤炭銷售量超過100萬噸，這在任何人的賬單上都是一筆巨大的業(yè)務(wù)。這些商人以獲利為主，他們對草案中的第六款表示不滿，因為該條款規(guī)定：工業(yè)排出的煙霧對居民造成危害的可對其罰款，罰款金額10磅至15磅不等。此外，煤炭商人羅奇戴爾（Rochdale）認(rèn)為，草案給予工廠7年的排污期限也是不現(xiàn)實的。據(jù)統(tǒng)計，當(dāng)時英國有大約40000臺手動鍋爐，即使有充足的燃料，也很難在7年內(nèi)全部轉(zhuǎn)換為自動鍋爐，煙霧也不能避免。煤炭商人還有維護自己權(quán)益、增強自己博弈力量的組織，如特許煤炭商人計劃（Approved?Coal?Merchants?Scheme）和煤炭商人協(xié)會（Coal?Merchants?Association）等，這些組織形成強大的壓力，在某種程度上拖延了法案的出臺。

面對工商業(yè)集團的壓力，納巴諾求助于媒體輿論和社會力量。在圍繞草案進行辯論時，英國主要雜志《泰晤士報》（The?Times）、《英國醫(yī)學(xué)雜志》（BMJ）和《柳葉刀》（The?Lancet）等表示支持。其中《英國醫(yī)學(xué)雜志》開辟“無煙區(qū)”專欄，闡述草案的重要性和治理的成效。1946年建立的考文垂和曼徹斯特“無煙區(qū)”地帶天空蔚藍(lán)，“無煙區(qū)”的商戶說出這一喜人的變化后，許多“非無煙區(qū)”的商戶要求擴建“無煙區(qū)”的范圍。此外，其他減煙組織也積極宣傳草案的益處。全國煙減排協(xié)會（National?Smoke?Abatement?Society）成立于1929年，主要成員為地方官員、工商業(yè)集團和社會個體，還有一些環(huán)保組織加入，如無煙燃料制造商和無煙燃料聯(lián)合會。工商業(yè)集團的人數(shù)雖然只占三分之一，但為協(xié)會提供一半的經(jīng)費，積極為通過草案制造輿論?！度珖鵁煖p排協(xié)會》還專門出版《無煙空氣》（Smokeless?Air）雜志，專門報道煙霧造成的危害，分析工商業(yè)集團在煙霧中造成的損失。這些專業(yè)的報道引起工商業(yè)集團態(tài)度的轉(zhuǎn)變，傾向支持草案的內(nèi)容，并提供資金治理煙霧問題。

工商業(yè)集團本是煙霧治理的重要組成部分，但其為了自身利益，在草案出臺時大力阻擋。然而，隨著利益的損害以及輿論媒體和環(huán)保組織的宣傳，工商業(yè)集團逐步轉(zhuǎn)變態(tài)度，集團內(nèi)部出現(xiàn)越來越多的“叛逃者”。許多工商業(yè)者也加入環(huán)保組織，提供治理煙霧的資金，并積極與政府展開合作。更多的工商業(yè)者則施加政治壓力，督促政府盡快出臺法案。這種由阻力向動力的轉(zhuǎn)變，反映出煙霧問題不僅僅是政府的事情，而且已成為全體社會的共識。

四、普通民眾的復(fù)雜態(tài)度

1952年煙霧事件以后，普通民眾成為最大的災(zāi)難受害者，數(shù)以百計的民眾不斷死亡。他們本應(yīng)是草案的支持者，但是縱觀他們對草案的態(tài)度，有部分人表現(xiàn)冷漠，甚至是反對。這其中既包含普通民眾對煤炭的利益訴求，也涵蓋著他們對煙霧的特殊感情?；诙喾N因素的影響，民眾對草案持復(fù)雜的態(tài)度。

普通民眾的聲音雖然很難影響決策層，但草案能否順利通過和實施，很大程度上也取決于于民眾是否認(rèn)可。盡管普通民眾對這次煙霧事件有切身的體會，但是他們對草案的出臺卻持復(fù)雜的態(tài)度。以礦工為例，他們對草案的規(guī)定反抗較為激烈。在英國，很多礦工可以獲得優(yōu)惠煤。據(jù)統(tǒng)計，1950年代英國有煤礦近1000座，雇用礦工約70萬。在所有這些礦工中，只有5萬人沒有獲得免費或廉價煤的資格。每個人可以獲得多少優(yōu)惠煤或者免費煤，在英國每個地方是不同的。在達(dá)勒姆郡一些地方，礦工每年最多可以獲得15噸的優(yōu)惠煤，其他地方的礦工每人平均10噸。很多礦工把用不完的煤炭換取現(xiàn)金，這在無形之中成了他們收入的一部分。優(yōu)惠煤和免費煤成了建立無煙區(qū)面臨的復(fù)雜問題之一。雖然草案中規(guī)定對煤炭工人造成的損失給予補償，但與他們賣多余煤炭的收入相差甚遠(yuǎn)。估價差異造成的損失，使許多礦工對建立無煙區(qū)的提議產(chǎn)生強烈的反對情緒。對于礦工和普通民眾來說，除了損失煤炭的收益，還有更新設(shè)備所需要的成本。即使政府和企業(yè)分擔(dān)大部分費用，但這種分擔(dān)比例是建立在改造總成本為每戶10英鎊的預(yù)算之上;后來供暖設(shè)備成本增加到70英鎊，這對于普通民眾來說是一筆不小的開支。煙霧的治理受到經(jīng)濟能力的制約，所以許多戶主和使用者不愿意將自己的燃燒設(shè)備升級為無煙設(shè)備。

除了經(jīng)濟利益制約著民眾對草案的認(rèn)可，普通民眾對煙霧的認(rèn)知態(tài)度也十分復(fù)雜。1950年代之前，普通民眾對于煙霧的認(rèn)知落后，很多人相信煤煙是“進步"的標(biāo)志。一般來說，黑煙區(qū)和煙霧控制區(qū)的經(jīng)濟有顯著差別，沿海地區(qū)和內(nèi)陸地區(qū)的經(jīng)濟也有很大不同。一些民眾甚至認(rèn)為，哪里有黑煙，哪里就有財富。這種把黑煙區(qū)當(dāng)作金錢和財富的象征，反映了普通民眾的病態(tài)心理。一方面，他們是煙霧污染的受害者;另一方面，他們又竭力阻止政府出臺草案治理空氣污染。除此之外，英國人對傳統(tǒng)壁爐有著特殊的感情，很多人認(rèn)為壁爐與煤炭的結(jié)合是一種家的氛圍，一種生活之美，這種觀念是英國世代相傳的不忍舍棄的。根深蒂固的壁爐文化傳統(tǒng)，在一定程度上減少了民眾對草案的支持。

面對民眾對于設(shè)立無煙區(qū)的擔(dān)憂，諾巴諾表示，國家煤炭委員會（National?Coal?Board）規(guī)定在已實施的控?zé)焻^(qū)域用現(xiàn)金形式取代對免費煤的使用。各個地區(qū)將建立地方聯(lián)絡(luò)委員會（Local?Liaison?Committee），這些委員會由堿業(yè)檢查團、地方政府衛(wèi)生官員、工廠主和民眾代表組成，為民眾和政府之間的交流提供平臺。至于更新無煙設(shè)備的成本，用戶支付30%的費用，國家對于確實無力承擔(dān)者會有一些優(yōu)惠措施。關(guān)于民眾對煙霧的特殊情感，負(fù)責(zé)調(diào)查1952年煙霧事件的委員會主席比佛認(rèn)為，英國人必須區(qū)分自然霧和非自然霧。霧本身是一種自然景觀，自然生成的霧是無害的，但是在受到工業(yè)污染和人為破壞后變得危險。比佛還表示：“雖然大霧是自然生成的，但人類制造了霧霾，這是幾代人造的孽，而且現(xiàn)在我們幾乎把它當(dāng)作是自然和不可避免的東西來接受。"0雖然普通公眾對草案的條款不甚滿意，尤其以礦工為代表的民眾，與工商業(yè)集團形成合力，對草案的出臺造成很大的阻力;但隨著民眾對煙霧認(rèn)知水平的提高以及對清潔空氣的共同訴求，越來越多的普通民眾成為法案的踐行者。普通民眾在英國煙霧治理中充當(dāng)了雙面人的角色，也成為英國環(huán)境治理的一面鏡子。

總體來看，煙霧治理已成為英國全社會的共識，清潔空氣是英國人的共同訴求。在草案進行三辯時，住房和地方政府部長鄧肯·桑迪斯（Duncan?Sandy）對草案進行了總結(jié)。他激動地說道：“煙霧的危害不言而喻，草案的成功不在于檢控和處罰，而在于地方當(dāng)局、工商界和民眾對草案的支持。我相信這種信念和熱情會很快到來，我們將與所有關(guān)心草案的人進行合作，清潔的空氣會很快到來?！弊罱K，草案得到政黨政治家、工商業(yè)集團、地方當(dāng)局和普通民眾等團體的支持。1956年6月21日草案進行三讀，并在激烈的辯論后獲得通過，正式成為法案。

五、結(jié)語

總體來看，《清潔空氣法》出臺時的政治博弈，其實質(zhì)是各種派別和團體為了既得利益而展開的爭論，煙霧治理成為英國重要的環(huán)境與政治問題。英國議會經(jīng)過激烈的辯論和妥協(xié)之后通過了該法案，而“實用性”和“妥協(xié)性”成為該法案的特色，也確定了英國運用法律手段治理煙霧問題。這一原則的核心在于，既然當(dāng)前的污染不可避免，就應(yīng)該使污染最小化，以確保社會的總體利益得到最大保障。法案結(jié)束了長期困擾英國的煙霧問題，英國的空氣能見度、煙霧濃度等明顯改善，為英國的清潔空氣打下堅實基礎(chǔ)。正如首相艾登在英國議會所宣稱的，《清潔空氣法》是英國在煙霧治理上達(dá)成的重大共識。雖然在具體的討論中存在不同意見，但法案的最終通過，顯現(xiàn)了英國社會對煙霧問題的共同關(guān)注。然而，《清潔空氣法》并沒有完全解決英國煙霧問題，尤其是二氧化硫等問題，這反映出煙霧治理的復(fù)雜性和變化性。除了傳統(tǒng)煙霧的滋擾，二氧化碳、汽車尾氣等成為新的危害，英國后來又通過《清潔空氣法》修正案，進一步修改和完善了法案內(nèi)容。這些修改和變化反映出英國煙霧的新變化，也體現(xiàn)了英國立法系統(tǒng)不斷適應(yīng)環(huán)境變化的能力?！肚鍧嵖諝夥ā凡粌H是英國治理煙霧的重要舉措，也為其他國家煙霧治理提供了重要借鑒。

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