唐曉琴

（西安財經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院，陜西 西安 710061）

1 農(nóng)戶資格權(quán)面臨的困境

1.1 宅基地取得權(quán)權(quán)能不完善

在農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”背景下，農(nóng)村宅基地所有權(quán)、農(nóng)戶資格權(quán)、宅基地使用權(quán)分屬不同的主體，學(xué)界通說觀點(diǎn)認(rèn)為農(nóng)戶資格權(quán)是一種期待權(quán)，即當(dāng)條件成熟之時，滿足某些條件之時，農(nóng)戶資格權(quán)才能被行使，才能對宅基地進(jìn)行申請，在條件成熟之前或者已經(jīng)行使之后則不能再次行使這一權(quán)利了，而且這種期待權(quán)是不能轉(zhuǎn)讓、繼承的。根據(jù)《農(nóng)村宅基地管理辦法》等法律法規(guī)規(guī)定，目前我國宅基地的取得僅為依申請取得，屬于原始取得，不允許通過繼承、買賣、贈與等繼受取得的方式取得宅基地。因此，從法理上來說，宅基地資格權(quán)的取得權(quán)能是不完善的，其僅包括原始取得而不包括繼受取得。

1.2 退出補(bǔ)償爭議大

近些年來，隨著進(jìn)城務(wù)工導(dǎo)致農(nóng)村人口大量轉(zhuǎn)移，農(nóng)村逐漸呈現(xiàn)空心化、老齡化的現(xiàn)象，大量宅基地閑置，造成資本沉睡、資源浪費(fèi)。宅基地“三權(quán)分置”改革創(chuàng)造性提出了農(nóng)民對其享有的宅基地資格權(quán)具有退出權(quán)。這一設(shè)計，既能有效減少農(nóng)村宅基地自愿的浪費(fèi)，又能將資源變現(xiàn)。目前，對于宅基地資格權(quán)退出的實(shí)踐探索在各個改革試點(diǎn)地區(qū)正在如火如荼的進(jìn)行，在義烏、重慶、瀘縣等地率先展開宅基地資格權(quán)退出探索，如在成都市郊區(qū)的宅基地有償退出模式、重慶市宅基地退出的地票模式等。但是，有償退出還是無償退出？有償退出的法理、法律依據(jù)如何？有償退出的標(biāo)準(zhǔn)如何？有償退出的補(bǔ)償費(fèi)用由誰負(fù)擔(dān)？退出后的宅基地歸屬如何？性質(zhì)如何？等等都存在許多的爭議，亟待進(jìn)一步解決。

1.3 居住權(quán)權(quán)能逐漸弱化

隨著升學(xué)、工作等需要，越來越多的農(nóng)村村民離開農(nóng)村，常年居住在城市。隨著而來的是農(nóng)村宅基地的居住功能下降，很多人一年甚至多年都不會回農(nóng)村，導(dǎo)致住宅閑置，宅基地所具有的居住保障功能已經(jīng)逐漸弱化。雖然宅基地的存在對于較多農(nóng)村人來說主要的意義已經(jīng)不在居住保障功能上，但是，宅基地“與生俱來”的居住保障功能并不會因此而消失。宅基地居住權(quán)權(quán)能的弱化從另一種意義上來說是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，無法滿足農(nóng)民的生存生活需求的表現(xiàn)。當(dāng)傳統(tǒng)農(nóng)耕無法滿足農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)需求時，農(nóng)民就會選擇外出務(wù)工，當(dāng)城市生存環(huán)境更符合農(nóng)民的生存需求時，農(nóng)民就會選擇定居在城市。這是一種惡性循環(huán)，農(nóng)村越是無法滿足農(nóng)民的生存需求，農(nóng)民越是會遠(yuǎn)離農(nóng)村，農(nóng)民離農(nóng)村越遠(yuǎn)，農(nóng)村會因?yàn)槿狈θ瞬诺仍铰浜蟆＾r(nóng)村宅基地居住權(quán)權(quán)能的弱化，對于城市經(jīng)濟(jì)來說，是一種繁榮的表現(xiàn)，但是對于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)來說是一種經(jīng)濟(jì)凋敝的表現(xiàn)。農(nóng)村宅基地居住權(quán)的弱化與我國“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”的實(shí)施背道而馳，不利于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

2 農(nóng)戶資格權(quán)權(quán)能完善的原則

因當(dāng)前農(nóng)村宅基地三權(quán)分置改革尚處在“摸著石頭過河”的試點(diǎn)階段，沒有形成可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)，所以農(nóng)戶資格權(quán)權(quán)能的完善一定不能一蹴而就，應(yīng)當(dāng)在遵循一定原則、充分考慮多種影響因素的基礎(chǔ)上逐步推進(jìn)，筆者認(rèn)為當(dāng)前背景下完善農(nóng)戶資格權(quán)應(yīng)基本遵循以下幾個原則。

2.1 保障農(nóng)民權(quán)益原則

農(nóng)民作為農(nóng)村的主人，是我國革命勝利的中流砥柱，是農(nóng)業(yè)發(fā)展的主力軍，為我國建國初期工業(yè)的發(fā)展貢獻(xiàn)了巨大力量，是我國社會進(jìn)步、經(jīng)濟(jì)發(fā)展必不可少的中堅力量，在進(jìn)行農(nóng)戶資格權(quán)權(quán)能完善時一定要充分考慮到農(nóng)民的各項權(quán)益，不能使農(nóng)民權(quán)益受損。因此保障農(nóng)民權(quán)益原則應(yīng)當(dāng)是進(jìn)行農(nóng)戶資格權(quán)改革甚至是進(jìn)行農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革應(yīng)當(dāng)要遵循的首要原則。所謂保障農(nóng)民權(quán)益原則是指在進(jìn)行農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革探索的過程中，應(yīng)當(dāng)以保障農(nóng)民權(quán)益為基礎(chǔ)，如農(nóng)民的生存權(quán)、自由選擇權(quán)等權(quán)益，在此基礎(chǔ)上進(jìn)而才能展開其他活動。

2.2 實(shí)現(xiàn)財產(chǎn)權(quán)益功能原則

所謂實(shí)現(xiàn)財產(chǎn)權(quán)益功能原則是指在進(jìn)行農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革中應(yīng)當(dāng)在保障農(nóng)民基本生存的基礎(chǔ)上進(jìn)一步釋放土地紅利，中央一號文件提出探索宅基地“三權(quán)分置”的根本目的就是為了適度放活農(nóng)村宅基地，使農(nóng)村宅基地變成活用的資源，從而提高農(nóng)民的收入。因此筆者認(rèn)為實(shí)現(xiàn)財產(chǎn)權(quán)益功能原則應(yīng)當(dāng)貫穿于農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革實(shí)踐的始終。農(nóng)戶資格權(quán)作為一項具有身份性質(zhì)的財產(chǎn)權(quán)，其在改革實(shí)踐中就更應(yīng)當(dāng)遵循該原則。

2.3 因地制宜分步推進(jìn)原則

我國疆域遼闊，東西南北差異大，各地農(nóng)村經(jīng)濟(jì)水平高低不一，因此在進(jìn)行農(nóng)村宅基地農(nóng)戶資格權(quán)改革時應(yīng)當(dāng)根據(jù)各地的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平因地制宜推進(jìn)。

3 農(nóng)戶資格權(quán)改革完善建議

3.1 完善農(nóng)戶資格權(quán)取得權(quán)能

完善農(nóng)戶資格權(quán)取得權(quán)能首先應(yīng)當(dāng)明確農(nóng)戶資格權(quán)的權(quán)利取得標(biāo)準(zhǔn)。鑒于當(dāng)前復(fù)雜的農(nóng)村形勢，筆者認(rèn)為，不應(yīng)采取單一的取得標(biāo)準(zhǔn)，復(fù)合取得標(biāo)準(zhǔn)更符合當(dāng)前實(shí)際。其次在明確農(nóng)戶資格權(quán)的權(quán)利取得標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上進(jìn)一步完善農(nóng)戶資格權(quán)取得權(quán)能——適度承認(rèn)繼受取得，準(zhǔn)確的來說是允許農(nóng)戶資格權(quán)出讓。在此之前，從政策到法律都是不承認(rèn)農(nóng)戶資格權(quán)的繼受取得，僅賦予了農(nóng)民退出宅基地農(nóng)戶資格權(quán)的權(quán)利，將農(nóng)戶資格權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他主體和退出宅基地農(nóng)戶資格權(quán)將其歸還于集體對農(nóng)民來說二者沒有本質(zhì)上的區(qū)別，最終的結(jié)果都是農(nóng)民失去了農(nóng)戶資格權(quán)。因此，既然能夠允許農(nóng)民退出農(nóng)戶資格權(quán)，那么允許農(nóng)民轉(zhuǎn)讓其農(nóng)戶資格權(quán)也是可行的。適度承認(rèn)農(nóng)戶資格權(quán)的繼受取得有利于實(shí)現(xiàn)農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”的初衷，喚醒農(nóng)村沉睡資本，釋放土地紅利。

3.2 建立宅基地資格權(quán)退出機(jī)制

首先，設(shè)定宅基地農(nóng)戶資格權(quán)退出程序，合理正當(dāng)?shù)某绦蛞环矫婺軌蛴行?、有效的推進(jìn)宅基地農(nóng)戶資格權(quán)退出的進(jìn)程，另一方面對申請退出宅基地農(nóng)戶資格權(quán)的農(nóng)戶是否滿足相關(guān)條件進(jìn)行審查，同時給予農(nóng)戶退出宅基地農(nóng)戶資格權(quán)的“冷卻期”，給其一定時間的思考，做出符合其自身情況的決定。其次，設(shè)定宅基地農(nóng)戶資格權(quán)退出條件，即滿足一定的條件才能退出宅基地農(nóng)戶資格權(quán)。設(shè)定宅基地農(nóng)戶資格權(quán)退出條件能在一定程度上防止大量農(nóng)民不考慮自身的基本情況，不看長遠(yuǎn)發(fā)展只看眼前利益而退出宅基地農(nóng)戶資格權(quán)，從而帶來一些列不良后果。最后，解決宅基地農(nóng)戶資格權(quán)退出補(bǔ)償問題，明確補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，建立糾紛解決機(jī)制。

3.3 健全相關(guān)法律法規(guī)

目前關(guān)于宅基地農(nóng)戶資格權(quán)的退出等都是由政策文本進(jìn)行規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)對其在法律法規(guī)中進(jìn)行規(guī)定，增強(qiáng)法律安定性，能夠給想退出宅基地農(nóng)戶資格權(quán)的農(nóng)戶一顆“定心丸”，法律法規(guī)規(guī)定相較于政策規(guī)定具有絕對的安定性，不會朝令夕改，以此能夠激勵或者鼓勵符合宅基地農(nóng)戶資格權(quán)退出條件的農(nóng)戶退出宅基地農(nóng)戶資格權(quán)，達(dá)到喚醒沉睡資本、釋放土地紅利的目的。