胡安霞,段志光

(1 山西中醫(yī)藥大學中醫(yī)藥發(fā)展研究中心，山西 晉中 030619,hax2046@126.com；2 山西中醫(yī)藥大學健康人文研究中心，山西 晉中 030619)

2019年12月，武漢出現新型冠狀病毒肺炎(COVID-19)的疫情，國家衛(wèi)生健康委提請國務院將新冠肺炎納入了傳染病防治法乙類傳染病，實行甲類管理。國家在新冠肺炎的第1-6版診療方案[1]中始終強調并要求醫(yī)療機構積極發(fā)揮中醫(yī)藥的作用，加強中西醫(yī)結合，建立中西醫(yī)會診制度。迄今為止，中醫(yī)藥在抗擊新冠肺炎疫情中取得了明顯成效。事實上，數千年來，中醫(yī)藥在歷次傳染病防治過程中都發(fā)揮了重要作用[2]。自20世紀70年代以來，除少數年份外，新發(fā)傳染病每年新增一種或多種，對人類的生存和發(fā)展構成嚴重威脅。2004年我國修訂了《傳染病防治法》，明確將中醫(yī)藥納入我國傳染病防治體系。近十多年來，我國中醫(yī)藥防治傳染病的制度已漸成體系，而非單項制度。

新冠肺炎疫情的防控，強烈地提示我們，梳理現行制度體系，能夠更好地促進中醫(yī)藥防治傳染病特別是新發(fā)、突發(fā)傳染病制度體系的進一步完善。本文從政策工具的角度，梳理目前我國中醫(yī)藥防治傳染病制度體系的政策文件，以期為強化公共衛(wèi)生法治保障、改革完善疾病預防控制體系、改革完善重大疫情防控救治體系等提供參考依據。

1 資料來源與研究方法

1.1 資料來源

本文選取的政策文本來源于中央政府各部委門戶網站上的政府公開文件，通過訪問發(fā)布中醫(yī)藥事業(yè)政策的政府網站，如國務院、國家衛(wèi)生健康委員會、國家中醫(yī)藥管理局等部門的官方網站，逐一瀏覽收集相關的政策文本以及條目，同時以“中醫(yī)藥”“中醫(yī)”“傳染病”作為關鍵詞在清華大學政府文獻中心“Iploicy”進行檢索，為了保證政策文本的代表性和準確性，根據以下三原則對收集到的政策進行篩選，第一，政策發(fā)文的主體必須是中央政府及各部委，不包括地方政府且相關政策主要針對中醫(yī)藥傳染病防治而制定的，刪除政策文本中只簡單提及中醫(yī)藥防治傳染病的政策；第二，政策內容與中醫(yī)藥防治傳染病緊密相關；第三，政策文本的類型主要包括法律法規(guī)、條例、規(guī)劃、方案、意見、辦法、通知、公告等盡可能是明確體現政策意圖的文件，批復、函、領導講話和工作報告等非正式決策文件不予計入。最終整理形成18份國家級中醫(yī)藥防治傳染病政策文本數據庫。

表1 我國中醫(yī)藥防治傳染病制度匯編

1.2 研究方法

以政策的結構性為立論基礎發(fā)展起來的政策工具理論，近來被廣泛用于解讀和分析政策。政策工具的分類有很多種，本研究采用被我國學者廣泛認同并使用的英國公共政策學者Roy Rothwell[3]和 Walter Zegveld 分類法，將政策工具分為供給型、需求型和環(huán)境型。

按照“政策序號—具體章節(jié)號—條款序號”的方式進行逐條編碼(編碼示例圖見表2)。

例如“2-1-1”表示文件為《關于加強信息化支撐新型冠狀病毒肺炎疫情中醫(yī)藥防控工作的通知》中第2章第1節(jié)第1條款“各級中醫(yī)醫(yī)療機構應積極提供網上、電話問診咨詢服務”在政策工具分類中屬于供給型，公共服務的細分政策工具。如果一項政策條款使用了多個政策工具，則按照對應的政策工具進行重復編碼。為了保證政策編碼的準確性，本研究邀請兩位擅長文本分析的研究生分別對18份政策樣本進行獨立編碼，編碼的一致率在82.5%，表明該編碼結果可用于本研究的分析。

表 2 我國中醫(yī)藥防治傳染病支付文本編碼表示例

2 結果

按照上述中醫(yī)藥防治傳染病政策工具三種類型，依據表2政策文本編碼示例，使用MAXqda18對18份政策文件進行編碼歸類，得到我國中醫(yī)藥防治傳染病政策文本中政策工具的使用情況，供給型工具使用96條，占比為45.49%、和環(huán)境型工具83 條，占比39.33%,需求型工具32 條，占15.18%。我國中央政府部門綜合使用政策工具促進中醫(yī)藥防治傳染病，提高治理能力，提供了很多引導激勵舉措和管制措施，但是在不同類型的政策工具使用強度上存在較大差異(見表3)。

表3 我國中醫(yī)藥防治傳染病政策工具類型、名稱和含義

2.1 供給型政策工具使用較充分

2007年，國家中醫(yī)藥管理局就啟動了中醫(yī)、中西醫(yī)結合傳染病臨床基地建設，涉及中醫(yī)藥防治傳染病人才培養(yǎng)激勵政策條款有10條，發(fā)揮了一定的引導激勵作用，但在政策效力方面還有待加強。在“資金投入”這一細分政策工具中，我們發(fā)現2010年《國家中醫(yī)藥管理局關于印發(fā)中醫(yī)藥防治傳染病臨床科研體系建設方案》中提出中央經費主要為體系建設提供引導性經費，要求各地以及依托單位在物資儲備、儀器設備方面予以財務保障。傳染病重點研究基地成為開展中醫(yī)藥防治傳染病科學研究的主力軍，這也是在抗擊新冠肺炎疫情中，中醫(yī)藥能夠及時深度參與施治的政策支持之一。目前缺乏效力更高的多部門聯合發(fā)文的政策文件。

2.2 環(huán)境型政策工具應用偏重法規(guī)管制

環(huán)境型政策工具就是政府通過與企業(yè)、公眾、社會組織等主體進行互動，充分利用社會資源來推動中醫(yī)藥防控傳染病，所產生的激勵效應比供給型政策工具要大。從政策編碼的統(tǒng)計結果來看，應用最多的細分政策工具是“法規(guī)管制”，在規(guī)范中醫(yī)藥預防疾病的診療規(guī)范，重視中藥飲片的質量管理，對中醫(yī)醫(yī)療機構執(zhí)行《中華人民共和國傳染病防治法》和《傳染病信息報告管理規(guī)范》的監(jiān)督檢察。“目標規(guī)劃”工具中80%是具體的方案，高層次戰(zhàn)略性的目標規(guī)劃占比不高?！吧鐣Y本”細分工具簡要提及了中醫(yī)館接受培訓，開展中醫(yī)藥救治，提高應對疫情的能力。

2.3 需求型政策工具運用不足

需求型政策工具是指對中醫(yī)藥防治傳染病起到牽引拉動作用的政策，主要指政府通過減少在發(fā)展過程中的外部阻礙，激發(fā)相關衛(wèi)生服務機構的信心和決心，釋放居民對中醫(yī)藥的市場需求，具體表現為政府采購或價格補貼、試點/示范項目等措施。國家中醫(yī)藥管理局開展了中醫(yī)傳染病治療的臨床基地申報，中醫(yī)藥防治傳染病重點研究室(臨床基地)建設等試點示范項目，需求型政策中70%與示范基地項目有關?，F有的需求型政策工具較重復。

3 討論與建議

3.1 強化供給型政策工具

在很多政策領域，供給型政策工具存在過溢或擠出風險，但是在中醫(yī)藥防治傳染病特別是在防治新發(fā)、突發(fā)傳染病方面，供給型政策工具還需進一步強化。一項針對醫(yī)師的調查顯示[4]，制約中醫(yī)藥防治傳染病的前三位影響因素是：“專業(yè)中醫(yī)人才匱乏”“實質性參與難”“臨床、教學、科研平臺少”。在人才培養(yǎng)方面，我國許多著名的中西醫(yī)結合專家學者，大多得益于20世紀五六十年代國家“西醫(yī)醫(yī)師學習中醫(yī)藥知識”的政策?，F有的人才培養(yǎng)政策還不能滿足需求，需要加強頂層設計，強化政策引導，落實中醫(yī)藥人才中長期發(fā)展規(guī)劃，實施高層次中西醫(yī)結合人才計劃，進一步優(yōu)化人才培養(yǎng)與激勵政策，促進相關人才隊伍的建設發(fā)展。目前，還普遍面臨中醫(yī)藥防治傳染病科室缺乏的問題，特別是獨立開設中醫(yī)臨床科室的傳染病?？漆t(yī)院有限，在基礎建設方面加大政府資金投入，推進傳染病醫(yī)院中醫(yī)臨床科室建設，完善中醫(yī)藥治療傳染病的服務體系。

3.2 增加需求型政策工具

在中醫(yī)藥防治傳染病政策中，與供給型和環(huán)境型政策工具相比，發(fā)揮牽引力作用的需求型政策工具應用不足，國家治理過程中對政策工具的選擇過多地依賴政府供給和環(huán)境型管制，關鍵的原因之一是部分新發(fā)、突發(fā)傳染病缺乏明確有效的治療方案，供給端尚處于“摸著石頭過河”，再加上醫(yī)供雙方信息不對稱，難以形成更多的有效需求。繼續(xù)增加試點示范項目，發(fā)揮帶動作用。提高中醫(yī)藥財政補助力度，探索推進中醫(yī)藥服務的醫(yī)保支付方式改革，出臺具有可操作性的配套文件，滿足基層對中醫(yī)藥傳染病防治方面的需求。

3.3 完善政策工具使用結構

疫情發(fā)生以來，國家中醫(yī)藥管理局積極開展有效方劑的篩選工作。2020年2月6日，國家衛(wèi)健委和國家中醫(yī)藥管理局聯合下發(fā)了《關于推薦在中西醫(yī)結合救治新型冠狀病毒感染的肺炎中使用“清肺排毒湯”的通知》，實踐證明“清肺排毒湯”對新冠肺炎具有顯著療效。在已有的防治傳染病的國家政策制度中，未涉及“知識產權”這一細分工具。長期以來，由于中醫(yī)藥經典名方的特殊性，現有的知識產權制度未能很好地將其保護。2018年11月國務院發(fā)布了《2018年深入實施國家知識產權戰(zhàn)略加快建設知識產權強國推進計劃》，明確要求加強古代經典名方類中藥制劑知識產權保護。當前迫切需要多部門協(xié)同推進知識產權建設工作，加快完善知識產權長效機制，激勵醫(yī)藥企業(yè)運用高科技技術，復活中醫(yī)藥經典名方，開拓中醫(yī)藥市場。從而維護國家利益，更好地為人類健康貢獻“中國處方”。

中醫(yī)藥防治傳染病方面的工作缺少國家層面的目標規(guī)劃，今后需要中醫(yī)藥防治傳染病科技重大專項的長期規(guī)劃。當前，中醫(yī)文化的傳播，在策略、手段和機制等方面都存在一定的不足[5]。充分應用“文化宣傳”工具，構建政府主導下，高校、社會、公眾之間多向互動的立體傳播機制，創(chuàng)新中醫(yī)文化大眾化、時代化的傳播形式，用中醫(yī)“天人合一”思想，“防治結合”的理念塑造我們的健康觀。

3.4 增強中醫(yī)藥自信

國家衛(wèi)健委和國家中醫(yī)藥管理局推薦應用清肺排毒湯對新冠肺炎患者進行治療，初步總結總有效率達到90%以上[6],具有良好的臨床療效和救治前景。全國共有24個地區(qū)發(fā)布了治療新冠肺炎中醫(yī)藥干預方案,其中6個為單純治療性方案，3個為單純預防性方案，15個為防治性方案[7],但也有些地區(qū)在早期中醫(yī)藥介入疫情不及時、不深入。中醫(yī)藥曲折發(fā)展史提示我們，中醫(yī)藥自信的問題已經日漸凸顯。如何把中醫(yī)藥事業(yè)傳承好，發(fā)展好，改變“中醫(yī)偉大不強大”的局面，需要更為精準的政策。段志光[8]認為中醫(yī)戰(zhàn)略發(fā)展需要立足于當前的基本國情,準確契合人民群眾的時代需要,充分借助現代科學技術方法手段,融合西醫(yī)。他還認為[9]中醫(yī)藥的傳承和創(chuàng)新從根本上需要增強文化自信，中醫(yī)界和社會各界保持和展現出一種足夠的自信。而千百年來，中醫(yī)藥用其獨特理論和技術方法對人民健康的護佑就是中醫(yī)藥文化自信的根本依據。以新冠肺炎防治作為一個重要的契機，中醫(yī)藥政策制定者、決策者、執(zhí)行者甚至全社會都要堅定中醫(yī)藥自信，完善符合中醫(yī)藥特點的管理體制和政策機制，充分發(fā)揮中醫(yī)藥在防治傳染病方面的特色和優(yōu)勢，在黨和國家高度重視中醫(yī)藥事業(yè)的戰(zhàn)略背景下，最大程度發(fā)揮政策工具的優(yōu)化配置功能，更好地服務于政策的內在價值取向和目標，完善制度和治理體系，提高治理能力，早日實現中醫(yī)藥事業(yè)傳承精華，守正創(chuàng)新。