王宏波

1880年代至1890年代，德意志帝國(guó)率先建立起社會(huì)保險(xiǎn)制度，爾后其他歐洲國(guó)家紛紛效仿。以后歷史上各個(gè)時(shí)期的德國(guó)政府盡管政治制度不同，但都大體繼承了德意志帝國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)制度的基本內(nèi)容。社會(huì)保險(xiǎn)制度成為德國(guó)發(fā)展的一種特質(zhì)。追根溯源，德意志帝國(guó)建立社會(huì)保險(xiǎn)制度的出發(fā)點(diǎn)是什么？主要內(nèi)容有哪些？社會(huì)保險(xiǎn)制度的運(yùn)行是否實(shí)現(xiàn)了政策制定者的預(yù)期目標(biāo)？影響預(yù)期目標(biāo)的因素有哪些？本文對(duì)這些問(wèn)題進(jìn)行比較系統(tǒng)的探討，試圖形成比較完整的認(rèn)識(shí)。①國(guó)內(nèi)關(guān)于德意志帝國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)制度研究的成果主要有：許永璋、于兆興：《俾斯麥與德國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)制度的創(chuàng)立》，《許昌師專學(xué)報(bào)》1994年第1期；桂莉：《簡(jiǎn)論德意志第二帝國(guó)社會(huì)保障制度》，《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)》（人文科學(xué)版）2005年第5期；徐建：《“社會(huì)國(guó)家”思想、公眾輿論和政治家俾斯麥——近代德國(guó)社會(huì)保障制度的緣起》，《安徽史學(xué)》2007年第4期；丁建定：《德國(guó)社會(huì)保障制度的發(fā)展及其特點(diǎn)》，《南都學(xué)壇》2008年第4期；唐慶：《論俾斯麥時(shí)代德國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)制度的創(chuàng)建》，《漢江大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2011年第5期；邢來(lái)順：《德國(guó)社會(huì)保障制度的起源》，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)史評(píng)論》2008年第四輯。諸如此類的研究成果，對(duì)德意志帝國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)制度的背景、緣起、內(nèi)容及其效果進(jìn)行了探討，但是從政策制定者的角度出發(fā)，把帝國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)制度建立的出發(fā)點(diǎn)和目標(biāo)、社會(huì)保險(xiǎn)制度的內(nèi)容、保險(xiǎn)制度實(shí)施的效果以及影響效果聯(lián)系起來(lái)，進(jìn)行比較系統(tǒng)研究的成果比較薄弱。

一、建立社會(huì)保險(xiǎn)制度的動(dòng)因和目的

德意志帝國(guó)建立社會(huì)保險(xiǎn)制度的出發(fā)點(diǎn)和目標(biāo)是維護(hù)政權(quán)的穩(wěn)定。以馮·俾斯麥為代表的最高統(tǒng)治層認(rèn)為，對(duì)帝國(guó)穩(wěn)定的最大威脅是工人運(yùn)動(dòng)及其工人階級(jí)政黨——德國(guó)社會(huì)民主黨。

德國(guó)從1830年代中期開始工業(yè)革命，隨之出現(xiàn)出賣勞動(dòng)力、以工資為收入來(lái)源的工業(yè)雇傭勞動(dòng)者，并隨著工業(yè)化的步伐逐漸壯大。這一群體因疾病、衰老等原因，暫時(shí)或永久失去勞動(dòng)能力后的風(fēng)險(xiǎn)逐漸成為社會(huì)問(wèn)題。傳統(tǒng)的以家庭為主、以教會(huì)及社區(qū)救濟(jì)為輔的保障方式難以為繼，更不能應(yīng)對(duì)工業(yè)社會(huì)出現(xiàn)的工傷事故風(fēng)險(xiǎn)。這是伴隨工業(yè)革命人類由農(nóng)業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)向工業(yè)社會(huì)過(guò)程中產(chǎn)生的新的社會(huì)問(wèn)題。大多數(shù)企業(yè)主、資本家都拼命追求利潤(rùn)最大化，不會(huì)主動(dòng)為雇傭勞動(dòng)者提供風(fēng)險(xiǎn)保障，只有個(gè)別企業(yè)為工人設(shè)置維持基本生存水平的救濟(jì)性保障措施。①迪特爾·拉夫：《德意志史》，波恩Inter Nationes出版社，1987年中文版，第108頁(yè)。德意志工人也像英法等國(guó)工人那樣，自發(fā)地建立起各種參與人數(shù)不等，不穩(wěn)定且保障水平低的行業(yè)互助組織，相互幫助抵抗風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，他們的抗?fàn)帍淖畛鯎v毀生產(chǎn)設(shè)備，發(fā)展到起義、罷工，進(jìn)而組建政黨，謀求自身利益。1863年，全德工人聯(lián)合會(huì)成立。1869年，第一個(gè)馬克思主義政黨德國(guó)社會(huì)民主工人黨成立。工人政黨建立后，積極參與議會(huì)選舉，通過(guò)議會(huì)提出自己的訴求。

面對(duì)工人的斗爭(zhēng)，德意志一些受開明專制②德國(guó)的開明專制是歐洲啟蒙運(yùn)動(dòng)在德意志發(fā)展的結(jié)果，盛行于1740年代至1780年代，其典型代表是普魯士的君主弗里德里希二世。開明專制主張國(guó)家利益至上，君主自詡為國(guó)家臣民的第一公仆，其表現(xiàn)形式是君主強(qiáng)硬地推行包括發(fā)展民眾福利在內(nèi)的社會(huì)改革措施。參見劉新利：《德國(guó)的開明專制及其社會(huì)影響》，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)史評(píng)論》2018年第4期；陸世澄：《弗里德里希二世的開明專制》，《歷史教學(xué)》1987年第5期。影響的邦國(guó)君主，開始介入工人風(fēng)險(xiǎn)保障問(wèn)題。在工業(yè)革命開展較早的普魯士王國(guó)，首相俾斯麥指出，“工廠里有大量由貧困工人構(gòu)成的無(wú)產(chǎn)階級(jí)，他們因?yàn)闆]有保障的生存成為對(duì)國(guó)家的一種危險(xiǎn)”。③彼得·A·庫(kù)勒、漢斯·F·查切爾編：《社會(huì)保險(xiǎn)的演進(jìn)：1881—1981年德國(guó)、法國(guó)、英國(guó)、奧地利和瑞士研究》（Peter A. K?hler and Hans F. Zacher eds., The Evolution of social Insurance, 1881-1981: Studies of Germany,France, Great Britain, Austria, and Switzerland），倫敦（St. Martin’s Press），1982 年，第 11 頁(yè)。出于這種考慮，普魯士政府按照工人遭遇風(fēng)險(xiǎn)的程度和工人抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力，采取漸進(jìn)式的方式，逐步擴(kuò)大針對(duì)工人的風(fēng)險(xiǎn)保障種類。例如，政府先是介入對(duì)工人威脅最大、工人抵御能力最低的工傷事故風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)被視為“最危險(xiǎn)”的“藍(lán)領(lǐng)”工人的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行保障。1838年9月3日，普魯士通過(guò)雇主責(zé)任制法案，強(qiáng)化雇主在工傷事故中的責(zé)任。1854年4月10日，普魯士出臺(tái)法令，規(guī)定對(duì)礦山、冶煉和鹽場(chǎng)雇傭工人建立強(qiáng)制性儲(chǔ)蓄互助基金組織，雇主和雇員按工資的可變比例或固定比例，向互助基金繳納保險(xiǎn)費(fèi)，基金組織的執(zhí)行機(jī)構(gòu)由雇主和雇員雙方選出同等數(shù)額的代表組成。這種由雇主和雇工勞資雙方共同管理的做法，為第二帝國(guó)建立的疾病保險(xiǎn)、殘疾和老年保險(xiǎn)的管理模式提供了實(shí)踐。

不過(guò)，這些保障措施主要在一些大的廠礦實(shí)施，且保障水平低、覆蓋群體范圍小，無(wú)法為雇傭勞動(dòng)者提供足夠的保障。此外，1871年之前德國(guó)的分裂狀態(tài)也使各種保障措施限于區(qū)域性，影響了保障待遇的實(shí)施和勞動(dòng)力的自由流動(dòng)。

1871年德國(guó)統(tǒng)一、德意志帝國(guó)建立之后，德國(guó)工業(yè)化急速發(fā)展。與此同時(shí)，德國(guó)工人的風(fēng)險(xiǎn)保障問(wèn)題也成為社會(huì)的首要問(wèn)題、政治問(wèn)題。不同于英法等國(guó)工業(yè)革命主要集中于紡織部門，德國(guó)工業(yè)革命主要集中在礦產(chǎn)業(yè)和冶金業(yè)等重工業(yè)，因此，德國(guó)工人的工傷事故風(fēng)險(xiǎn)尤為突出。統(tǒng)一之前，在普魯士的采掘領(lǐng)域，1851—1860年采掘工人因事故而喪命者占0.177‰，1861—1870年間上升到0.227‰。煤礦工人的死亡率更高，在1861—1870年，因事故而喪命者高達(dá)0.282‰。①波梁斯基：《外國(guó)經(jīng)濟(jì)史：資本主義時(shí)代》，北京：三聯(lián)書店，1963年，第390頁(yè)。統(tǒng)一之后，隨著工業(yè)化的快速發(fā)展，事故層出不窮。以往出現(xiàn)工傷事故，需要工人證明事故發(fā)生在工作場(chǎng)所，是雇主的過(guò)錯(cuò)，然后才能獲得雇主賠償。這樣的習(xí)慣做法已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能解決大量工傷事故。②米歇爾·斯陶拉斯：《德國(guó)福利國(guó)家的起源：1945年前的德國(guó)社會(huì)政策》（Michael Stolleis, Origins of the German Welfare State, Social Policy in Germany to 1945），柏林（Springer），2013年，第 71頁(yè)。在疾病保障領(lǐng)域，到1874年只有5%的人口有保障，1876年，盡管《登記援助基金法》使私人疾病基金大幅上漲，但只有大約25萬(wàn)工人有疾病風(fēng)險(xiǎn)保障。③米歇爾·斯陶拉斯：《德國(guó)福利國(guó)家的起源：1945年前的德國(guó)社會(huì)政策》，第69頁(yè)。工人的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題促進(jìn)了工人運(yùn)動(dòng)的發(fā)展，德國(guó)工人政黨力量的快速增長(zhǎng)。在帝國(guó)國(guó)會(huì)選舉中，工人政黨所得選票1871年為102 000張，1874年猛增到352 000張。1875年，全德工人聯(lián)合會(huì)和德國(guó)社會(huì)民主工人黨合并，成立德國(guó)社會(huì)主義工人黨（1890年以后改稱德國(guó)社會(huì)民主黨）。統(tǒng)一后的德國(guó)工人政黨在國(guó)會(huì)選舉中的選票數(shù)量和議員數(shù)量增長(zhǎng)明顯，在1877年的國(guó)會(huì)選舉中，社會(huì)民主黨選票增加了40%，達(dá)到493 000張，獲得12個(gè)議員席位。恩格斯評(píng)論這次選舉說(shuō)：“選舉的結(jié)果可以作為我們計(jì)算我們力量的工具?！雹荞R克思、恩格斯：《馬克思恩格斯全集》第19卷，北京：人民出版社，1985年，第107頁(yè)。

工人政黨力量的增長(zhǎng)引起帝國(guó)統(tǒng)治階層的恐懼。帝國(guó)宰相俾斯麥驚呼：“柏林的大多數(shù)薪俸低下的公務(wù)員，還有鐵路巡道工、扳道工以及類似的工人，都是社會(huì)黨人，這一事實(shí)的危險(xiǎn)在發(fā)生暴動(dòng)和運(yùn)送軍隊(duì)時(shí)是顯而易見的。鐵路工人都是社會(huì)民主黨?！雹輮W托·馮·俾斯麥：《回憶與思考：俾斯麥回憶錄》第二卷，北京：東方出版社，1985年，第147頁(yè)。俾斯麥把社會(huì)民主黨看作最兇惡的敵人⑥奧托·馮·俾斯麥：《回憶與思考：俾斯麥回憶錄》第三卷，北京：東方出版社，1985年，第95頁(yè)。，把社會(huì)民主黨問(wèn)題看作國(guó)內(nèi)戰(zhàn)爭(zhēng)問(wèn)題和政權(quán)問(wèn)題⑦奧托·馮·俾斯麥：《回憶與思考：俾斯麥回憶錄》第三卷，第32頁(yè)。。為此，帝國(guó)統(tǒng)治者首先使用國(guó)家暴力機(jī)器鎮(zhèn)壓工人政黨。在俾斯麥的運(yùn)作下，1878年10月19日國(guó)會(huì)通過(guò)《反對(duì)社會(huì)民主黨企圖危害治安的法令》，即“非常法”；限制社會(huì)民主黨的發(fā)展。該法的實(shí)施在最初取得一定的效果。在1881年10月的國(guó)會(huì)選舉中，社會(huì)民主黨只獲得311 961張選票、12個(gè)國(guó)會(huì)席位。但是到1884年，盡管有種種限制措施，社會(huì)民主黨的選票又再次增加到55萬(wàn)張，1887年則到達(dá)763 000張。1890年“非常法”被迫廢止，而在當(dāng)年的國(guó)會(huì)選舉中，社會(huì)民主黨獲選票最多，達(dá)到1 427 000張。社會(huì)民主黨“從而成為德國(guó)最強(qiáng)大的黨”。①蘇珊·米勒、海因里?！げㄌ鼗舴颍骸兜聡?guó)社會(huì)民主黨簡(jiǎn)史1848—1983》，北京：求實(shí)出版社，1984年，第38頁(yè)。

工人政黨力量不可遏制的增長(zhǎng)，迫使帝國(guó)最高統(tǒng)治階層決定，由國(guó)家出面部分滿足工人的風(fēng)險(xiǎn)保障需求，以期瓦解社會(huì)民主黨的基礎(chǔ)，爭(zhēng)取工人擁護(hù)現(xiàn)存的君主保守制度。俾斯麥曾直言：“要是沒有社會(huì)民主黨，要不是大批的人害怕它，我們迄今在社會(huì)改革上所做的有限進(jìn)展也就不復(fù)存在了?！雹谔K珊·米勒、海因里希·波特霍夫：《德國(guó)社會(huì)民主黨簡(jiǎn)史1848—1983》，第38頁(yè)。其實(shí)，俾斯麥在1878年8月組織制定“非常法”草案時(shí)就預(yù)感到：“法律草案實(shí)際上不會(huì)給社會(huì)主義帶來(lái)危害，也不足以消除社會(huì)主義的危害?！雹蹔W托·馮·俾斯麥：《回憶與思考：俾斯麥回憶錄》第二卷，第147頁(yè)。只有通過(guò)給工人提供風(fēng)險(xiǎn)保障，才能爭(zhēng)取工人忠于政府。他在提交《殘疾與老年保險(xiǎn)法》草案并力爭(zhēng)國(guó)會(huì)通過(guò)的講話中，非常直白地說(shuō)：“我曾經(jīng)在法國(guó)居住很長(zhǎng)時(shí)間，我認(rèn)識(shí)到大多數(shù)法國(guó)人忠于他們的政府，在很大程度上是與大多數(shù)法國(guó)人從國(guó)家得到一筆養(yǎng)老金的事實(shí)聯(lián)系在一起的?！雹鼙说谩·庫(kù)勒、漢斯·F·查切爾編：《社會(huì)保險(xiǎn)的演進(jìn)：1881—1981年德國(guó)、法國(guó)、英國(guó)、奧地利和瑞士研究》，第15頁(yè)。

促進(jìn)社會(huì)融合，維護(hù)新建帝國(guó)的穩(wěn)定是帝國(guó)建立社會(huì)保險(xiǎn)制度的另一個(gè)主要目的。帝國(guó)建立之前，德意志長(zhǎng)期處于分裂狀態(tài)，境內(nèi)大大小小的獨(dú)立政治實(shí)體曾達(dá)1 000多個(gè)，1805年還存在300多個(gè)。普魯士王國(guó)通過(guò)對(duì)外王朝戰(zhàn)爭(zhēng)，排除阻礙統(tǒng)一的外部力量，對(duì)內(nèi)則顯示出強(qiáng)大的統(tǒng)一意志和力量，以不戰(zhàn)而屈人之兵建立了德意志帝國(guó)。帝國(guó)實(shí)行的是聯(lián)邦制，帝國(guó)內(nèi)存在4個(gè)王國(guó)、6個(gè)大公國(guó)、5個(gè)公國(guó)、7個(gè)親王國(guó)、4個(gè)自由市、1個(gè)帝國(guó)直轄區(qū)。這些成員的政體不一，不僅享有較充分的自主組織權(quán)，而且還具有相當(dāng)大的獨(dú)立性。比如，各聯(lián)邦成員可保留教育權(quán)、宗教權(quán)、部分司法權(quán)、征收直接稅權(quán)等，南德各邦還可以獨(dú)立管理郵政、電信以及征收啤酒和燒酒的消費(fèi)稅。可以說(shuō)，在一定程度上“德國(guó)還沒有達(dá)到真正的統(tǒng)一”。⑤姜德昌、吳疆：《馬克騎士——再度崛起的德意志》，長(zhǎng)春：吉林人民出版社，1998年，第49頁(yè)。在這種情況下，促進(jìn)帝國(guó)的民族融合和社會(huì)整合，鞏固統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)國(guó)家的認(rèn)同感就顯得尤為重要。社會(huì)保險(xiǎn)不論繳費(fèi)者的身份、種族、地位、性別，社會(huì)保險(xiǎn)的互助功能，社會(huì)保險(xiǎn)的國(guó)家兜底原則，這些使德意志人實(shí)現(xiàn)了互助，把社會(huì)“粘合”在一起，從而增強(qiáng)了人們對(duì)國(guó)家的認(rèn)同感。德國(guó)社會(huì)政策研究專家里茨·拉塞亨指出：“社會(huì)政策的進(jìn)步通常是與民族國(guó)家的構(gòu)建聯(lián)系在一起的，就像俾斯麥宰相在1883—1889年實(shí)施的社會(huì)保險(xiǎn)促進(jìn)新德意志帝國(guó)的社會(huì)融合一樣?！雹廾仔獱枴に固绽梗骸兜聡?guó)福利國(guó)家的起源：1945年前的德國(guó)社會(huì)政策》，第1頁(yè)。“俾斯麥的社會(huì)保險(xiǎn)是促進(jìn)新民族國(guó)家融合和爭(zhēng)取工人階級(jí)支持的工具?！雹呙仔獱枴に固绽梗骸兜聡?guó)福利國(guó)家的起源：1945年前的德國(guó)社會(huì)政策》，第3頁(yè)。

二、帝國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)制度的主要內(nèi)容

大約從1877年代開始，以德皇威廉一世和宰相俾斯麥為代表的帝國(guó)最高統(tǒng)治層開始考慮制定一個(gè)由國(guó)家出資，工人無(wú)須繳納保險(xiǎn)費(fèi)的社會(huì)保險(xiǎn)計(jì)劃。但是，計(jì)劃中關(guān)于國(guó)家提供補(bǔ)貼的內(nèi)容遭到中央黨和自由黨的激烈反對(duì)，他們認(rèn)為這樣會(huì)危及其代表的集團(tuán)利益。為爭(zhēng)取國(guó)會(huì)通過(guò)，德皇威廉一世在俾斯麥的支持下，分別于1879年1月、1881年1月發(fā)表講話，于1881年11月17日發(fā)表“帝國(guó)圣諭”，呼吁國(guó)會(huì)議員“用心”考慮。經(jīng)過(guò)激烈的斗爭(zhēng)與妥協(xié)，在俾斯麥的主持下，帝國(guó)國(guó)會(huì)于1883年、1884年、1889年分別通過(guò)了《疾病保險(xiǎn)法》《工傷事故保險(xiǎn)法》《傷殘和老年保險(xiǎn)法》三部保險(xiǎn)法，建立起保障雇傭工人的社會(huì)保險(xiǎn)制度。

俾斯麥于1882年5月向國(guó)會(huì)提交《疾病保險(xiǎn)法》法案。由于礦工和手工業(yè)行會(huì)已經(jīng)建立共濟(jì)會(huì)、疾病互助組織，并且已經(jīng)籌集疾病醫(yī)療基金，所以這個(gè)法案在1883年5月31日得以順利通過(guò)，成為國(guó)會(huì)通過(guò)的第一個(gè)社會(huì)保險(xiǎn)法案。法案規(guī)定，保險(xiǎn)對(duì)象是從事工業(yè)生產(chǎn)的工人，保險(xiǎn)費(fèi)由雇主承擔(dān)1/3，工人承擔(dān)2/3。法案還具體規(guī)定了參加保險(xiǎn)者的權(quán)益，諸如免費(fèi)享受醫(yī)療；患病者從第三日起可以領(lǐng)取工資的50%，最長(zhǎng)可以領(lǐng)取13周；產(chǎn)婦可以獲得4周的補(bǔ)助。①米歇爾·斯陶拉斯：《德國(guó)福利國(guó)家的起源：1945年前的德國(guó)社會(huì)政策》，第70頁(yè)。保險(xiǎn)法的運(yùn)行沿襲以往由工人和雇主共同管理的做法。至此，疾病保險(xiǎn)法替代各種疾病互助組織。更為重要的是，疾病保險(xiǎn)使工人在治療疾病時(shí)不必再關(guān)注治療和醫(yī)藥費(fèi)用問(wèn)題，②米歇爾·斯陶拉斯：《德國(guó)福利國(guó)家的起源：1945年前的德國(guó)社會(huì)政策》，第71頁(yè)。緩解了工人看病的壓力。

俾斯麥最先向國(guó)會(huì)提交的是《工傷事故保險(xiǎn)法》。1881年4月提交國(guó)會(huì)。這是他最希望由國(guó)家提供補(bǔ)助的保險(xiǎn)，但是在國(guó)會(huì)遭到激烈的反對(duì)。經(jīng)過(guò)數(shù)次修改，直到刪掉國(guó)家提供補(bǔ)助的內(nèi)容后，1884年7月第三次提交得以通過(guò)。該法案保障的對(duì)象是工業(yè)工人和收入在2 000馬克以下的白領(lǐng)工人。保險(xiǎn)費(fèi)由雇主全額承擔(dān)。由此，針對(duì)工業(yè)化時(shí)代對(duì)工人勞動(dòng)能力威脅最大的風(fēng)險(xiǎn)保障制度建立起來(lái)。

1887年11月，俾斯麥向國(guó)會(huì)提交《殘疾和老年保險(xiǎn)法》草案。由于該法有助于緩解政府在實(shí)施濟(jì)貧制度上的壓力，政府從一開始就主張給予國(guó)家補(bǔ)助。但是，俾斯麥希望的由國(guó)家承擔(dān)全部保險(xiǎn)費(fèi)的想法在國(guó)會(huì)遭到激烈的反對(duì)。經(jīng)過(guò)妥協(xié)，國(guó)會(huì)最終把國(guó)家的補(bǔ)助額確定為每人50馬克。③米歇爾·斯陶拉斯：《德國(guó)福利國(guó)家的起源：1945年前的德國(guó)社會(huì)政策》，第74頁(yè)。法案于1889年5月通過(guò)。法案主要保障的對(duì)象是工業(yè)工人、農(nóng)業(yè)工人、手工業(yè)雇傭者和公務(wù)員。保險(xiǎn)費(fèi)由雇主和雇工各負(fù)擔(dān)一半；年滿70歲并繳納30年以上養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)者可以領(lǐng)取老年保險(xiǎn)津貼；申請(qǐng)領(lǐng)取殘疾保險(xiǎn)金者必須由權(quán)威部門證明其確實(shí)失去工作能力，并繳足了5年保險(xiǎn)費(fèi)。由于國(guó)家對(duì)此項(xiàng)保險(xiǎn)給予了補(bǔ)貼，并為保險(xiǎn)的運(yùn)行兜底，該項(xiàng)保險(xiǎn)法的運(yùn)行國(guó)家參與管理。

與此同時(shí)，帝國(guó)政府建立起國(guó)家對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)制度運(yùn)行的監(jiān)管部門。在工傷事故保險(xiǎn)法通過(guò)的同一年，帝國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)辦公室成立。該機(jī)構(gòu)被置于帝國(guó)宰相的直接管理之下，是帝國(guó)關(guān)于社會(huì)保險(xiǎn)決策和監(jiān)管的最高機(jī)構(gòu)，它先是對(duì)工傷事故保險(xiǎn)進(jìn)行監(jiān)管，以后擴(kuò)大到其他社會(huì)保險(xiǎn)領(lǐng)域。帝國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)辦公室一直存續(xù)到1945年，當(dāng)今德國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法院是其延續(xù)。

1890年俾斯麥下臺(tái)后，為適應(yīng)雇傭勞動(dòng)者結(jié)構(gòu)的發(fā)展變化①隨著德國(guó)工業(yè)化的發(fā)展，19世紀(jì)末德國(guó)雇傭勞動(dòng)者的結(jié)構(gòu)發(fā)生了變化，一個(gè)新的雇傭勞動(dòng)者群體——職員發(fā)展起來(lái)。1870年前后，職員與工人的人數(shù)比例是1∶30，到1914年提高1∶9。參見卡爾·艾利?！げ┒鳎骸兜乱庵臼贰返谌恚ㄉ希骸稄姆▏?guó)大革命到第一次世界大戰(zhàn)》，北京：商務(wù)印書館，1991年，第303頁(yè)。，帝國(guó)政府對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)制度進(jìn)行了擴(kuò)展。主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是保障對(duì)象進(jìn)一步擴(kuò)大。在俾斯麥時(shí)期，社會(huì)保險(xiǎn)的保障對(duì)象已經(jīng)從起初的“藍(lán)領(lǐng)”工人擴(kuò)展到公務(wù)員，到20世紀(jì)初，社會(huì)保險(xiǎn)對(duì)象進(jìn)一步擴(kuò)展到幾乎所有領(lǐng)域的雇傭勞動(dòng)者。1911年12月20日通過(guò)的《職員社會(huì)保險(xiǎn)法》，把介于工人（藍(lán)領(lǐng)）和公務(wù)員之間、年收入在2 000—5 000馬克之間的職員（白領(lǐng)），自定義為“中產(chǎn)階級(jí)”的這一群體納入社會(huì)保險(xiǎn)的范圍。②米歇爾·斯陶拉斯：《德國(guó)福利國(guó)家的起源：1945年前的德國(guó)社會(huì)政策》，第84頁(yè)。職員保險(xiǎn)成為與工人保險(xiǎn)并列的社會(huì)保險(xiǎn)體系。二是保障水平逐步提高。在養(yǎng)老保險(xiǎn)方面，1900年的新規(guī)定，把領(lǐng)取養(yǎng)老保險(xiǎn)金的年齡從以前的70歲降低到60歲，把交納保險(xiǎn)費(fèi)的年限從30年降到24年。在疾病保險(xiǎn)中，1903年規(guī)定，患者獲得補(bǔ)助的時(shí)間從13周延長(zhǎng)到26周。③米歇爾·斯陶拉斯：《德國(guó)福利國(guó)家的起源：1945年前的德國(guó)社會(huì)政策》，第84頁(yè)。三是將國(guó)家對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)的監(jiān)管擴(kuò)展到所有保險(xiǎn)種類。繼1889年殘疾和老年保險(xiǎn)被納入帝國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)辦公室監(jiān)管后，1913年被視為最具“自我管理”經(jīng)驗(yàn)和有長(zhǎng)期“自我管理”實(shí)踐歷史的疾病保險(xiǎn)，也被納入該機(jī)構(gòu)的監(jiān)管。

這樣，將三大社會(huì)保險(xiǎn)法整合成一部社會(huì)保險(xiǎn)法典的時(shí)機(jī)逐漸成熟。1911年7月19日《帝國(guó)保險(xiǎn)法典》出臺(tái)。該法典從1912年1月1日起，在殘疾和老年保險(xiǎn)制度中開始生效；從1913年1月1日起，在工傷事故保險(xiǎn)制度中開始生效；從1914年1月1日起，在疾病保險(xiǎn)制度中開始生效。保險(xiǎn)法典對(duì)三大類保險(xiǎn)保障群體的范圍和保障對(duì)象的收入條件做了強(qiáng)制性規(guī)定，比如，疾病保險(xiǎn)的適用范圍擴(kuò)大到農(nóng)業(yè)工人、傭人、零工、家庭雇傭者以及流動(dòng)小商販，參加疾病保險(xiǎn)的條件確定為年收入不超過(guò)2 500馬克，參加工傷事故保險(xiǎn)的為年收入不超過(guò)5 000馬克。保險(xiǎn)法典還進(jìn)一步使三大保險(xiǎn)在帝國(guó)境內(nèi)的監(jiān)管統(tǒng)一化，使保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的運(yùn)行統(tǒng)一化。

至此，德意志帝國(guó)在世界上最先建立起工業(yè)化社會(huì)的社會(huì)保險(xiǎn)制度，為德國(guó)以后社會(huì)保險(xiǎn)制度的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是社會(huì)保險(xiǎn)制度成為德國(guó)社會(huì)保障制度的核心和德國(guó)社會(huì)政策的核心；二是社會(huì)保險(xiǎn)制度的運(yùn)行實(shí)行“自我管理”，即社會(huì)保險(xiǎn)的運(yùn)行基本上由雇主、雇工組成的管理委員會(huì)負(fù)責(zé)?！白晕夜芾怼背蔀榈聡?guó)社會(huì)保險(xiǎn)制度的一大特色。三是國(guó)家對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)制度的運(yùn)行承擔(dān)監(jiān)督和兜底責(zé)任，即社會(huì)保險(xiǎn)的法律由國(guó)家制定，社會(huì)保險(xiǎn)的運(yùn)行受到國(guó)家監(jiān)管，國(guó)家對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)的運(yùn)行承擔(dān)最終責(zé)任。

三、社會(huì)穩(wěn)定與實(shí)現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)制度的內(nèi)外因素

帝國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)制度的實(shí)施大體上實(shí)現(xiàn)了政策制定的預(yù)期目標(biāo)，主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：

第一，維護(hù)了君主制政權(quán)的穩(wěn)定。社會(huì)保險(xiǎn)制度緩解了社會(huì)問(wèn)題和社會(huì)矛盾，由國(guó)家兜底的原則，提升了國(guó)家和君主的權(quán)威，穩(wěn)定君主制政體。對(duì)德國(guó)政治影響最大的兩個(gè)政黨社會(huì)民主黨和中央黨，對(duì)帝國(guó)君主制的態(tài)度發(fā)生轉(zhuǎn)變。社會(huì)民主黨原本被視為“君主制國(guó)家不可調(diào)和的和危險(xiǎn)的敵人”①卡爾·艾利希·博恩：《德意志史》第三卷（上）：《從法國(guó)大革命到第一次世界大戰(zhàn)》，第372頁(yè)。，但是到一戰(zhàn)爆發(fā)前，該黨多數(shù)領(lǐng)導(dǎo)人都成為君主制國(guó)家的支持者，包括該黨領(lǐng)袖弗德里?！ぐ睾头评铡ぶx德曼。中央黨在“威廉二世統(tǒng)治時(shí)期，黨的領(lǐng)導(dǎo)基本上是保守的。黨掌握在一些天主教徒文官手中，他們實(shí)際上是反對(duì)議會(huì)政治的，并以頑固態(tài)度支持德國(guó)現(xiàn)存政治局面”。②科佩爾·S.平森：《德國(guó)近現(xiàn)代史——它的歷史和文化》（上），北京：商務(wù)印書館，1987年，第264頁(yè)。不僅這兩黨如此，到1917年，德國(guó)大多數(shù)政黨和民眾都沒有轉(zhuǎn)向議會(huì)制和共和制的要求。③蔣勁松：《德國(guó)代議制》第二卷，北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2009年，第911頁(yè)。

第二，大體避免了向工業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)型可能引起的社會(huì)動(dòng)蕩。德國(guó)工業(yè)化的速度和社會(huì)轉(zhuǎn)型的速度在西方國(guó)家中是罕見的。在“大約三十年的時(shí)間內(nèi)，德國(guó)經(jīng)歷了英國(guó)用一百多年才完成的事情——將一個(gè)農(nóng)業(yè)占統(tǒng)治地位的落后國(guó)家轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€(gè)現(xiàn)代高效率的工業(yè)技術(shù)國(guó)家”。④科佩爾·S.平森：《德國(guó)近現(xiàn)代史——它的歷史和文化》（上），第300頁(yè)。第二帝國(guó)設(shè)定的企業(yè)主和工人共同繳納保險(xiǎn)費(fèi)、共同管理的保險(xiǎn)制度運(yùn)行模式，協(xié)調(diào)了工業(yè)社會(huì)資產(chǎn)階級(jí)與無(wú)產(chǎn)階級(jí)的對(duì)立，形成了二者之間的斗爭(zhēng)、妥協(xié)與合作關(guān)系，使階級(jí)矛盾趨于緩和，社會(huì)總體達(dá)到“和諧”狀態(tài)。美國(guó)德國(guó)史專家科佩爾·S.平森評(píng)論：“有一個(gè)情況是第一次世界大戰(zhàn)前人們?nèi)伎隙ǖ模杭吹聡?guó)業(yè)已進(jìn)入一個(gè)經(jīng)濟(jì)繁榮和舒適安寧的光輝時(shí)期。外國(guó)人來(lái)到德國(guó)，給他們印象深刻的是……，以及當(dāng)時(shí)德國(guó)所有階級(jí)的人們似乎都表現(xiàn)出來(lái)的普遍的滿足感?！雹菘婆鍫枴.平森：《德國(guó)近現(xiàn)代史——它的歷史和文化》（下），北京：商務(wù)印書館，1987年，第340頁(yè)。雖然作者看到的只是表象，但在一定程度上反映了一戰(zhàn)前德國(guó)的社會(huì)狀況。

第三，形成了工人訴求自身利益的主導(dǎo)方式。社會(huì)保險(xiǎn)制度在一定程度改善了工人階級(jí)的經(jīng)濟(jì)境況，導(dǎo)致工人政黨夸大議會(huì)斗爭(zhēng)的“成果”，喪失了推翻君主制度，建立無(wú)產(chǎn)階級(jí)專政的初心和意志，走上社會(huì)改良主義道路。

德意志帝國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)制度的建立和運(yùn)行具有較為堅(jiān)實(shí)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。沒有較為穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)環(huán)境和資金支撐，社會(huì)保險(xiǎn)制度無(wú)法建立，更無(wú)法運(yùn)轉(zhuǎn)。普法戰(zhàn)爭(zhēng)后德國(guó)從法國(guó)獲得的50億金法郎賠款，為社會(huì)保險(xiǎn)制度提供了啟動(dòng)資金和運(yùn)行管理費(fèi)。從帝國(guó)建立到第一次世界大戰(zhàn)前，德國(guó)工業(yè)化迅猛發(fā)展，工業(yè)生產(chǎn)提高了4.7倍，在世界工業(yè)總產(chǎn)量中的比重達(dá)到15.7%，僅次于美國(guó)，居世界第二位，國(guó)家積累起較為雄厚的財(cái)富。從1880年到第一次世界大戰(zhàn)前夕，帝國(guó)儲(chǔ)蓄銀行的存款增長(zhǎng)了9倍，達(dá)168億馬克。到1913年，整個(gè)帝國(guó)已有60%的人口達(dá)到應(yīng)繳納個(gè)人收入所得稅的最低標(biāo)準(zhǔn)。①卡爾·艾利?！げ┒鳎骸兜乱庵臼贰返谌恚ㄉ希骸稄姆▏?guó)大革命到第一次世界大戰(zhàn)》，第686頁(yè)。這些無(wú)疑為社會(huì)保險(xiǎn)制度的穩(wěn)定運(yùn)行提供了最重要的保障。

帝國(guó)的社會(huì)保險(xiǎn)制度與社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平基本相適應(yīng)。也就是說(shuō)，在沒有對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成消極影響的情況下，雇傭工人、雇主、政府三方都能夠承擔(dān)實(shí)施社會(huì)保險(xiǎn)制度所需的負(fù)擔(dān)和成本。這主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是社會(huì)保險(xiǎn)的保障水平限于生存保障。就拿國(guó)家唯一為之提供補(bǔ)貼的殘疾與老年保險(xiǎn)來(lái)說(shuō)，雖然法律規(guī)定國(guó)家為每位參保者提供50馬克的補(bǔ)助，但是到1900年德國(guó)人的平均預(yù)期壽命仍然在50歲以下，在1900—1910年間只有27%的男子能夠活到70歲。②米歇爾·斯陶拉斯：《德國(guó)福利國(guó)家的起源：1945年前的德國(guó)社會(huì)政策》，第75—76頁(yè)。這意味著超過(guò)2/3的參保者領(lǐng)不到保險(xiǎn)金，國(guó)家等于只為不到1/3的參保者提供補(bǔ)貼。而且，該保險(xiǎn)對(duì)每一個(gè)參加者年平均待遇支出是155馬克。③米歇爾·斯陶拉斯：《德國(guó)福利國(guó)家的起源：1945年前的德國(guó)社會(huì)政策》，第75頁(yè)。這種保障待遇根本不能補(bǔ)償工資的虧損，只是對(duì)生存安全提供的保障，不是對(duì)生活標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行保障④米歇爾·斯陶拉斯：《德國(guó)福利國(guó)家的起源：1945年前的德國(guó)社會(huì)政策》，第74頁(yè)。。就疾病保險(xiǎn)來(lái)說(shuō)，起初對(duì)參加者的待遇是每年每人平均11.2馬克，而且參加者不到總?cè)丝诘?0%，⑤米歇爾·斯陶拉斯：《德國(guó)福利國(guó)家的起源：1945年前的德國(guó)社會(huì)政策》，第75頁(yè)。同樣，該保險(xiǎn)的保障水平也是以提供生存安全保障為標(biāo)準(zhǔn)。這樣的保障水平對(duì)經(jīng)濟(jì)和財(cái)政不構(gòu)成大的負(fù)擔(dān)。從表1可以看出三大核心社會(huì)保險(xiǎn)的支出在國(guó)民生產(chǎn)總值（GNP）中的比例，以及在政府總支出中的比例，總體上符合當(dāng)時(shí)德國(guó)的國(guó)情和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。二是社會(huì)保險(xiǎn)的覆蓋群體及保險(xiǎn)種類是逐步擴(kuò)展的。帝國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋的群體先是產(chǎn)業(yè)工人，即藍(lán)領(lǐng)工人，繼而推廣到白領(lǐng)工人，進(jìn)而推廣到其他行業(yè)。社會(huì)保險(xiǎn)制度實(shí)施對(duì)象的類別和人數(shù)都經(jīng)歷了一個(gè)從小到大的過(guò)程。例如，工傷事故保險(xiǎn)，從表2可以看出，該保險(xiǎn)實(shí)施的第一年即1885年，覆蓋率在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)人口中的比例只有 18%，1890是66%，1895達(dá)到76%，1910年才到達(dá)87%。三大社會(huì)保險(xiǎn)總覆蓋人口在總?cè)丝谥兴嫉谋壤步?jīng)歷了一個(gè)逐步增加的過(guò)程，表3為證。1885年，參加三大社會(huì)保險(xiǎn)的人數(shù)在總?cè)丝谥械谋壤挥?.8%，30年后的1915年才發(fā)展到42.8%，

表1 1880—1900年德國(guó)的基本國(guó)情、社會(huì)保險(xiǎn)支出在GNP和政府總支出中所占的比例（%）⑥ 彼得·弗勞拉：《1815—1977年西歐的國(guó)家、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)：兩卷本手冊(cè)》第二卷（Peter Flora, Franz Kraus &Winfried Pfenning, State, Economy, and Society in Western Europe 1815-1975: A Data Handbook, Vol. II），美茵河畔的法蘭克福（Frankfurt am Main: Campus Verlag），1983年，第123、262頁(yè)；蘇凡·安蒂克、因德西·費(fèi)爾卡：《統(tǒng)一以來(lái)增長(zhǎng)的德國(guó)政府支出》，《財(cái)經(jīng)檔案》1963/1964年度第二冊(cè)（Suphan Andic and Jindrich Veverka, “The Growth of Government Expenditure in Germany since the Unif i cation”, Finaz Archiv, Bd. 23, H. 2 （1963/1964）），Mohr Siebeck，1964年，第 169—278頁(yè)。

不到人口一半。三大保險(xiǎn)不是在同一時(shí)間開始實(shí)施的，都經(jīng)歷了逐步擴(kuò)展的過(guò)程。最先實(shí)施的是疾病保險(xiǎn)（1884年），繼而是工傷事故保險(xiǎn)（1885年），然后是殘疾和老年保險(xiǎn)（1891年）。第一個(gè)險(xiǎn)種的實(shí)施時(shí)間與最后一個(gè)險(xiǎn)種的實(shí)施時(shí)間間隔了7年。這種逐步推進(jìn)的方式使社會(huì)保險(xiǎn)的“當(dāng)事人”——企業(yè)和工人無(wú)論在經(jīng)濟(jì)上還是在心理上，都有一個(gè)緩沖和調(diào)適的過(guò)程，避免出現(xiàn)過(guò)大的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)和社會(huì)矛盾。

表2 1885—1910年三大社會(huì)保險(xiǎn)參保人數(shù)在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)人口和總?cè)丝谥兴急壤?）① 彼得·弗勞拉：《歐洲和美國(guó)福利國(guó)家的發(fā)展》（Peter Flora, The Development of Welfare States in Europe and America），新不倫瑞克（New Brunswick），1984年，第 74—77頁(yè)。

表3 1885—1915年德國(guó)三大社會(huì)保險(xiǎn)的參保人數(shù)在總?cè)丝谥械谋壤?彼得·弗勞拉：《歐洲和美國(guó)福利國(guó)家的發(fā)展》，第74—77頁(yè)。

帝國(guó)政府強(qiáng)大的執(zhí)行力和中央權(quán)威為社會(huì)保險(xiǎn)制度的運(yùn)行提供了政治保障。帝國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)制度的運(yùn)行由雇工、雇主雙方共同管理，政府只提供法律依據(jù)和監(jiān)督，不介入社會(huì)保險(xiǎn)制度的具體運(yùn)作。中央政府的穩(wěn)定與權(quán)威對(duì)這種運(yùn)行模式具有至關(guān)重要的作用。德皇威廉一世和宰相俾斯麥在統(tǒng)一國(guó)家、建立了帝國(guó)的過(guò)程中，聚集了比較強(qiáng)大的權(quán)威和力量，這是帝國(guó)推行社會(huì)保險(xiǎn)制度的基礎(chǔ)。此外，威廉一世及其繼承者威廉二世受開明專制思想的影響，都是社會(huì)保險(xiǎn)制度的支持者。威廉一世曾兩次在新年講話中呼吁民眾關(guān)注工人的“社會(huì)問(wèn)題”，當(dāng)《工傷事故保險(xiǎn)法》法案第一次被國(guó)會(huì)否決后，威廉一世在1881年11月17日的“帝國(guó)圣諭”中呼吁國(guó)會(huì)要“把這項(xiàng)任務(wù)再次放在心中”，并承諾會(huì)對(duì)草案進(jìn)行修改”。①米歇爾·斯陶拉斯：《德國(guó)福利國(guó)家的起源：1945年前的德國(guó)社會(huì)政策》，第72頁(yè)。在關(guān)于建立疾病保險(xiǎn)的通告中指出：“對(duì)社會(huì)問(wèn)題的解決不只是鎮(zhèn)壓社會(huì)民主主義的不法行為，而是力求穩(wěn)定地、積極地促進(jìn)工人福利。我們將其視作皇帝的職責(zé)，并真誠(chéng)地將此任務(wù)交給國(guó)會(huì)。”②彼得·A·庫(kù)勒、漢斯·F·查切爾編：《社會(huì)保險(xiǎn)的演進(jìn)：1881—1981年德國(guó)、法國(guó)、英國(guó)、奧地利和瑞士研究》，第15頁(yè)。社會(huì)保險(xiǎn)制度的主要設(shè)計(jì)者俾斯麥作為帝國(guó)政府的代表顯示了強(qiáng)大的意志力和執(zhí)行力。在社會(huì)保險(xiǎn)法案提交國(guó)會(huì)表決前或被國(guó)會(huì)否決后，俾斯麥都要在國(guó)會(huì)發(fā)表講話，或?yàn)榉ò竿ㄟ^(guò)或?yàn)榉ò咐^續(xù)為議員們所關(guān)注造勢(shì)。這些都是建立社會(huì)保險(xiǎn)制度和有效運(yùn)行的保障。

19世紀(jì)，世界經(jīng)濟(jì)中的自由主義占據(jù)統(tǒng)治地位，主要經(jīng)濟(jì)大國(guó)推行自由貿(mào)易政策，國(guó)際經(jīng)貿(mào)環(huán)境相對(duì)“自由”“寬松”。比如，英帝國(guó)從19世紀(jì)初開始實(shí)施降低關(guān)稅、取消航海條例，推行自由貿(mào)易政策。這樣的國(guó)際經(jīng)貿(mào)環(huán)境有利于德意志帝國(guó)對(duì)外輸出工業(yè)制品，為德國(guó)經(jīng)濟(jì)在總體上保持穩(wěn)定發(fā)展提供了一個(gè)相對(duì)“友好型”的國(guó)際經(jīng)濟(jì)環(huán)境，從而為社會(huì)保險(xiǎn)制度的運(yùn)行提供了相對(duì)穩(wěn)定的國(guó)際經(jīng)濟(jì)環(huán)境。另外，德意志帝國(guó)在之前的統(tǒng)一過(guò)程中對(duì)歐洲大國(guó)的軍事勝利，特別是戰(zhàn)勝法國(guó)，使其國(guó)際地位和影響力大增，成為在歐洲國(guó)際格局中舉足輕重的大國(guó)。而英法實(shí)力則相對(duì)下降，歐洲國(guó)際局勢(shì)處在一種相對(duì)“均勢(shì)”狀態(tài)下，其他國(guó)家無(wú)力干涉德國(guó)內(nèi)政，從而避免了對(duì)德國(guó)經(jīng)濟(jì)正常發(fā)展的干擾，客觀上也為社會(huì)保險(xiǎn)制度的運(yùn)行創(chuàng)造了有利的國(guó)際環(huán)境。

總之，德意志帝國(guó)建立和實(shí)施社會(huì)保險(xiǎn)制度有其特定的歷史條件和歷史環(huán)境，但是它的基本原則具有普遍性。時(shí)至今日，發(fā)達(dá)國(guó)家的社會(huì)保險(xiǎn)制度大同小異，都可視為人民幸福指數(shù)的一個(gè)參照點(diǎn)。