張慶君　閔曉瑩

摘要：政府債務(wù)是一把“雙刃劍”，如果規(guī)范舉債并有效使用可以促進地方經(jīng)濟的發(fā)展，有利于財政的可持續(xù)性;但是如果過度舉債，政府債務(wù)管理機制不健全，將逐步釀成債務(wù)風險。建國以來，我國財政制度經(jīng)歷不斷的深化改革，地方政府逐步自主舉債融資，有效彌補了財政收支缺口，支持地方經(jīng)濟建設(shè)和社會發(fā)展。然而，由于地方政府舉債模式越來越豐富，債務(wù)規(guī)模也在不斷擴大化，地方政府債務(wù)所面臨的風險問題也開始顯現(xiàn)出來?，F(xiàn)階段各地方政府采取了一系列措施，篩查、清理地方政府融資平臺債務(wù)，以地方政府債券置換方法為前提，對地方政府隱性債務(wù)進行顯性化處理，有效規(guī)范了地方政府存量債務(wù)管理，但是在統(tǒng)計上報方面仍然存在疏漏和偏差，實際存量債務(wù)遠遠大于納入置換的債務(wù)。實際上，只有將債務(wù)徹底剝離、取代和置換，才能真正降低地方政府的債務(wù)負擔，化解地方政府債務(wù)風險。

關(guān)鍵詞：地方政府債務(wù);財政收支缺口;制度變遷;金融風險

基金項目：國家社會科學(xué)基金項目“市場決定背景下金融資源錯配的微觀基礎(chǔ)及治理機制研究”（15BJL028）

中圖分類號：F812? ? 文獻標識碼：A? ? 文章編號：1003-854X（2020）01-0024-07

我國建國以來，財政制度經(jīng)歷不斷的深化改革，地方政府逐步自主舉債融資，有效彌補了財政收支缺口，支持地方經(jīng)濟建設(shè)和社會發(fā)展。然而，由于地方政府舉債模式越來越豐富，債務(wù)規(guī)模也在不斷擴大化，地方政府債務(wù)所面臨的風險問題也開始顯現(xiàn)出來，如何厘清地方政府債務(wù)規(guī)模和結(jié)構(gòu)特征，對債務(wù)風險進行有效控制，防范產(chǎn)生更嚴重的金融風險，成為當前需要解決的重要問題。

一、地方政府債務(wù)的制度變遷路徑

（一）計劃經(jīng)濟時期地方政府債務(wù)（1949—1978年）

改革開放以前，我國在計劃經(jīng)濟體制下的財政管理體制實行“統(tǒng)收統(tǒng)支”，中央財政高度集權(quán)，地方財政沒有獨立的支配權(quán)，沒有獨立的舉債權(quán)力，財政收支服從中央的安排和決定。如果地方政府出現(xiàn)了債務(wù)，中央一方面收回下放給地方的信貸資金和項目投資管理權(quán)限，另一方面對債務(wù)予以清理，地方政府債務(wù)實質(zhì)上轉(zhuǎn)變成為中央債務(wù)，然后通過中央向銀行透支由全社會來承擔。這一階段，在中央政府的大力支持下，地方政府發(fā)行的公債共有兩次，第一次是由東北人民政府于1950年發(fā)行，即為“東北生產(chǎn)建設(shè)折實公債”。為了促進東北地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展，1952年，東北人民政府正式發(fā)行了“東北生產(chǎn)建設(shè)折實公債”，主要特征為公債的募集以及還本付息在進行計算時均采用了實物為標準，所采用的單位是“分”。本次公債共發(fā)行3629萬分，發(fā)行對象為東北地區(qū)職工、農(nóng)民、工商界和市民，發(fā)行期限為5年，分五次償還，利率為年息五厘，每年付息一次①。第二次是20世紀50年代末60年代初發(fā)行的“地方經(jīng)濟建設(shè)公債”。各地方急需籌集建設(shè)資金，中央對地方債券管理賦予了較大的自主權(quán)，各地方政府根據(jù)當?shù)厝嗣裆a(chǎn)與生活的現(xiàn)實需要和購買公債的能力來安排是否發(fā)行債券和發(fā)行的數(shù)量，滿足生產(chǎn)和消費的需要，調(diào)動了地方政府的積極性。1958年4月2日中共中央作出了《關(guān)于發(fā)行地方公債的決定》，并于1958年6月5日全國人民代表大會常務(wù)委員會第九次會議通過了《中華人民共和國地方經(jīng)濟建設(shè)公債條例》，對地方經(jīng)濟建設(shè)公債的發(fā)行目的、發(fā)行主體、收入歸屬、管理機構(gòu)、發(fā)行方式、發(fā)行數(shù)量、利率水平、期限和償還方式、流通、備案制等管理制度作出了原則性規(guī)定。地方經(jīng)濟建設(shè)公債實行貨幣計價，票面金額分1元、2元、5元、10元和50元五種面額。在1959年到1961年這段時間內(nèi)，四川、黑龍江以及安徽等多個省份實現(xiàn)了地方公債的發(fā)行，所籌集到的建設(shè)資金共計為33723.5萬元，這也是我們國家首次對發(fā)行的地方公債進行集中探索②。

（二）改革開放初期中央向地方財政放權(quán)（1978—1993年）

隨著改革開放的持續(xù)推進，為了激發(fā)地方政府的積極性，從而大力發(fā)展社會經(jīng)濟，中央為此頒布了“讓利放權(quán)、分灶吃飯”的政策方針，由此一來也為地方財政提供了一定的支配權(quán)與自主權(quán)。在全國財政支出中，地方財政支出所占比例不斷增長，1978年僅為52.6%，直至1992年時則增長到了68.8%，有效提高了地方財政的資金支配能力。由于這一時期實行的還是相對集中統(tǒng)一的經(jīng)濟、財政政策，地方政府舉債依然受到嚴格控制。1979年中央財政對地方政府的預(yù)算內(nèi)基本建設(shè)預(yù)算支出開始由撥款改為銀行貸款形式，即“撥轉(zhuǎn)貸”，這部分貸款本質(zhì)上仍屬于財政資金，成為地方政府債務(wù)。由于資金管理政策寬泛、使用管理約束不強等原因，留下諸多歷史遺留問題，在1988年投資體制改革實施投資基金管理制度后結(jié)束。這一階段國家不支持地方政府通過發(fā)行地方政府債券的形式進行舉債，1985年和1993年國務(wù)院辦公廳分別發(fā)布《關(guān)于暫不發(fā)行地方政府債券的通知》，明確表示地方政府不得發(fā)行或變相發(fā)行地方政府債券。從整體來看，這一階段地方政府債務(wù)問題并不突出。

（三）分稅制改革后地方政府債務(wù)快速增長（1994—2008年）

1994年我國實行“分稅制”改革，中央和地方政府以“稅收收入與事權(quán)”為依據(jù)對財政權(quán)利進行重新分配，改革后財權(quán)向中央政府集中，地方政府的財權(quán)相對下降。地方政府一方面承擔著更多的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共衛(wèi)生、教育、社會保障等公共產(chǎn)品的提供，財政支出負擔增加;另一方面財政收入?yún)s并沒有實現(xiàn)同步增長，財政收支之間的矛盾、財權(quán)與事權(quán)之間的不對等必然迫使地方政府不斷加大債務(wù)融資比重，地方政府債務(wù)迅速膨脹。1995年開始實施的《預(yù)算法》和《中華人民共和國擔保法》對地方政府作為借款人和擔保人都作出了明確的限制，但是在地方政府強烈的融資需求下，各地方政府自行舉債、變相融資和違規(guī)擔保的現(xiàn)象非常普遍，地方政府債務(wù)風險凸顯，地方政府債務(wù)管理的規(guī)范性迫切需要加強。與此同時，法律法規(guī)并沒有明確禁止通過融資平臺間接舉債，因此融資平臺公司成為地方政府投融資的重要載體，而且這一時期的土地制度和金融制度也為融資平臺公司的發(fā)展創(chuàng)造了條件③。隨著1997年亞洲金融危機和2008年全球金融危機的爆發(fā)，融資平臺公司數(shù)量不斷增加，舉債規(guī)模迅速擴大，風險也逐漸暴露出來。

（四）規(guī)范地方政府債務(wù)，恢復(fù)發(fā)行地方政府債券（2009—2014年）

全球金融危機爆發(fā)后，中國政府出臺“四萬億”積極的財政政策，并通過地方政府融資平臺開展投融資。自從歐洲爆發(fā)債務(wù)危機之后，我國逐漸開始對地方政府債務(wù)風險予以了高度重視，地方政府債務(wù)管理逐漸趨于完善，并且更加規(guī)范化。2010年和2014年分別發(fā)布了《關(guān)于加強地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》和《關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》（下文中稱之為43號文）等諸多文件。從2009年開始，我國逐步恢復(fù)發(fā)行地方政府債券，主要分為三個階段：第一個階段是“中央代發(fā)代還模式”。2009年，國務(wù)院所發(fā)行的地方政府債券共計為2000億元，各地方政府的身份為債務(wù)人，需要做到還本付息，向財政部繳納本息以及發(fā)行費等，對于這一階段發(fā)債權(quán)來說，則是隸屬于中央政府;第二階段則是“地方自發(fā)中央代還模式”。2011年，國務(wù)院選擇上海、浙江、廣東、深圳四個省市作為地方政府自行發(fā)債的試點，各地方政府在年度發(fā)債規(guī)模限額范圍內(nèi)自主決定發(fā)債機制，由財政部代辦還本付息，地方政府開始擁有了一定程度的自主發(fā)債權(quán);第三階段是“地方自發(fā)自還模式”。2014年10個省市獲得批準試點地方政府債券自發(fā)自還模式④。與上一階段相比較，地方政府的財政主體地位明顯增強，成為獨立的發(fā)債與償債主體。

（五）地方政府債務(wù)治理新時期（2015年至今）

2015年1月1日，新《預(yù)算法》開始實施，明確規(guī)定地方政府只能通過發(fā)行政府債券的形式舉債，從此標志著地方政府舉債進入“開正門、關(guān)后門”的治理新時期?！伴_正門”構(gòu)建科學(xué)合理的地方政府舉債融資制度，首先，基于增量債務(wù)層面考慮，嚴格管理地方政府債券的發(fā)行情況，提高管理效率。中央政府為此頒布了很多文件，其中包括《關(guān)于對地方政府債務(wù)實行限額管理的實施意見》（財預(yù)〔2015〕225號）、《地方政府一般債務(wù)預(yù)算管理辦法》（財預(yù)〔2016〕154號）、《地方政府專項債務(wù)預(yù)算管理辦法》（財預(yù)〔2016〕155號）、《關(guān)于做好2018年地方政府債務(wù)管理工作的通知》（財預(yù)〔2018〕34號）⑤;其次，對于存量債務(wù)方面，盡快實現(xiàn)存量地方政府債務(wù)的置換任務(wù)⑥。在2015年之后，財政部逐漸對地方政府存量債務(wù)予以置換，在43號文中，主要闡述了債務(wù)置換的具體方法，選擇利率長期比較低的政府債券對存量債務(wù)進行置換，與此同時，為了防止出現(xiàn)大量的債務(wù)違約事件，財政部正式出臺了《關(guān)于對地方政府債務(wù)實行限額管理的實施意見》，利用三年過渡期對非政府債券模式存量債進行置換，緩解了地方政府承擔的壓力，也降低了風險的不利影響。

在正式頒布的《關(guān)于加強地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》（國發(fā)〔2010〕19號）中，明確規(guī)定了融資平臺發(fā)行企業(yè)債券的標準要求，在《關(guān)于加強2013 年地方政府融資平臺貸款風險監(jiān)管的指導(dǎo)意見》（銀監(jiān)發(fā)〔2013〕10號）中，也明確提出了各金融組織法人不可以對融資平臺的貸款規(guī)模進行新增，對于融資平臺來說，必須要致力于加大貸款風險管理效力，最后實現(xiàn)分類退出的目的。隨著融資平臺的不斷發(fā)展，在轉(zhuǎn)型以及債務(wù)置換期間，由于政府購買服務(wù)的興起，再加上PPP模式的出現(xiàn)，從某種程度上來看，也為地方政府違規(guī)融資舉債創(chuàng)造了更多的條件，逐漸發(fā)展為隱性化趨勢⑦。我國對地方政府的債務(wù)管理以及風險防范予以高度重視，2018年中央政府正式提出將防控解決重大風險擺在首要位置，在此過程中，最為突出的就是地方政府面臨的債務(wù)問題?！吨泄仓醒雵鴦?wù)院關(guān)于防范化解地方政府隱性債務(wù)風險的意見》（中發(fā)〔2018〕27號）首次對隱性債務(wù)作出權(quán)威界定⑧。2017年國家相繼出臺了一系列關(guān)于隱性債務(wù)統(tǒng)計認定、監(jiān)測、問責和風險管理等方面的文件，為科學(xué)有效管控隱性債務(wù)及平穩(wěn)化解隱性債務(wù)風險提供了重要的決策依據(jù)。

二、地方政府債務(wù)的規(guī)模分析

（一）地方政府債務(wù)的絕對規(guī)模和相對規(guī)模

1. 地方政府債務(wù)的絕對規(guī)模。改革開放以前，地方政府債務(wù)主要是兩次地方政府公債的發(fā)行，其中1950年“東北生產(chǎn)建設(shè)折實公債”計劃發(fā)行3045萬分，實際完成3629萬分;1959—1961年期間7個省份共發(fā)行33723.5萬元，其中安徽發(fā)行7660萬元，四川發(fā)行5982.9萬元，遼寧發(fā)行4892萬元，黑龍江發(fā)行4456萬元，福建發(fā)行2526萬元，吉林發(fā)行2246.1萬元，江西發(fā)行2056萬元。

改革開放初期，由于我國地方政府不具有舉債的自主權(quán)，地方政府債務(wù)主要是“撥轉(zhuǎn)貸”形式，規(guī)模較小，地方政府債務(wù)問題并不突出。在1986—1996年這段時間內(nèi)，舉借債務(wù)的市級政府共計為293個，縣級政府則有2054個，直至1996年末期，舉債的市級政府共有353個，縣級政府則有2405個⑨，詳見表1所示。1994年，我國正式實施了分稅制改革，在這一背景條件的影響下，地方政府債務(wù)規(guī)模也持續(xù)擴增，財政支出與財政收入之間的缺口越來越大，與此同時，地方財政需求不斷增長，尤其是在金融危機和經(jīng)濟危機的影響下，地方政府債務(wù)規(guī)模增長越來越明顯。由于其來源途徑、形式以及類型等具有多樣性，政府、學(xué)術(shù)領(lǐng)域以及實務(wù)機構(gòu)的統(tǒng)計口徑并不相同，包括地方債、地方政府債券、城投債、顯性債務(wù)、隱性債務(wù)、一般債券以及專項債券等。中國銀監(jiān)會、中國人民銀行等部門都進行過地方政府債務(wù)規(guī)模的統(tǒng)計，但由于口徑的差異和信息來源問題，它們得出的結(jié)果相差較大。

在2010年和2013年，我國審計部門對地方政府債務(wù)采取了全方位的審計工作，迄今為止，這也是最具有權(quán)威性的地方債務(wù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)。2010年審計部門對省、市縣級地方政府的地方政府債務(wù)采取了全方位的審計分析，根據(jù)所提供的審計數(shù)據(jù)可知，截至2010年末，我國地方政府債務(wù)的余額共計達到了107174. 91億元，第一種類型政府負有償還責任的債務(wù)共計67109.51億元，所占比例達到了62.62%;第二種類型政府負有擔保責任的或有債務(wù)共計23369.74億元，所占比例為21. 80%;第三種類型政府可能承擔一定救助責任的相關(guān)債務(wù)共有16695.66億元，所占比例為15.58%。在1997年之后，國內(nèi)地方政府債務(wù)規(guī)模呈現(xiàn)持續(xù)增長狀態(tài)，自從發(fā)生金融危機與經(jīng)濟危機后，這種影響開始凸顯出來，1998年與上年相比，地方政府債務(wù)余額增長了48.2%，2009年增長了61.92%。2013年審計署將審計范圍擴大到中央、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)五級政府。截止到2013年6月底，地方政府債務(wù)余額增加到17.89萬億元，比2010年底增長近70%。在此過程中，第一種類型共計108859.17億元，所占比例達到了60.85%;第二種類型共計26655.77億元，占比達到了14.9%;第三種類型共計43393.72億元，占比達到了24.25%。結(jié)合財政部公布的數(shù)據(jù)資料可知，直至2018年末，我國地方政府債務(wù)余額共計為18.39萬億元，與2017年相比顯著增長了11.66%。

2. 地方政府債務(wù)的相對規(guī)?！搨屎蛡鶆?wù)率。負債率可以用來衡量一國或者地區(qū)經(jīng)濟總規(guī)模對該國或者該地區(qū)政府債務(wù)的承載能力，是基于本年末債務(wù)余額與該地區(qū)本年度GDP的比率進行測算的?！恶R斯特里赫特條約》將政府負債率的上限60%作為衡量政府債務(wù)風險的標準。我們結(jié)合審計部門2010年發(fā)布的審計公告，將后兩類債務(wù)由財政資金償還比例分別按照19.13%和14.64%計算，那么2010年地方政府債務(wù)的負擔率為：

（67109.51+23369.74×19.13%+16695.66×14.64%）/412119.3=17.96%

若是按照50%的標準進行計算，那么債務(wù)負擔率則是：

（67109.51+23369.74×50%+16695.66×50%）/412119.3=21.14%

如果將所有或有負債計入總負債，則債務(wù)率達到26%。這些計算口徑均低于國際公認警戒線60%，說明2010年我國地方政府債務(wù)負債率較低。依據(jù)以上計算方法，可以得到2012年不同算法下的地方政府債務(wù)負債率，具體見表2。直至2018年末期為止，我國地方政府債務(wù)余額共計達到了18.39萬億元，本年度GDP共計為90.03萬億元，基于地方政府負債率考慮，占比為20.43%，仍處于國際公認的警戒線以下，總體風險是可控的。但是，由于審計結(jié)果中未包含大量隱性政府債務(wù)，并不能完全反映我國地方政府債務(wù)風險的真實情況，我國地方政府債務(wù)風險要遠遠高于以上測量水平。

所謂債務(wù)率，表示年底債務(wù)余額和本年度政府綜合財力之比，也是對債務(wù)規(guī)模進行衡量的一項重要指標。對于地方政府來說，其綜合財力主要包括以下幾種類型：第一種類型是地方本級的財政收入，第二種類型是中央對地方稅收返還與轉(zhuǎn)移支付收入，第三種類型是地方政府性基金本級收入，第四種類型是地方國有資本經(jīng)營收入。參考國際貨幣基金組織把債務(wù)率控制標準設(shè)定為90—150%，2012年我國地方政府綜合財力中的第一種類型財政收入達到了61077.33億元，第二種類型收入為45383.47億元，第三種類型收入為34203.57億元，第四種類型收入為602.01億元，由此可以測算2012年地方政府綜合財力總量為141266.38億元，地方政府負有償還責任債務(wù)的債務(wù)率為68.16%。不同算法下的地方政府債務(wù)率見表3。

結(jié)合財政部頒布的數(shù)據(jù)結(jié)果可知，截至2012年底我國有3個省級、99個市級、195個縣級、3465個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負有償還責任債務(wù)的債務(wù)率高于100%。截至2018年末我國地方政府債務(wù)的余額共計183862億元，地方政府的綜合財力總共達到了240524.98億元，債務(wù)率則達到了76.4%，與2012年相比債務(wù)率顯著提高。從債務(wù)率指標來看，我國地方政府債務(wù)整體規(guī)模仍處于國際警戒線以內(nèi)，但是已經(jīng)超過適度規(guī)模，存在規(guī)模過大的風險。同時，部分地區(qū)的債務(wù)負擔較重，各地方政府應(yīng)該嚴格控制政府債務(wù)規(guī)模過快增長，防范債務(wù)風險的發(fā)生。

（二）地方政府的顯性債務(wù)規(guī)模和隱性債務(wù)規(guī)模

1. 顯性債務(wù)。顯性債務(wù)是指由財政資金償還、政府負有直接償債責任的債務(wù)。目前我國地方政府顯性債務(wù)主要包括三部分：第一部分是《地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法》（財預(yù)〔2014〕351號）對2014年12月31日之前政府性債務(wù)甄別后的債務(wù)，直至2014年末為止，我國地方政府債務(wù)余額共計達到了15.4萬億元。2015年之前地方政府存量債務(wù)共計14.34萬億元，財政部通過三年時間發(fā)行地方政府債券進行置換，控制和化解地方政府債務(wù)風險，這也是官方正式承認的地方政府債務(wù);第二部分是2009—2014年地方政府債券自發(fā)自還試點之前財政部代理發(fā)行的地方政府債券，規(guī)模為1.6萬億元;第三部分即為在2015年頒布新《預(yù)算法》之后發(fā)行地方政府債券而產(chǎn)生的債務(wù)。2015年之后我國地方政府債券規(guī)模呈現(xiàn)為快速增長趨勢，直至2017年末期，與政策性金融債相比，地方政府債券已經(jīng)高出了這一標準，一躍發(fā)展成國內(nèi)債券市場排在首位的債券種類。2015年至2018年，我國地方政府債券發(fā)行金額分別為38350.62億元、60458.40億元、43580.94億元和41651.58億元，發(fā)行數(shù)分別為1035只、1159只、1134只和794只。截至2019年6月我國地方政府債務(wù)余額為205477億元，未超過2019年全國人大批準的限額240774.3億元。

2. 隱性債務(wù)。2017年7月24日召開的中共中央政治局會議上首次正式提出“地方政府隱性債務(wù)”，從法律層面來講它不屬于地方政府債務(wù)，但是如果這些債務(wù)不能償還將轉(zhuǎn)嫁給地方政府，由地方政府承擔主要的支付責任。目前地方政府隱性債務(wù)仍沒有統(tǒng)一的口徑和認定標準，它的來源主要包括融資平臺因承擔公益性項目舉借的債務(wù)、通過不合規(guī)操作（如擔保、出具承諾函）發(fā)生的或有債務(wù)、通過假PPP、包裝成政府購買等變相舉債而產(chǎn)生的債務(wù)，其中融資平臺債務(wù)是主要來源。如果將2017年底城投債融資平臺的有息債務(wù)進行累加，可以得到有息債務(wù)合計32.3萬億元，扣掉部分已經(jīng)納入財政預(yù)算的債務(wù)，可以估算出截至2017年底我國地方政府隱性債務(wù)規(guī)模約為30.6萬億元。國際清算銀行（BIS）、國際貨幣基金組織（IMF）和一些學(xué)者都對我國的隱性債務(wù)規(guī)模進行了估計，BIS數(shù)據(jù)顯示我國2017年底政府債務(wù)余額38.8萬億元，與我國官方口徑債務(wù)余額29.9萬億元相差8.9萬億元，BIS認為這部分未納入我國財政預(yù)算，屬于我國地方政府的隱性債務(wù);IMF估算我國地方政府隱性債務(wù)規(guī)模達到19.1萬億元;國內(nèi)學(xué)者的測算結(jié)果基本在20萬億至50萬億元之間。2017年我國地方政府債務(wù)余額為16.47萬億元，負債率為20%，遠低于60%的國際警戒線，但是如果加上估算出的30.6萬億元隱性債務(wù)，地方政府債務(wù)總額就達到47萬億元，負債率提高到57%，已經(jīng)相當接近60%的警戒線。所以，我們國家在防范地方政府債務(wù)風險時，重點體現(xiàn)在隱性債務(wù)防范，對隱性債務(wù)的增量進行抑制，妥善解決存量隱性債務(wù)的問題，這也是今后發(fā)展的重要趨勢。

（三）地方政府債務(wù)規(guī)模膨脹的原因

綜合國內(nèi)當前的發(fā)展現(xiàn)狀來看，地方政府債務(wù)規(guī)模持續(xù)增長，導(dǎo)致這種現(xiàn)象的原因主要體現(xiàn)在以下幾個方面：首先，財政收支方面的矛盾。1994年分稅制改革后，地方政府承擔著更多的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共衛(wèi)生、教育、社會保障等公共產(chǎn)品的提供，財政支出負擔隨之增加，而其財政收入并沒有實現(xiàn)同步增長的目標，由于受到財政分權(quán)的影響，由中央政府負責集中財權(quán)，地方政府獲得的財政收入逐漸開始減少，財政收支之間的矛盾、財權(quán)與事權(quán)之間的不對等必然迫使地方政府不斷加大債務(wù)融資比重。其次，預(yù)算軟約束制度。在財政分權(quán)的背景下，預(yù)算軟約束表現(xiàn)為地方政府財政預(yù)算出現(xiàn)危機時中央政府對地方政府進行救助，隱性擔保導(dǎo)致更多的道德風險，這不但會引起地方政府債務(wù)融資倍增以及過度投資的出現(xiàn)，還使債務(wù)風險從地方政府向中央政府聚集，如果大規(guī)模的債務(wù)風險長期得不到有效化解，繼續(xù)擴散和蔓延容易誘發(fā)財政危機最終引發(fā)系統(tǒng)性金融風險。商業(yè)銀行等金融機構(gòu)對國有企業(yè)和地方政府、融資平臺進行融資時，會受到行政因素的干擾進而違背盈利性原則和風險管理機制，強化向這兩個主體貸款的意愿。最后，地方政府競爭和晉升激勵機制。上級政府對地方政府部門和官員個人的工作考核主要指標還是以GDP增長率等經(jīng)濟指標代表的地方經(jīng)濟發(fā)展情況，這就產(chǎn)生了所謂的“錦標賽”競爭。這種考核方式在一定程度上確實提高了地方政府發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟的主動性，但也導(dǎo)致高債務(wù)杠桿下的大量重復(fù)建設(shè)和盲目投資，造成地方政府債務(wù)不斷積累，降低政府部門的債務(wù)可持續(xù)性風險，暴露政府債務(wù)流動性風險。一旦發(fā)生流動性風險，將會通過商業(yè)銀行與地方融資平臺傳染至金融市場，沖擊金融系統(tǒng)的穩(wěn)定性。

三、地方政府債務(wù)的結(jié)構(gòu)特征與債務(wù)風險

（一）地方政府債務(wù)的區(qū)域結(jié)構(gòu)

通過對債務(wù)余額進行分析可以發(fā)現(xiàn)，截至2018年末東部地區(qū)的債務(wù)余額是排在首位的，金額共計達到了82759.37億元人民幣。第二名是西部地區(qū)，金額共計為51102.94億元。排在第二位的是中部地區(qū)，金額共有44201.05億元人民幣。東部地區(qū)的地方政府債務(wù)余額較大，2018年東部地區(qū)政府債務(wù)余額占比為45%，債務(wù)規(guī)模與經(jīng)濟發(fā)展水平呈正相關(guān)關(guān)系，經(jīng)濟越發(fā)達地區(qū)需要更多更完善的配套基礎(chǔ)設(shè)施等公共物品的提供，地方政府的財政支出規(guī)模也隨之增加，同時東部地區(qū)經(jīng)濟實力使其更容易獲得債務(wù)融資。而中西部地區(qū)經(jīng)濟欠發(fā)達，經(jīng)濟發(fā)展速度相對緩慢，相應(yīng)的資金需求較小，無論是債務(wù)需求還是融資能力都相對較弱，因此體現(xiàn)債務(wù)規(guī)模遠遠小于東部沿海地區(qū)⑩。

表4? 2018年地方政府債務(wù)余額地區(qū)結(jié)構(gòu)（單位：億元）

數(shù)據(jù)來源：財政部網(wǎng)站。

從債務(wù)余額的增長速度來看，2018年末債務(wù)余額相對于2016年末債務(wù)余額的增長幅度中增幅最高的地區(qū)為西藏，增幅達到133%，其次是天津、甘肅和新疆，增幅都達到40%;增幅最小的地區(qū)是遼寧，增幅只有0.82%，其次是貴州和上海，增幅分別為1.43%和12.25%。從隱性債務(wù)的分省情況來看，截至2018年，隱性債務(wù)存量最高的省份是江蘇，達到2.5萬億元，超過1萬億元的省份還有四川、浙江等7個省份，隱性債務(wù)存量較低的省份為青海等省份，隱性債務(wù)存量低于5000億元。

（二）地方政府債務(wù)的主體結(jié)構(gòu)和政府層級結(jié)構(gòu)

地方政府債務(wù)舉借主體一般包括：融資平臺公司、政府機關(guān)、經(jīng)費補助事業(yè)單位、自收自支事業(yè)單位、國有獨資或者控股企業(yè)以及公用事業(yè)單位等。截止到2013年，結(jié)合審計部門公布的數(shù)據(jù)結(jié)果，最大的舉債主體為融資平臺公司，基于此，地方政府應(yīng)承擔的債務(wù)達到了4.1萬億元，地方政府或有債務(wù)共計達到了2.9萬億元，占據(jù)總比例的38.96%。政府機關(guān)、國有獨資和控股企業(yè)排在了第二位，其中，前者所占的比例達到了22.69%，后者所占的比例達到了17.53%（見表5所示）。

根據(jù)表6可知，在總債務(wù)占比中，排在首位的是市級政府，占比為40.75%，緊隨其后的是省級政府，占比為29.03%。結(jié)合債務(wù)種類考慮，對于地方政府負有償還責任的債務(wù)來說，一般在市級政府與縣級政府比較集中，前者占比為44.49%，后者占比為36.35%，排在其后的是省級政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府占比是最少的。這主要是由于不同層級的政府承擔的支出責任大小不同，市級和縣級政府承擔著更多的城市化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等公共物品的提供，但是它們的財權(quán)卻不能與事權(quán)相匹配，當財政收入不足以滿足財政支出的資金需求時，債務(wù)融資壓力增大。省級政府或有債務(wù)比重為48.76%，是所有層級政府中最高的。這是由于省級政府相對于其他層級政府具有更大的財政支配權(quán)，同時也承擔著更多的債務(wù)擔保責任和救助責任，這也體現(xiàn)出隱性債務(wù)更多集中在省級政府。

（三）地方政府債務(wù)的特征

建國70年以來，從地方政府舉債受到嚴格控制到各級地方政府普遍負債，地方政府債務(wù)增長迅速，從地方政府債務(wù)無序擴張到國家加緊對地方政府債務(wù)的嚴格規(guī)范管理，我國地方政府債務(wù)伴隨著社會主義建設(shè)的不斷發(fā)展而發(fā)生巨大的變化，現(xiàn)階段地方政府債務(wù)呈現(xiàn)如下突出特點：（1）債務(wù)余額總量較大而且增速快，不符合地方政府償債能力以及經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律。如前文所述，2018年末我國地方政府債務(wù)余額為183862億元，2014年以來地方政府債務(wù)年平均增長速度為2.4%，但是隱性債務(wù)的增長率卻超過77%。在一些地級市，債務(wù)總額甚至超出一般公共財政收入，地方政府的償債壓力非常大，債務(wù)違約的概率也較高。（2）總體債務(wù)規(guī)?？煽氐植匡L險突出。綜合國內(nèi)的發(fā)展現(xiàn)狀來看，我國地方政府債務(wù)的總體債務(wù)率以及負債率均未超過60%，地方政府債務(wù)融資風險仍在可以控制的范圍內(nèi)。但是我們也應(yīng)該清醒地認識到部分地區(qū)和單位違規(guī)融資和提供擔保的現(xiàn)象依然存在，部分地區(qū)和行業(yè)的債務(wù)負擔較重，比如江蘇、四川、浙江的隱性債務(wù)規(guī)模超過1萬億元，天津、甘肅、新疆等地區(qū)債務(wù)余額增長速度超過40%，局部風險越來越凸顯。（3）債務(wù)期限結(jié)構(gòu)較短。目前已經(jīng)發(fā)行的地方政府債中，有1年、3年、5年、7年和10年5個期限品種，按照發(fā)行只數(shù)和發(fā)行額占比來看，5年期品種占比均最高。地方政府的債務(wù)資金投向大部分是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和大型項目，資金回收期限往往在5年以上，甚至達到10年或者20年，投融資的期限不匹配隱含著償債壓力和違約風險。（4）隱性債務(wù)規(guī)模龐大且透明度低。43號文出臺后，各地一直將地方政府與城投公司、國有企業(yè)等主體之間的債務(wù)剝離和清查作為政策調(diào)控的重點，但是這些舉債主體與地方政府之間存在著緊密的聯(lián)系，一旦它們的債務(wù)出現(xiàn)問題，必然會波及到地方政府信用，債務(wù)風險不斷積累，影響經(jīng)濟的正常運行與發(fā)展。

（四）地方政府的債務(wù)風險

政府債務(wù)是一把“雙刃劍”，如果規(guī)范舉債并有效使用可以促進地方經(jīng)濟的發(fā)展，有利于財政的可持續(xù)性;但是如果過度舉債，政府債務(wù)管理機制不健全，將逐步釀成債務(wù)風險。第一，地方政府債務(wù)風險自下向上級財政傳導(dǎo)，引發(fā)全國財政風險。我國實行單一制國家結(jié)構(gòu)形式，多級政府及相應(yīng)的多級財政之間具有相互依賴和影響關(guān)系，上級政府對下級政府在財政運行責任上具有連帶性。所以，基于地方政府債務(wù)考慮，若是規(guī)模不斷擴大，財政風險也會越來越大，若是地方政府的財力無法支撐，那么上級政府則需要負責承擔這些債務(wù)，上級政府采用豁免地方政府債務(wù)以及提高轉(zhuǎn)移支付效率等多種方式，從而解決風險問題，與此同時，針對局部性地方政府債務(wù)風險也會不斷擴大化，最后甚至?xí)拥饺珖鞯?。第二，地方政府債?wù)風險向金融機構(gòu)傳導(dǎo)，引發(fā)系統(tǒng)性金融風險。一方面，由于預(yù)算軟約束的存在，地方金融機構(gòu)特別是國有控股的股份制商業(yè)銀行，容易受到地方政府的制約和干預(yù)，對地方政府和國有企業(yè)發(fā)放貸款不能嚴格依據(jù)風險管理原則，當融資主體清償能力不足，債務(wù)風險轉(zhuǎn)化為金融風險。另一方面，地方政府償債資金的主要來源是稅收收入、土地出讓金、轉(zhuǎn)移性收入、項目收益等，其中土地出讓金成為多數(shù)地方政府的依賴，但是受到近年來房市行情、土地資源等影響，土地財政不可持續(xù)，地方政府償債資金受限，加大了金融機構(gòu)的流動性風險。2014年之前地方融資平臺作為地方政府融資的重要來源，貸款資金主要來自商業(yè)銀行，這些資金利息成本高、期限短，而地方政府往往將其用于周期較長的建設(shè)項目上，資金錯配的現(xiàn)象非常普遍，這給地方政府償債造成壓力。目前地方政府債務(wù)監(jiān)管加強，地方融資平臺公司的融資渠道收窄、融資難度加大，資金流動性不足很可能導(dǎo)致資金鏈條的斷裂，影響未到期銀行貸款的按時償還，引發(fā)違約風險。一旦地方政府財政狀況惡化，地方金融機構(gòu)會產(chǎn)生連鎖反應(yīng)，從而誘發(fā)系統(tǒng)性金融風險的發(fā)生，影響金融安全。

四、地方政府債務(wù)風險的化解

目前，我國面臨國際經(jīng)濟貿(mào)易形勢不穩(wěn)定、國內(nèi)經(jīng)濟增速趨緩、結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的復(fù)雜環(huán)境，政府債務(wù)風險是影響宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定與公眾信心的重要因素，針對我國地方政府債務(wù)的特點、形成的原因以及所處的國內(nèi)外經(jīng)濟環(huán)境，要做到標本兼治、長短結(jié)合，“疏”和“堵”雙管齊下。

（一）規(guī)范地方政府債務(wù)管理

在2014年各地方政府采取了一系列的措施，對地方政府隱性債務(wù)進行顯性化處理，有效規(guī)范了地方政府存量債務(wù)管理，但是在統(tǒng)計上報方面仍然存在疏漏和偏差，實際存量債務(wù)遠遠大于納入置換的債務(wù)，只有將債務(wù)徹底剝離、取代和置換，才能真正對隱性債務(wù)采取風險防控。要合理制定地方政府債務(wù)市場考核機制，從而有效提高地方政府債務(wù)管理效率。一方面，拓展地方政府債券的品種，增強債券期限與項目期限的匹配度。財政部發(fā)布了《關(guān)于做好2018年地方政府債券發(fā)行工作的意見》，要求合理設(shè)置地方政府債券期限結(jié)構(gòu)，公開發(fā)行的一般債券增加2年、15年、20年期限，公開發(fā)行的普通專項債券增加15年、20年期限。2019年新發(fā)行地方政府債券10年期以上占比得到大幅上升。另一方面，加快地方政府債券的發(fā)行進度，嚴格控制隱性債務(wù)風險。地方債的發(fā)行有利于推動基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的順利實施，把籌集到的資金盡快投入到項目建設(shè)中去。同時也要避免盲目投資和建設(shè)，控制債務(wù)率在100%警戒線以下，嚴格執(zhí)行地方政府債務(wù)限額管理和預(yù)算管理，推進地方債的規(guī)范化和市場化進程。

（二）繼續(xù)深化分稅制改革

我國已經(jīng)實施了25年的分稅制改革，從某種程度上來看，它在很多方面均產(chǎn)生了積極影響，其中包括調(diào)整中央政府與地方政府之間的分配關(guān)系，提高稅收征管力度，確保財政收入等多個方面。然而，綜合當前的發(fā)展現(xiàn)狀來看，該項改革還面臨著很多問題，例如基層財政困難以及地方政府債務(wù)膨脹等，從而導(dǎo)致分稅制改革無法得以貫徹落實。加快分稅制改革要從省級及以下各級政府入手，按照“一級政權(quán)、一級事權(quán)、一級財權(quán)、一級稅基、一級預(yù)算、一級舉債權(quán)、一級產(chǎn)權(quán)”的體制改革邏輯進一步改革政府層級，在中央、省級、縣級的三級框架里處理好財政稅收方面深化改革的問題，將分稅制落到實處。

（三）改革地方政府和官員的政績考核制度

各級地方黨委與政府應(yīng)塑造端正的政績觀，嚴格控制地方政府債務(wù)增量，實現(xiàn)終身問責，倒查責任的目的。改變地方政府以GDP增長率為導(dǎo)向的“錦標賽競爭”，把政府債務(wù)負債率和債務(wù)率等指標作為評價、考核和選拔干部的重要參考。同時，進一步將考核問責條款細化，與相關(guān)法律法規(guī)結(jié)合，增加制度的可操作性。

（四）保障還款來源，化解債務(wù)風險

短期內(nèi)，適度加大轉(zhuǎn)移支付力度，通過專項債和置換債緩解地方政府償債負擔，避免因償債壓力過于集中導(dǎo)致違約風險的發(fā)生。長期來看，地方政府需要增加穩(wěn)定財政收入來源。近20年來，土地財政在我國地方政府的財政收入中起到非常重要的作用，為城市建設(shè)籌集到大量的財政資金，解決了地方財政困難。在今后地方稅收體系的發(fā)展中，房地產(chǎn)稅產(chǎn)生的財政收入必將會發(fā)展成支柱性收入，并且具有長期性的特點，隨著房地產(chǎn)稅改革的持續(xù)推進，可以與土地財政改革共同開展，從而使地方財政收入得以補充，改善地方政府的財政資金壓力。

注釋：

① 張宏安：《新中國地方政府債務(wù)史考》，《財政研究》2011年第10期。

② 樊麗明、黃春蕾、李齊云：《中國地方政府債務(wù)管理研究》，經(jīng)濟科學(xué)出版社2006年版，第35—99頁。

③ 毛捷、徐軍偉：《中國地方政府債務(wù)問題研究的現(xiàn)實基礎(chǔ)——制度變遷、統(tǒng)計方法與重要事實》，《財政研究》2019年第1期。

④ 萬立明：《地方經(jīng)濟建設(shè)公債發(fā)行初探（1959—1961）》，《中共黨史研究》2017年第4期。

⑤ 劉飛揚、付志宇：《中國地方政府債務(wù)發(fā)展的歷史變遷與現(xiàn)實啟示》，《江蘇科技大學(xué)學(xué)報》（社會科學(xué)版）2019年第2期。

⑥ 地方債務(wù)置換是指在財政部甄別存量債務(wù)的基礎(chǔ)上，把原來地方政府短期、高息債務(wù)（包括銀行貸款、城投債、信托融資等）置換成中長期、低成本的地方政府債券。

⑦ 劉驊、方樺：《1978年以來我國地方政府債務(wù)政策演化》，《地方財政研究》2019年第5期。

⑧ 隱性債務(wù)指地方政府在法定政府債務(wù)限額之外直接或者承諾以財政資金償還以及違法提供擔保等方式舉借的債務(wù)，其中可包含：地方國有單位等取代政府舉借，由政府負責擔保，或者提供相應(yīng)的財政資金，對債務(wù)償還予以支持;地方政府在建立政府投資基金、PPP模式以及政府購買服務(wù)等期間，采用約定回購?fù)顿Y本金以及承諾保底收益等方法的政府中長期支出事項債務(wù)。

⑨ 洪小東：《“財”“政”“法”：地方政府債務(wù)治理的三維架構(gòu)——基于新中國成立七十年地方債務(wù)史的考察》，《當代經(jīng)濟管理》2019年第9期。

⑩ 東部地區(qū)包括江蘇、廣東、上海、遼寧、北京、河北、山東、浙江、天津、福建、海南;中部地區(qū)包括湖南、湖北、河南、安徽、吉林、山西、江西、黑龍江;西部地區(qū)包括四川、重慶、貴州、陜西、云南、內(nèi)蒙古、廣西、甘肅、新疆、青海、寧夏。

作者簡介：張慶君，天津財經(jīng)大學(xué)金融學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，天津，300222;閔曉瑩，天津財經(jīng)大學(xué)金融學(xué)院博士研究生，天津，300222。

（責任編輯? 陳孝兵）