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近年來(lái)，以建制鄉(xiāng)鎮(zhèn)、建制村通硬化路、通客車為主要目標(biāo)的公路交通“雙通”工作穩(wěn)步推進(jìn)，截至2019年年底，建制鄉(xiāng)鎮(zhèn)、建制村通硬化路目標(biāo)已全面實(shí)現(xiàn)，徹底改變了貧困地區(qū)。特別是集中連片貧困地區(qū)的運(yùn)輸條件狀況，高質(zhì)量支撐了精準(zhǔn)扶貧工作的深入推進(jìn)。交通運(yùn)輸行業(yè)的社會(huì)滿意度、群眾認(rèn)同感顯著增強(qiáng)，為凝心聚力奔小康匯聚了強(qiáng)大的工作動(dòng)力。目前，建制鄉(xiāng)鎮(zhèn)、建制村通客車目標(biāo)已進(jìn)入決勝收官階段，面對(duì)巨大成就，保持清醒頭腦，客觀認(rèn)識(shí)、冷靜分析未來(lái)發(fā)展可能出現(xiàn)的困擾和問(wèn)題，提前謀劃發(fā)展思路，對(duì)推動(dòng)行業(yè)繼續(xù)保持領(lǐng)先優(yōu)勢(shì)，強(qiáng)力支撐“兩個(gè)百年目標(biāo)”實(shí)現(xiàn)具有重要的戰(zhàn)略意義。

交通扶貧項(xiàng)目實(shí)施后，群眾的滿意度、獲得感顯著增強(qiáng)，社會(huì)對(duì)行業(yè)的認(rèn)可度節(jié)節(jié)攀升，行業(yè)可持續(xù)發(fā)展基礎(chǔ)更為牢固。但在扶貧項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，也出現(xiàn)了一些可能影響發(fā)展的問(wèn)題。近期，筆者調(diào)研扶貧項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中社會(huì)關(guān)注的均衡發(fā)展問(wèn)題，現(xiàn)整理成文，供探討。

發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題

為全力支持貧困地區(qū)改善通行環(huán)境，突出體現(xiàn)向貧困地區(qū)傾斜的總體思路，“十三五”期間交通項(xiàng)目按貧困地區(qū)和非貧困地區(qū)分開，在切塊規(guī)模、補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)上區(qū)別對(duì)待。具體操作中，存在集中考慮貧困縣，對(duì)非貧困支持減弱的問(wèn)題，主要表現(xiàn)為“三個(gè)不平衡”。

切塊規(guī)模和補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)不平衡

按照“補(bǔ)助資金用于貧困縣比例逐年上升”這一規(guī)定，2019年西部某省貧困縣補(bǔ)助資金切塊比例高達(dá)84%，而占比達(dá)三分之二的非貧困縣切塊比例僅為16%。整個(gè)“十三五”期間，貧困縣資金切塊中位數(shù)為79%，非貧困地區(qū)僅為21%。補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)方面，貧困縣分三檔，分別執(zhí)行每公里70萬(wàn)元、65萬(wàn)元、60萬(wàn)元標(biāo)準(zhǔn)，非貧困縣為每公里40萬(wàn)元，貧困縣補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)分別是非貧困縣的1.75倍、1.63倍、1.5倍。地方財(cái)政配套資金同步向貧困地區(qū)大力傾斜，仍以某縣為例，2018年前，貧困村補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)是非貧困村的1.52倍；2018年調(diào)整后，差距拉大到1.68倍。

補(bǔ)助項(xiàng)目類別不平衡

為支持貧困地區(qū)發(fā)展，部、省制定了專門的扶持政策，支持項(xiàng)目體量更大、類別更豐富。如農(nóng)村公路“暢返不暢”、新建橋梁、旅游路（資源路、產(chǎn)業(yè)路）等專項(xiàng)補(bǔ)助，均只面向貧困地區(qū)。以某縣為例，2014年以來(lái)，該縣156個(gè)貧困村各級(jí)財(cái)政累計(jì)投入農(nóng)村公路建設(shè)資金16.7億元，村均達(dá)到1072.9萬(wàn)元，而該縣360個(gè)非貧困村累計(jì)投入僅3.9億元，村均投入僅107.9萬(wàn)元，貧困村投入是非貧困村的10倍之多。同期建成的1145公里村內(nèi)道路中，貧困村村均4.4公里，非貧困村村均不足1.3公里。

地方財(cái)政配套不平衡

按照貧困縣一檔計(jì)，建制村通硬化路補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為每公里70萬(wàn)元，加上賦予省級(jí)50%的浮動(dòng)權(quán)，最高補(bǔ)助在100萬(wàn)元左右。盡管各地因地形、地質(zhì)、地材等原因，建設(shè)投入有所差別，但多數(shù)地方實(shí)際造價(jià)超過(guò)150萬(wàn)元。由于各縣財(cái)力相差巨大，部分貧困縣根本無(wú)力配套本級(jí)財(cái)政資金，項(xiàng)目落地難、實(shí)施難，多數(shù)只能負(fù)債運(yùn)行。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，某縣2016年以來(lái)，僅交通扶貧項(xiàng)目就需縣本級(jí)投入配套資金達(dá)2.25億元，占到了其財(cái)政收入的10%以上；某縣因配套能力不足，有上億元交通專項(xiàng)扶貧補(bǔ)助項(xiàng)目不能如期開工建設(shè)。

當(dāng)前，在確保完成脫貧攻堅(jiān)兜底性目標(biāo)任務(wù)的基礎(chǔ)上，應(yīng)逐步淡化扶貧優(yōu)先思維，圍繞“兩個(gè)百年目標(biāo)”布局和交通強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略實(shí)施，以“四個(gè)一流”為統(tǒng)領(lǐng)，將扶貧“一役”放在高質(zhì)量構(gòu)建綜合交通運(yùn)輸體系“全盤”中統(tǒng)籌推進(jìn)。(攝影: 李榮偉)

造成的影響

特定時(shí)期的政策傾斜對(duì)補(bǔ)齊貧困地區(qū)發(fā)展短板效果非常明顯。實(shí)踐證明，貧困地區(qū)在傾斜政策中的確獲益良多，但這也擠占、攤薄了非貧困地區(qū)的補(bǔ)助資金；同時(shí)，放大了貧困縣本級(jí)財(cái)政配套壓力，造成項(xiàng)目不能按期開工，導(dǎo)致了補(bǔ)助資金沉淀，主要造成“三個(gè)影響”。

影響道路總體服務(wù)能力提升

非貧困地區(qū)道路大多建成于20世紀(jì)末或21世紀(jì)初，已進(jìn)入修復(fù)性養(yǎng)護(hù)高峰期。在缺少政策支持的情況下，多數(shù)地方農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)僅靠微薄的地方財(cái)政支撐簡(jiǎn)單的修修補(bǔ)補(bǔ)，PQI均值總體處于中等路水平。通過(guò)近年來(lái)的集中建設(shè)，貧困地區(qū)路況水平得到大幅提升，其PQI均值達(dá)良等路水平。從西部某省“四好農(nóng)村路”示范縣考核數(shù)據(jù)分析，路面技術(shù)狀況指數(shù)PQI值排名靠前的多為貧困地區(qū)，這從一個(gè)側(cè)面印證了貧困縣道路狀況實(shí)現(xiàn)了對(duì)非貧困縣的反超。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，隨著交通扶貧工作不斷落地，社會(huì)對(duì)公路交通內(nèi)涵和外延認(rèn)識(shí)的不斷提升，資金投入體量的不斷加大，貧困地區(qū)新建道路在通行保障能力、服務(wù)產(chǎn)業(yè)水平、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展上的支撐保障水平總體上已超越非貧困地區(qū)?！柏毨У貐^(qū)喜上眉梢，非貧困地區(qū)‘嫉’上心頭”的現(xiàn)象在一定范圍內(nèi)客觀存在，影響了非貧困縣的幸福體驗(yàn)。

影響不同對(duì)象的獲得體驗(yàn)

國(guó)貧縣和省貧縣因政策、資金、輿論聚焦原因，支持力度大、發(fā)展成效相對(duì)較好，市級(jí)貧困縣受市域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平影響差異較大。在缺乏資金注入的地區(qū)，扶貧效果與國(guó)貧縣、省貧縣差距較大。未納入貧困縣政策支持范圍的非建檔立卡貧困村，基本靠縣級(jí)財(cái)政自行解決，道路技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、抗災(zāi)能力、配套設(shè)施等與貧困縣比較存在較大差距。同時(shí)，在補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)助規(guī)模和地方財(cái)力上的差異，導(dǎo)致部分地方不得不在補(bǔ)助規(guī)模、標(biāo)準(zhǔn)、資金等方面采取消極應(yīng)對(duì)措施。調(diào)研還發(fā)現(xiàn)，對(duì)口幫扶單位的資源調(diào)配能力直接決定了幫扶投入力度，在一定程度上影響了幫扶對(duì)象的路網(wǎng)發(fā)展水平。部分貧困縣在優(yōu)勢(shì)資源的幫助下，在“雙通”的基礎(chǔ)上繼續(xù)推進(jìn)產(chǎn)業(yè)路、通組路、入戶路建設(shè)；部分貧困縣卻因幫扶單位資源調(diào)配能力有限，只能為“雙通”目標(biāo)而努力。如某幫扶單位一次性出資2500萬(wàn)元幫助某村建成了完善的公路網(wǎng)絡(luò)，相鄰貧困村則還在為“兩個(gè)出口”發(fā)愁，群眾對(duì)此非常不解，貧困對(duì)象之間的心理落差，影響了不同貧困對(duì)象的獲得體驗(yàn)。

影響區(qū)域聯(lián)動(dòng)格局形成

集中精力支持貧困地區(qū)建設(shè)在一定程度上擠占了政府公共資源。在社會(huì)輿論向貧困地區(qū)聚焦時(shí)，政府很難兼顧非貧困地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展?？陀^上存在的道路建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)能力差異，造成部分非貧困地區(qū)道路基礎(chǔ)設(shè)施不能很好地與貧困地區(qū)對(duì)接，延緩了跨區(qū)域資源的連片開發(fā)，規(guī)模效應(yīng)和產(chǎn)業(yè)集群難以形成。與貧困地區(qū)相比，非貧困地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)緩慢，群眾獲得感、滿意度相對(duì)較低。就建設(shè)內(nèi)容而言，“十三五”期間，非貧困地區(qū)建設(shè)計(jì)劃覆蓋較少，能享受到部、省補(bǔ)助的項(xiàng)目更少。財(cái)政自籌資金多數(shù)用于修補(bǔ)道路運(yùn)行過(guò)程中產(chǎn)生的路況缺陷，影響了可持續(xù)發(fā)展能力建設(shè)。非貧困地區(qū)在管養(yǎng)、運(yùn)輸上投入不足，影響了“四好農(nóng)村路”建設(shè)的深入推進(jìn)。如某區(qū)向銀行貸款6800萬(wàn)元（占當(dāng)年財(cái)政收入的29.7%）用于“暢返不暢”整治，全區(qū)路況水平得到很大提升，但由于后續(xù)支持乏力，管理、養(yǎng)護(hù)、運(yùn)輸?shù)然A(chǔ)工作不能同步提升，盡管有創(chuàng)建示范縣的強(qiáng)烈意愿，但卻力不從心，積極性受到很大影響。

原因分析

雖然參與脫貧攻堅(jiān)各方的工作方式、突破方向和關(guān)注重點(diǎn)有所不同，但確保按期實(shí)現(xiàn)脫貧目標(biāo)是各方必須守住的底線?！叭齻€(gè)影響”的深層次原因，還是制度設(shè)計(jì)和工作組織上的問(wèn)題，主要體現(xiàn)為“三個(gè)缺乏”。

交通脫貧缺乏專項(xiàng)資金支持

交通扶貧項(xiàng)目實(shí)施后，群眾的滿意度、獲得感顯著增強(qiáng)，但對(duì)貧困縣和非貧困縣來(lái)說(shuō)，出現(xiàn)了切塊規(guī)模和補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)助項(xiàng)目類別、地方財(cái)政配套幾方面的不平衡，影響了農(nóng)村地區(qū)更大范圍內(nèi)的道路總體服務(wù)能力提升，影響了不同地區(qū)群眾的獲得體驗(yàn)，也影響了區(qū)域聯(lián)動(dòng)格局的形成。

中央財(cái)政通過(guò)車購(gòu)稅年度收入“指定用途”方式，在交通原有資金盤子內(nèi)“補(bǔ)貼”扶貧，燃油稅則按照分成比例如期到位。換句話說(shuō)，中央財(cái)政并未計(jì)列扶貧專項(xiàng)資金支持交通脫貧攻堅(jiān)，在原有盤子內(nèi)平衡的結(jié)果，造成貧困地區(qū)擠占非貧困地區(qū)資源。在原有資金并不充裕、缺少新的開源資金時(shí)，很難用現(xiàn)有盤子實(shí)現(xiàn)計(jì)劃的平衡兼顧。僧多粥少時(shí)“拆東墻補(bǔ)西墻”在所難免?？梢哉f(shuō)，資金投入上的零和博弈，直接造成了貧困地區(qū)和非貧困地區(qū)發(fā)展上的不平衡。

管理思維差異缺乏中間路線

交通運(yùn)輸部門實(shí)行項(xiàng)目管理，通過(guò)“建管理庫(kù)、項(xiàng)目帶帽”方式下達(dá)補(bǔ)助資金。財(cái)政部門則通過(guò)“因素測(cè)算、資金切塊”方式給予地方補(bǔ)助。在完成對(duì)燃油稅的統(tǒng)籌和車購(gòu)稅的歸口管理后，財(cái)政思維逐漸浸入交通領(lǐng)域，并在博弈中逐漸顯出強(qiáng)勢(shì)?！把a(bǔ)助資金用于貧困縣比例逐年上升”的“切塊思維”與“項(xiàng)目帶帽”“建庫(kù)銷號(hào)”逐年減少的管理模式之間并不匹配。在不滿足切塊規(guī)模要求無(wú)法安排建設(shè)計(jì)劃時(shí)，資金分配硬“杠子”，進(jìn)一步擠占了非貧困地區(qū)盤子，加劇了地區(qū)間的不平衡。

實(shí)施時(shí)間集中缺乏充足準(zhǔn)備

扶貧采用政府牽頭、行業(yè)參與、社會(huì)動(dòng)員、集中摘帽方式進(jìn)行，優(yōu)勢(shì)資源基本分配到當(dāng)年摘帽縣。當(dāng)年摘帽縣的任務(wù)高度集中，話語(yǔ)權(quán)不足的行業(yè)很難統(tǒng)籌發(fā)展與建設(shè)的關(guān)系；非當(dāng)年摘帽縣資源短缺，很難分年度推進(jìn)計(jì)劃實(shí)施。換句話說(shuō)，在摘帽目標(biāo)和實(shí)施結(jié)果之間，缺少了強(qiáng)有力的總體謀劃和統(tǒng)籌安排，造成摘帽年內(nèi)部分行業(yè)資源的大量聚集。在資金未落實(shí)不得招投標(biāo)這一政策的影響下，非當(dāng)年摘帽縣的項(xiàng)目?jī)?chǔ)備工作很難開展。于是摘帽當(dāng)年打突擊戰(zhàn)、攻堅(jiān)戰(zhàn)成為為數(shù)不多的選擇。但項(xiàng)目前期工作因資金短缺延宕，遭遇時(shí)間緊、任務(wù)重、要求高的多重夾逼時(shí)，“三邊”工程似乎難以避免。建設(shè)程序、資金使用、廉政安全和基層干部個(gè)人的風(fēng)險(xiǎn)隱患就此埋下，個(gè)別基層干部因此成了“背鍋俠”。

工作建議

交通扶貧項(xiàng)目實(shí)施引發(fā)的問(wèn)題中，“三個(gè)不平衡”是表象，“三個(gè)影響”是陣痛，“三個(gè)缺乏”是根源，解決問(wèn)題的思路是從表象入手，針對(duì)問(wèn)題根源分步驟解決陣痛。為此，提出“四個(gè)注重”建議。

注重工作組織

將行業(yè)統(tǒng)籌納入社會(huì)治理能力提升范疇統(tǒng)一謀劃。樹立專項(xiàng)行動(dòng)專業(yè)部門優(yōu)先理念，跨行業(yè)協(xié)調(diào)管理思維，找準(zhǔn)中間路線；大型專項(xiàng)工程重新開源、單列補(bǔ)助資金；充分發(fā)揮行業(yè)部門的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，精準(zhǔn)識(shí)別幫扶對(duì)象；逐步從全社會(huì)響應(yīng)向有限動(dòng)員轉(zhuǎn)變，避免資源扎堆、行業(yè)扎堆、規(guī)則抵牾。全面加強(qiáng)戰(zhàn)略布局能力建設(shè)，以任務(wù)凝聚共識(shí)，優(yōu)化組織策略，加強(qiáng)總體謀劃和統(tǒng)籌安排，協(xié)調(diào)好資源投入順序、時(shí)間、速度和強(qiáng)度，做好實(shí)施路徑圖，劃定幫扶底線和高線，推進(jìn)交鑰匙工程，減少地方資源要素配套壓力。建造制度防火墻，協(xié)調(diào)處理好“時(shí)間緊、任務(wù)重”和“程序多、要求嚴(yán)”之間的矛盾，在行業(yè)間規(guī)則發(fā)生沖突時(shí)，明確適用優(yōu)先順序。在規(guī)則沖突暫未解決時(shí)，對(duì)于短期內(nèi)必須完成的任務(wù)，建立必要的容錯(cuò)機(jī)制，為實(shí)干者提供無(wú)過(guò)錯(cuò)豁免，剪除沖鋒在前的后顧之憂。

注重回歸本職

“十三五”期間，一些地方總體在圍繞脫貧攻堅(jiān)這一中心開展工作，未能充分展示交通運(yùn)輸行業(yè)對(duì)產(chǎn)業(yè)布局、區(qū)域優(yōu)勢(shì)重構(gòu)、文化交流帶動(dòng)上的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。建議在確保完成脫貧攻堅(jiān)兜底性目標(biāo)任務(wù)的基礎(chǔ)上，逐步淡化扶貧優(yōu)先思維，圍繞“兩個(gè)百年目標(biāo)”布局和交通強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略實(shí)施，以“四個(gè)一流”為統(tǒng)領(lǐng)，將扶貧“一役”放在高質(zhì)量構(gòu)建綜合交通運(yùn)輸體系“全盤”中統(tǒng)籌推進(jìn)。強(qiáng)化科技創(chuàng)新，健全現(xiàn)代管理體系，推動(dòng)發(fā)展質(zhì)量、效率、動(dòng)能三大變革，從區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展角度加快綜合交通建設(shè)，加快形成近、中、遠(yuǎn)期目標(biāo)，以大型樞紐、交通節(jié)點(diǎn)優(yōu)化產(chǎn)業(yè)帶、盤活試驗(yàn)區(qū)、支撐示范點(diǎn)，以構(gòu)建安全、便捷、高效、綠色、經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)代交通綜合運(yùn)輸體系，帶動(dòng)貧困地區(qū)和非貧困地區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

注重規(guī)劃引領(lǐng)

交通強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略的實(shí)施要求交通行業(yè)盡快適應(yīng)從配角到主角的轉(zhuǎn)變，適應(yīng)從舞臺(tái)邊緣走向聚光燈中央。要逐步構(gòu)建堅(jiān)持目標(biāo)不放松、跨行業(yè)調(diào)動(dòng)資源的思維架構(gòu)，培養(yǎng)履職能力、提升行業(yè)話語(yǔ)權(quán)，主動(dòng)介入行業(yè)間的規(guī)則博弈，以綜合交通引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)布局，引領(lǐng)社會(huì)進(jìn)步；要充分發(fā)揮規(guī)劃的龍頭作用，進(jìn)一步優(yōu)化綜合交通布局，通過(guò)深入推進(jìn)集中連片貧困地區(qū)對(duì)外通道建設(shè)，密切貧困地區(qū)與資源帶、產(chǎn)業(yè)帶之間的聯(lián)系，以大型樞紐、轉(zhuǎn)換節(jié)點(diǎn)重構(gòu)貧困地區(qū)的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，為其強(qiáng)化自身造血能力；要從供給與需求相適應(yīng)、建管養(yǎng)運(yùn)協(xié)調(diào)等角度出發(fā)，統(tǒng)籌推進(jìn)貧困與非貧困地區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展，逐步扭轉(zhuǎn)項(xiàng)目數(shù)量、補(bǔ)助規(guī)模、補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)不平衡問(wèn)題；要增加行業(yè)間規(guī)劃的協(xié)調(diào)性和行業(yè)內(nèi)規(guī)劃的延續(xù)性，進(jìn)一步增強(qiáng)規(guī)劃的剛性約束，形成規(guī)劃一盤棋思路，突出要素保障能力研究，注重規(guī)劃與現(xiàn)行政策的協(xié)調(diào)，提高規(guī)劃與計(jì)劃的對(duì)接水平，增強(qiáng)規(guī)劃的可操作性和落地能力。

注重綜合施策

“十四五”期間，行業(yè)將面臨貧困地區(qū)大量公路資產(chǎn)集中維護(hù)與管養(yǎng)履職能力相對(duì)薄弱，非貧困地區(qū)農(nóng)村公路路況水平下滑與修復(fù)性養(yǎng)護(hù)關(guān)鍵期資金供給不足，貧困地區(qū)與非貧困地區(qū)道路服務(wù)水平不匹配，產(chǎn)業(yè)路建設(shè)需求量大與地方配套難等諸多矛盾和困難。必須堅(jiān)定不移以“四好農(nóng)村路”建設(shè)為總抓手，突出貧困地區(qū)的管養(yǎng)和運(yùn)輸市場(chǎng)維持能力建設(shè)，以及非貧困地區(qū)路網(wǎng)結(jié)構(gòu)完善、道路品質(zhì)提升兩個(gè)重點(diǎn)；加快推進(jìn)農(nóng)村公路網(wǎng)結(jié)構(gòu)調(diào)整，科學(xué)界別路網(wǎng)屬性，充分考慮行業(yè)承受能力，妥善處理社道（通組路）、產(chǎn)業(yè)路的法律地位，更好地服務(wù)于鄉(xiāng)村振興和高質(zhì)量發(fā)展；進(jìn)一步優(yōu)化調(diào)整補(bǔ)助政策，將財(cái)稅收入納入補(bǔ)助因素分析，科學(xué)確定補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，推進(jìn)以獎(jiǎng)代補(bǔ)政策落地，切實(shí)落實(shí)縣級(jí)人民政府主體責(zé)任；推出農(nóng)村公路修復(fù)性養(yǎng)護(hù)、美麗鄉(xiāng)村路建設(shè)、農(nóng)村公路服務(wù)能力提升、交通行業(yè)履職能力建設(shè)等系列專項(xiàng)，注重彰顯管養(yǎng)等“隱形實(shí)績(jī)”，帶領(lǐng)行業(yè)徹底走出“以建代養(yǎng)”“重建輕養(yǎng)”“重管輕運(yùn)”的老路，切實(shí)推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展措施落地見效。