董榮

摘 要：現(xiàn)階段，生態(tài)環(huán)境風險預防、控制已成為新時代環(huán)境司法的新理念。修復治理受損生態(tài)環(huán)境是環(huán)境權益保護的最終目標，建立健全環(huán)境司法預防性機制是環(huán)境權益保護的有力支撐。最高法于2017年1月公布了《環(huán)境民事公益訴訟案件司法解釋》，針對環(huán)境侵權或者具有損害社會公共利益重大風險的污染環(huán)境、破壞生態(tài)的行為提起訴訟進行了規(guī)定，由此確定了對具有重大風險的環(huán)境侵權行為也可以提起訴訟，《民事訴訟法司法解釋》《檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》等通過對原告需要提交被告的行為已經(jīng)損害社會公共利益的初步證明材料也可以初見端倪。我國尚沒有規(guī)定生態(tài)環(huán)境損害預防機制，但可通過檢察機關提起環(huán)境民事公益訴訟制度來預防生態(tài)環(huán)境污染對公共環(huán)境造成不可逆的損害，就是將環(huán)境損害預防理念建構(gòu)在現(xiàn)有的司法救濟模式內(nèi)，通過對檢察機關環(huán)境民事公益訴訟訴前程序功能的重新審視，將風險預防原則貫穿到訴前程序中，借助訴前程序功能的擴大化，實現(xiàn)對我國生態(tài)環(huán)境損害預防性救濟。

關鍵詞：訴前程序;預防原則;環(huán)境修復;檢察機關

一、問題的提出

預防原則是尊重國家主權和不損害國外環(huán)境原則的延伸，是一項國際環(huán)境法的基本原則。其含義是在國際性、區(qū)域性或國內(nèi)的環(huán)境管理中，對于那些可能有害環(huán)境的物質(zhì)或行為，即使缺乏其有害的結(jié)論性證據(jù)，亦應采取各種預防性手段和措施，對這些物質(zhì)或行為進行控制和管理，以防止環(huán)境損害發(fā)生。我國的環(huán)境公益訴訟制度主要圍繞環(huán)境污染損害結(jié)果的損害賠償請求展開，以《侵權責任法》為法律適用基礎。但是，這種以損害結(jié)果為重心的模式，難以發(fā)揮環(huán)境公益訴訟的預防性司法救濟功能。本文通過探索環(huán)境民事公益訴訟訴前程序?qū)崿F(xiàn)預防性司法救濟功能。

最高檢察院2018年工作報告指出全年共立案辦理民事公益訴訟4 393件、行政公益訴訟108 767件。其中，涉及生態(tài)環(huán)境和資源保護59 312件。提出把訴前實現(xiàn)維護公益目的作為最佳狀態(tài)，共辦理訴前程序案件102 975件。其中，公告督促有關社會組織提起民事公益訴訟1 721件;向行政機關發(fā)出檢察建議101 254件，97.2%得到采納，更多問題在訴前得以解決。民事公益訴訟仍然以刑事附帶民事公益訴訟為主，且主要集中在生態(tài)環(huán)境資源保護領域。通過以上數(shù)據(jù)分析得出，檢察機關民事公益訴訟訴前程序履行率相較于檢察機關行政公益訴訟訴前程序比較低，較多的環(huán)境民事公益訴訟是由檢察機關提起的。經(jīng)過檢索大量案例，從起訴主體看訴前程序應有的作用并沒有發(fā)揮，起訴主體呈兩極化趨勢，要么是社會組織單獨提起訴訟，要么是檢察機關作為公益訴訟起訴人單獨起訴，檢察機關公告和督促社會組織提起的民事公益訴訟案件少之又少，訴前程序處于一個被虛置的狀態(tài)。

現(xiàn)行司法制度及實踐中檢察機關履行環(huán)境民事公益訴訟訴前程序后，如果沒有適格主體起訴，檢察機關作為原告提起訴訟。環(huán)境公益訴訟初衷和根本目的是為生態(tài)環(huán)境損害的預防與賠償建立訴訟渠道，環(huán)境民事公益訴訟被寄予厚望，可以直接對生態(tài)環(huán)境損害進行救濟，在發(fā)生生態(tài)環(huán)境損害或具有發(fā)生生態(tài)環(huán)境損害的現(xiàn)實威脅時，社會組織可以針對損害生態(tài)環(huán)境的主體提起環(huán)境民事公益訴訟，包括預防性訴訟，檢察機關也可在發(fā)布公告后仍無社會組織提起環(huán)境民事公益訴訟的情況下直接針對引發(fā)生態(tài)環(huán)境損害的主體提起。而環(huán)境行政公益訴訟因為其訴訟對象為行政機關而不具有預防的針對性，不能對生態(tài)環(huán)境損害進行直接救濟，只能通過監(jiān)督行政機關依法履行職責的方法來間接地對生態(tài)環(huán)境損害進行救濟。如果將重大環(huán)境污染風險管控責任全部放置在行政機關的身上，要考慮生態(tài)利益保護中出現(xiàn)的行政失靈，不能忽視行政機關“理性經(jīng)濟人”的角色，也不能在生態(tài)損害救濟的所有領域都由行政主體來發(fā)揮主導作用。所以我們應考慮如何在檢察機關環(huán)境民事公益訴訟訴前程序中構(gòu)建預防原則。這里還要對中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》進行說明，因為其是在“發(fā)生生態(tài)環(huán)境損害后”由政府作為賠償權利人起訴，故不涉及對重大環(huán)境損害風險行為的預防。

二、預防原則下環(huán)境民事公益訴訟訴前程序的特有功能分析

（一）訴前程序——適格起訴主體訴權的銜接程序

最高人民法院和最高人民檢察院發(fā)布的典型案例也都僅涉及社會組織和檢察機關單獨發(fā)現(xiàn)環(huán)境污染線索而徑行直接起訴的案例?！度嗣駲z察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》第13條規(guī)定了檢察機關公益訴訟的訴前程序有督促起訴、建議起訴，符合特定條件的也可支持起訴。

司法實踐中，檢察機關實施督促起訴與建議起訴均不產(chǎn)生相應的立法目的所要求的效果。檢察機關作為支持起訴人有相關案例，比如湖南省湘潭市檢察院支持起訴的湘潭生態(tài)環(huán)境保護協(xié)會訴湘潭市金鑫礦業(yè)有限公司環(huán)境污染責任糾紛一案;中華環(huán)保聯(lián)合會、江西龍?zhí)煊掠猩饘儆邢薰经h(huán)境污染責任糾紛一案;中山市環(huán)境科學學會與李日祥、蘇洪新環(huán)境污染責任糾紛一案，都有各地的檢察機關支持起訴，有的支持上訴。出現(xiàn)這種現(xiàn)象的原因與我國檢察機關公益訴訟工作處于開拓探索階段，檢察機關對機構(gòu)職能及工作重心轉(zhuǎn)變有關，各機關比較重視檢察機關提起公益訴訟工作，卻忽視了檢察機關與社會組織的銜接與“交流”及訴前程序的特有功能。

環(huán)境侵權的預防責任歸于環(huán)境侵害問題的復雜性，潛伏期長，不可逆轉(zhuǎn)，隱蔽性極強，一旦發(fā)生損害則難以修復。訴前程序設置目的考慮了檢察機關的法律監(jiān)督屬性，防止檢察機關訴權濫用，平衡環(huán)境民事公益訴訟主體格局。檢察機關的職能屬性決定其不宜過早地介入環(huán)境民事公益訴訟中，即使是在已經(jīng)發(fā)生重大損害的情況下也是居于“后位者”，更別說具有損害環(huán)境利益的重大風險行為。如果依照現(xiàn)有訴前程序流于形式的現(xiàn)象，檢察機關和社會組織之間對存在重大環(huán)境風險的問題無法形成對接機制。那么很難通過訴前程序?qū)⒅卮蟓h(huán)境侵害的早期預防交給社會組織提起民事公益訴訟，因此，當前背景下，發(fā)揮檢察民事公益訴訟訴前程序這個橋梁應有的作用，既可以早發(fā)現(xiàn)、早治療生態(tài)環(huán)境損害問題，也可以實現(xiàn)環(huán)境問題的社會主體多元化共治局面。

（二）訴前程序——建構(gòu)預防原則的可行性

經(jīng)過檢索相關環(huán)境民事公益訴訟案例，發(fā)現(xiàn)有不少案件爭議焦點是圍繞被告的環(huán)境侵權行為是否造成了損害社會公共利益的重大風險。被告一般辯稱原告自己沒有污染行為或者原告沒有足夠的證據(jù)證明。原告經(jīng)過初步舉證證明責任，法院經(jīng)過審理，對具有損害社會公共環(huán)境利益的具有重大風險的環(huán)境侵權行為，多數(shù)法院支持原告的訴訟請求。

在山東省青島市人民檢察院與被告青島平力金屬制品廠水污染民事公益訴訟一案，針對被告排污行為是否造成環(huán)境污染和侵害社會公共利益問題，法院認為被告所排放金屬酸洗廢液已經(jīng)由市政污水管網(wǎng)排入龍泉河內(nèi)，市政污水管網(wǎng)系統(tǒng)系公共設施，承擔收集、消化、處置區(qū)域內(nèi)工業(yè)或者生活污水的職責，雖然污水處理企業(yè)對污水進行處理，但其承載處置能力有限，大量超標排放廢液存在超出污水處理能力導致出水超標造成環(huán)境污染的風險，現(xiàn)實中因進水超標導致排出水超標情形也時有發(fā)生，并且涉案被告排放酸洗廢液中含有的重金屬不能被污水處理企業(yè)有效處置，外排至周邊環(huán)境會造成污染，而廢液酸性即使能被污水處理企業(yè)中和處置，也極大地增加了市政污水管網(wǎng)的負擔，甚至造成管網(wǎng)系統(tǒng)公共設施被腐蝕損毀，使周邊環(huán)境面臨污染的重大風險。綜上，本院認為，本案中被告排放金屬酸洗廢液的行為已經(jīng)造成了環(huán)境污染，侵害了社會公共利益。

大量案例表明預防原則已經(jīng)逐步成為我國法院審判環(huán)境侵權案件的一項重要原則。2015年，中共中央、國務院頒行的《關于加快推進生態(tài)文明建設的意見》再次強調(diào)了生態(tài)“保護優(yōu)先”原則?！邦A防為主”原則、生態(tài)“保護優(yōu)先”原則是生態(tài)損害的難以填補或無法填補性的必然要求，生態(tài)損害的難以填補或無法填補性決定了生態(tài)損害預防的前置性和先決性，只有在損害事實發(fā)生之前采取措施防范生態(tài)損害發(fā)生，才能真正維護好人類賴以生存的生態(tài)平臺。當前環(huán)境問題的專業(yè)化程度越來越高，環(huán)境行政權不斷擴張，預防原則在環(huán)境民事公益訴訟還沒有全面確立，通過訴前程序縮短環(huán)境損害重大風險進入訴訟程序，既可以節(jié)約司法資源，使生態(tài)損害鑒定工作簡易化，以環(huán)境修復為主要目標。環(huán)境公益訴訟的核心功能并不在于監(jiān)督、懲戒排污企業(yè)的排污行為以及環(huán)境監(jiān)管部門的不作為，而在于通過訴訟的手段促進多元主體在協(xié)商的基礎上實現(xiàn)利益平衡與協(xié)作共治，訴前程序成了連接訴訟與協(xié)商的橋梁。

（三）訴前程序——生態(tài)環(huán)境損害風險的篩查程序

中央全面深化改革領導小組第十二次會議明確提出，探索建立檢察機關提起公益訴訟制度，目的是充分發(fā)揮檢察機關法律監(jiān)督職能作用。檢察機關通過發(fā)現(xiàn)重大環(huán)境污染風險的線索，如果認為確有必要對環(huán)境風險進行遏制，防止其擴大造成不可修復的損害，可以通過訴前程序督促和建議適格主體對該線索進行審查并決定是否成為原告，這其中還可以進行訴前通知舉報程序，通知環(huán)境污染侵害者和行政機關，讓其進行自我糾正，既可以發(fā)揮非訴訟糾紛解決機制的重要作用，也是貫徹檢察機關監(jiān)督原則的體現(xiàn)。社會組織通過訴前程序決定是否起訴。與現(xiàn)存的事后救濟類型的民事公益訴訟不同，社會組織不必要考慮高昂的生態(tài)損害鑒定費用，因為生態(tài)環(huán)境處于不穩(wěn)定的風險狀態(tài)中，只需要承擔初步的證明責任，之后通過污染企業(yè)對環(huán)境損害風險的控制程度以及污染企業(yè)后續(xù)處置決定是否啟動訴訟程序，既提高了檢察機關通過公告督促社會組織提起訴訟的履行率，發(fā)揮訴前程序應有的程序價值，也提高了社會組織參與公益訴訟的積極性，培養(yǎng)了社會公眾環(huán)境素養(yǎng)的提升，發(fā)揮了環(huán)境司法的教育懲戒和評價指引作用。

三、訴前程序中構(gòu)建預防原則的路徑

（一）明確檢察機關啟動民事公益訴訟訴前程序所要達到的證明標準

檢察機關的工作流程是發(fā)現(xiàn)線索→立案→調(diào)查、審查→訴前程序。目前，檢察機關辦理公益訴訟案件的基本依據(jù)有《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》《檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》，但是具體的工作程序還是不夠詳細。最高檢察院2018年3月12日制定了《檢察機關民事公益訴訟案件辦案指南（試行）》和《檢察機關行政公益訴訟案件辦案指南（試行）》這一內(nèi)部辦案規(guī)則，是最具系統(tǒng)性的規(guī)范，除高檢院下發(fā)內(nèi)部辦案文件外，還有13個省級檢察院出臺了辦理公益訴訟案件的“意見”“方案”“規(guī)定”等指導性文件對檢察機關辦案規(guī)程進行詳細規(guī)定。通過以上文件分析，檢察機關辦理環(huán)境民事公益訴訟的案件范圍主要包括因侵權人實施的污染環(huán)境、破壞資源等行為造成的生態(tài)遭受損害或者其他社會公共利益遭受損害或者有重大損害危險行為的案件。

訴前程序應在調(diào)查程序的基礎上展開，發(fā)現(xiàn)案件線索后，調(diào)查有無侵害公益的違法事實，違法事實包括兩個方面內(nèi)容：一是要立案追究的，必須是依照民事、經(jīng)濟或行政等法律規(guī)定構(gòu)成實體違法且侵害公益的行為;二是要有必要的事實材料證明侵害公益的違法事實確已發(fā)生，包括違法行為已經(jīng)實施、正在實施或者預備實施等。也就是說，對有重大損害危險行為的案件，檢察機關承擔初步證明責任后，就可以履行訴前程序，這就為社會組織參與預防性環(huán)境損害責任提供了條件，如果社會組織同意起訴，則檢察機關就可以將案卷材料移交給社會組織或者給社會組織提供咨詢或者建議服務，具備條件的也可支持起訴。

（二）開拓訴前程序功能的擴大化

最高法最近提出在加強環(huán)境資源審判工作的同時，充分發(fā)揮行政調(diào)解、人民調(diào)解、仲裁等非訴訟糾紛解決機制的作用，使訴訟和非訴訟糾紛解決機制相互銜接、相互配合、優(yōu)勢互補，為環(huán)境資源糾紛的解決提供多元化選擇。筆者認為，檢察機關訴前程序不僅包括督促和建議法定的機關和社會組織起訴，而且包括準備起訴前的訴前協(xié)商和訴前調(diào)解。因為訴前調(diào)解發(fā)生在提起訴訟之前，訴前調(diào)解的啟動應在案件當事人到法院立案之時。檢察機關履行訴前程序后，社會組織如果起訴，那么可以針對預防性環(huán)境責任與污染企業(yè)進行調(diào)解或者和解。污染問題的復雜性、技術性決定了由污染企業(yè)來修復受損的環(huán)境損害是一種好的解決辦法，不至于讓環(huán)境問題因為訴訟的漫長而遭受持續(xù)性的擴大。

在實踐中，還是有不少在訴前經(jīng)磋商或者調(diào)解，最后和解達成協(xié)議的例子，如：2019年5月21日，原告北京市朝陽區(qū)自然之友環(huán)境研究所訴現(xiàn)代汽車（中國）投資有限公司環(huán)境民事公益訴訟一案在北京四中院經(jīng)調(diào)解結(jié)案，最高檢發(fā)布的典型案例江蘇省無錫市紅寶特種染料油墨有限公司非法處置危險廢物民事公益訴訟訴前和解案，本案無錫市檢察院根據(jù)《無錫市人民檢察院關于規(guī)范公益訴訟案件線索管理的若干意見》第二十四條“提起民事公益訴訟前，侵權行為人向檢察機關提出和解請求，檢察機關可以與侵權行為人進行和解，但應當組織聽證”的規(guī)定，開啟了和解的探索實踐。

對于檢察公益訴訟的訴前調(diào)解，和解如何進行法律法規(guī)并沒有明確規(guī)定，但是，盡管是訴前調(diào)解、和解，仍然要履行民事公益訴訟訴前程序，否則就會出現(xiàn)檢察機關與義務人正在調(diào)解或者和解，而社會組織提起了訴訟的尷尬局面。具體來說，就是在督促起訴程序中，檢察機關可在檢察建議中建議適格主體與民事主體達成和解，經(jīng)過督促后，有適格主體愿意與侵權者和解結(jié)案的，應當及時回復檢察機關，并由檢察機關對和解、調(diào)解過程進行監(jiān)督。將和解和調(diào)解擴展到訴前階段，將生態(tài)修復理念融入訴前、訴中、訴后，形成多層修復、立體保護的修復性生態(tài)司法機制。盡管是針對潛在的具有損害環(huán)境公共利益的風險行為為對象的程序設計，訴前和解和調(diào)解也要基于一定的客觀標準，即要基于專業(yè)的生態(tài)損害鑒定評估報告，又要在第三方見證的基礎上公開檢驗和解或者調(diào)解的結(jié)果，這也是維護公益不擅自處分所必需具備的條件。

四、結(jié)語

在檢察機關和環(huán)境保護組織提起公益訴訟前設置通知和舉報程序，督促污染者用自身科學技術整改并予以反饋，督促行政機關依法履職，科學分流案件，幫助證據(jù)收集、節(jié)約訴訟資源，堅持源頭預防，充分發(fā)揮行政機關對預防重大環(huán)境污染的作用，支持環(huán)境行政監(jiān)管部門針對未評先建、無證排放等嚴重環(huán)境違法行為采取按日連續(xù)處罰等行政處罰措施，對造成污染物排放的設施、設備實施查封扣押等行政強制措施，防止存在重大生態(tài)環(huán)境風險的項目開工建設，把環(huán)境污染和生態(tài)破壞消滅在源頭或者控制在合理范圍內(nèi)。因為行政機關對預防環(huán)境風險的發(fā)生負有行政責任，如果行政機關進行了行政處罰，履行了行政監(jiān)管責任，且處罰已經(jīng)頂格，就不應該提起行政公益訴訟，而用民事公益訴訟來解決這一問題，積極推動構(gòu)建環(huán)境資源保護多元共治機制。

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