鄭秀亮

由于缺乏必要的城市規(guī)劃，國內(nèi)早期的很多工業(yè)企業(yè)建于城市中心區(qū)內(nèi)。20世紀90年代以來，中國社會經(jīng)濟發(fā)展迅速，城市化進程加快，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整深化，導致土地資源緊缺，許多城市開始將主城區(qū)的工業(yè)企業(yè)遷移出城，產(chǎn)生大量存在環(huán)境風險的場地（國外又稱為“棕地”）。這些污染場地的存在，不僅帶來了環(huán)境和健康風險，而且也阻礙了城市建設(shè)和經(jīng)濟發(fā)展。

然而由于起步較晚、經(jīng)驗不足，同時還受到各方面的制約與影響，我國污染場地修復工作開展難度大、修復效果欠佳。因此，全面了解污染場地修復面臨的問題及相應的科學管理措施和方法，對于我國開展污染場地的修復與管理工作具有重要意義。

污染地塊修復問題多

在國內(nèi)，曾經(jīng)從事過有色金屬冶煉、石油加工、化工、焦化、電鍍、制革等行業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動，以及從事過危險廢物貯存、利用、處置活動的用地，都為疑似污染地塊。其中，超過國家土壤環(huán)境標準的，為污染地塊。

上世紀90年代以來，中國進入經(jīng)濟結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整時期，國家鼓勵中心城市“退二進三”，即為調(diào)整城市市區(qū)用地結(jié)構(gòu)，逐步遷出或關(guān)閉市區(qū)污染大、占地多的工業(yè)企業(yè)，為服務業(yè)等行業(yè)的發(fā)展騰出空間。據(jù)原環(huán)境保護部發(fā)布的《污染場地修復技術(shù)應用指南》編制說明介紹，城市中心區(qū)污染企業(yè)搬遷在2014年左右達到高峰，數(shù)萬家企業(yè)甚至更多將在幾年內(nèi)陸續(xù)搬遷，涉及的污染土地面積十分龐大。

2019年，南京大學與環(huán)保組織聯(lián)合發(fā)布的《中國城市污染地塊開發(fā)利用中的問題與對策》報告稱，截至2018年10月，中國31個省會城市中有27個城市公布了本區(qū)域的污染地塊風險管控名錄，共174個地塊。其中，化工行業(yè)是潛在土壤污染最大的風險源，約41%的污染地塊原址為廢棄化工廠;其次為鋼鐵（12.1%）和機械制造（9.5%）、制藥行業(yè)（7%）。而從污染物的構(gòu)成來看，重金屬在所有污染物中出現(xiàn)頻率最高，約為54%;其次為揮發(fā)性有機物（23%）和半揮發(fā)性有機物（17%）。

在公布的污染地塊中，已明確地塊規(guī)劃用途的有109塊，其中，47%的污染地塊將用于商住用地的開發(fā)，上海、廣州、天津和重慶將污染地塊開發(fā)為商住用地的數(shù)量最多，上海有12塊污染地塊被規(guī)劃用于商住用地開發(fā)。已公布地塊中，僅1%的污染地塊將再次用作工業(yè)用地。

報告分析顯示，這些污染地塊在開發(fā)利用過程中，存在諸多問題。例如，這些地塊的出讓金額達1049.6億元，而投入到污染場地修復的金額約77.5億元，約占污染地塊土地轉(zhuǎn)讓金額的7%。而且很多污染地塊出讓時，尚沒有完成修復，一般是地方政府先出讓污染地塊，再修復該地塊。這種“先出讓，后修復”的方式，土地使用權(quán)人出于盡快回收資金的考慮或地塊開發(fā)工期的壓力，可能壓縮污染地塊必要的修復時間。

土壤修復具有一定的難度和復雜性，同時需要相對長的時間做修復效果的反饋和追蹤，保障土壤修復的效果。2018年生態(tài)環(huán)境部出臺的《污染地塊風險管控與修復效果評估技術(shù)導則》要求，實施風險管控的地塊應進行修復后的長期環(huán)境監(jiān)測，保障土壤修復的效果和管控潛在的風險。

在趕工的壓力下，很多城市不得不選擇了異位修復。異位修復就地移動現(xiàn)有的土壤，在原場址范圍內(nèi)或經(jīng)過運輸后再進行治理。這種方式最大的缺陷在于二次污染，無論是翻動土壤還是遷移有毒土壤都有可能對污染場地的周圍、或者污染土壤的接收地造成污染。加上監(jiān)管部門人手不足等客觀因素，對修復工作缺乏強有力的監(jiān)督，導致二次污染事件時有發(fā)生。

當然，報告中的數(shù)據(jù)采集于2018年10月之前。2019年1月1日《土壤污染防治法》開始實行，該法明確規(guī)定，在未達到土壤風險控制目標之前，相關(guān)地塊不能開工建設(shè)任何項目。尤其是用于住宅、公共管理與公共服務用地用途的地塊，需要按規(guī)定進行污染情況調(diào)查。隨著法律的逐步推行，上述部分問題將有望得到解決。

修復市場有待規(guī)范

“污染場地修復本身是一個高端的行業(yè)，對技術(shù)跟施工等都有較高的要求，修復過程也必須做好各種防治措施?！睆V東省環(huán)境科學研究院生態(tài)環(huán)境與土壤修復研究所所長鄧一榮表示。

記者了解到，污染場地修復的重要基礎(chǔ)是場地調(diào)查，核心內(nèi)容是各種修復技術(shù)的篩選，場地調(diào)查質(zhì)量的好壞以及修復技術(shù)選擇正確與否直接決定了修復實施過程的成與敗。場地修復技術(shù)的篩選，首先要組織場地污染情況調(diào)查，進行場地的取樣探測，并對測量結(jié)果進行分析。根據(jù)場地污染狀況的調(diào)查結(jié)果，結(jié)合各種技術(shù)本身的技術(shù)可行性、經(jīng)濟可行性等進行分析，在技術(shù)可行的情況下，選擇最合適的修復技術(shù)。

在污染場地調(diào)查和技術(shù)篩選基礎(chǔ)上，通過分析污染場地內(nèi)物質(zhì)對未來受體等的潛在風險，針對具體的情況制定相應的場地修復方案，然后再根據(jù)既定的修復方案進行針對性的工程實施。在制定具體的污染場地修復方案之前，都必須進行污染場地的調(diào)查評估，包括污染識別、現(xiàn)場采樣和風險評估等。

總而言之，污染場地修復是一個嚴謹、科學的過程。但是實際操作中，很多修復單位并沒有嚴格按照要求執(zhí)行?！坝捎跊]有資質(zhì)要求，相當于沒有市場準入門檻，導致從業(yè)單位水平參差不齊。”鄧一榮提到，由于政府對場地修復工作的重視，修復市場出現(xiàn)水漲船高的現(xiàn)象，很多環(huán)保企業(yè)紛紛進入市場，但是很多企業(yè)缺乏治理修復建設(shè)所需的專業(yè)工程管理、技術(shù)人員，也不具備與項目管理相關(guān)的專業(yè)技術(shù)、經(jīng)驗和水平，技術(shù)標準、市場機制、治理費用標準都待完善。

另一方面，場地修復的探測、檢測，修復工程的實施等，都需要大量的成本投入。但是從業(yè)單位為了順利拿到項目，有時會盲目壓低競標價格?！安慌懦恍┤狈?jīng)驗與責任感的從業(yè)單位出現(xiàn)工程層層轉(zhuǎn)包，惡意壓價、低價中標等現(xiàn)象?！编囈粯s擔憂的是，一些項目的競標價格，甚至連修復成本都達不到，“為了達到盈利目標，往往就會出現(xiàn)數(shù)據(jù)造假問題。”

的確，監(jiān)管也是一個關(guān)鍵問題。據(jù)業(yè)內(nèi)人士介紹，目前對污染場地修復采取的是事后監(jiān)管方式，由于監(jiān)管部門人手不足，加上專業(yè)水平限制等原因，很多監(jiān)管沒有及時到位，往往都是出了問題監(jiān)管部門才介入。而且很多工程出現(xiàn)問題時，修復公司都已經(jīng)不存在了，污染損失往往很難挽回。

場地修復過程中，基本都伴隨著二次污染，這主要來源于土壤挖掘、運輸及處置過程導致的二次污染或污染擴散，還有降雨、設(shè)備清洗及灑水過程中的廢水等，這些都是需要有效的監(jiān)督管理。目前國內(nèi)發(fā)生的部分土壤污染事件，其實都是土壤修復過程產(chǎn)生的二次污染。這也說明，對工程施工的監(jiān)管還有待提升。

政府主導規(guī)范市場

“讓人民群眾住得安心、吃得放心?！边@可以說是《土壤污染防治法》的最終目的，也是生態(tài)文明建設(shè)的題中應有之義。

面對污染場地修復存在的各種問題，我們又該如何破題？“政府在監(jiān)管方面應該有更加積極的作為?！睒I(yè)內(nèi)人士強調(diào)，政府相關(guān)監(jiān)管部門，對于管理范圍內(nèi)的污染企業(yè)，應要求其定期上報相關(guān)信息，包括自身的污染種類、污染的覆蓋范圍等，并且要做好治理污染的措施，要有詳細的報告書來闡述。生態(tài)環(huán)境監(jiān)管部門要根據(jù)企業(yè)上報的污染類型以及場地做好相關(guān)的污染基礎(chǔ)性評估，還要加強在日常中對于企業(yè)生產(chǎn)的監(jiān)管力度，從源頭上遏制住污染場地的產(chǎn)生。

“誰污染誰治理”是治理土壤污染的重要原則。政府應該建立起科學合理的績效考核標準，針對污染場地較為嚴重的地區(qū)，對地區(qū)的負責人實行一定的懲罰措施，促使其落實相應的修復措施。對于修復較好的地區(qū)，應該對地區(qū)責任人給予相應的獎勵。

另一方面，場地污染還牽扯到企業(yè)的歷史性責任，也有可能污染是由多家企業(yè)所造成。因此，我國應該加快建立土地使用檔案資料，對于污染場地的檔案要尤為重視。在檔案中，規(guī)定污染場地的責任主體，按照“誰污染誰治理”的原則明確治理經(jīng)濟責任。對土壤環(huán)境污染責任進行認定，對土壤造成負面影響的任何單位和個人都要承擔費用，以便后期的土壤修復工作能夠得到正常的開展。

若引起污染的單位和個人由于合并或改制而產(chǎn)生了變更，那么污染場地土壤的責任應該由變更后的個人或單位進行承擔。若出現(xiàn)了責任主體不明確的現(xiàn)象，則應該由當?shù)卣M行污染場地土壤修復工作。國家有關(guān)部門應該加大對污染場地資金投入，明確治理基金，合理應用治理基金，促進土壤修復工作的不斷開展。

“針對修復市場的亂象，政府也應該進行有效規(guī)范?！编囈粯s建議，政府可以以“黑名單、白名單”的形式，約束從業(yè)單位的行為。對于修復工作做得好，污染場地修復效果明顯的，列入“白名單”予以相應的表彰，在政策上予以傾斜。對于弄虛作假、擾亂市場的，即列入“黑名單”，禁止從事相關(guān)的場地修復工作?！巴ㄟ^獎優(yōu)罰劣的措施，營造良好的市場秩序，從而推動場地修復工作的健康發(fā)展。”