2019年12月31日，住建部官網(wǎng)發(fā)布了《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項目工程總承包管理辦法》（以下簡稱《辦法》）。從第一版征求意見稿的推出到正式《辦法》的發(fā)布，歷經(jīng)兩年時間?！掇k法》發(fā)布后，有的叫好，有的評價不高，這也實屬正常。對于一個影響行業(yè)利益的重要政策，確實很難統(tǒng)一意見。筆者注意到《辦法》的篇幅，從第一版征求意見稿的40條到第二版征求意見稿的38條，再到正式《辦法》的28條，文件越寫越短，似乎“言多必失”，這可能也反映了這一文件出臺的難度。無論如何，房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域終于有了一個工程總承包管理辦法，而住建部作為建筑業(yè)主管部門，這個《辦法》也可能會影響到其他行業(yè)工程總承包的推行。筆者根據(jù)個人理解，談?wù)勑掳婵偝邪芾磙k法帶來的三大疑問。

疑問一：政府投資項目總承包模式會減少嗎？

在總承包適用范圍的描述上，第一版征求意見稿提出：“政府投資項目、國有資金占控股或者主導(dǎo)地位的項目應(yīng)當(dāng)優(yōu)先采用工程總承包方式，采用建筑信息模型技術(shù)的項目應(yīng)當(dāng)積極采用工程總承包方式，裝配式建筑原則上采用工程總承包方式?！钡诙嬲髑笠庖姼逄岢觯骸把b配式建筑原則上采用工程總承包方式。鼓勵政府投資項目采用工程總承包方式?！薄掇k法》規(guī)定：“建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)項目情況和自身管理能力等，合理選擇工程建設(shè)組織實施方式。建設(shè)內(nèi)容明確、技術(shù)方案成熟的項目，適宜采用工程總承包方式?！?/p>

顯而易見，《辦法》沒有用“優(yōu)先”“原則上采用”“鼓勵”等字眼，似乎工程總承包推行力度上明顯減弱了。理性來看，這并不是壞事。實際上，近年來在國家大力推進(jìn)工程建設(shè)模式改革的背景下，一些地方政府為了政績，出現(xiàn)了一些為做總承包而做總承包的行為，人為地把設(shè)計院和施工企業(yè)捆綁在一起，造就了很多“假總包”，這樣的工程建設(shè)模式容易引發(fā)很多新的問題，也無法獲得總承包模式應(yīng)該獲得的良好效果?？梢灶A(yù)見，《辦法》發(fā)布后，在今后的政府投資項目領(lǐng)域，總承包模式不一定是主要的選擇，“假總包”會逐漸減少，傳統(tǒng)設(shè)計—招標(biāo)—施工模式（DBB）還會有相當(dāng)大的市場。

總承包有其適用的范圍，也有不適用的條件。根據(jù)FIDIC《設(shè)計采購施工/交鑰匙項目合同條款》（銀皮書，簡稱“EPC”）的建議，EPC總承包（EPC只是總承包模式的一種類型，目前國內(nèi)推廣的比較多）不適用的條件包括：如果投標(biāo)人沒有足夠的時間或資料以仔細(xì)研究或核查業(yè)主要求，或進(jìn)行他們的設(shè)計、風(fēng)險評估；如果建設(shè)內(nèi)容涉及相當(dāng)數(shù)量的地下工程，或投標(biāo)人未能調(diào)查的區(qū)域內(nèi)的工程；如果業(yè)主要嚴(yán)格監(jiān)督或控制承包商的工作，或要審核大部分圖紙；如果每次期中付款的款項要經(jīng)官員或其他中介機(jī)構(gòu)的確定，以上這些情況均不適合采用EPC。目前，國內(nèi)很多開展的總承包項目實際上已經(jīng)違背了上述的一些建議，例如施工圖的審查要求和款項支付的程序等，這些項目應(yīng)不適用EPC總承包模式。

因此，如果希望總承包能夠?qū)崿F(xiàn)良性的發(fā)展，建設(shè)單位需要根據(jù)項目的實際需求理性地采用合適的建設(shè)模式，不能一窩蜂不加辨別地推進(jìn)總承包，特別是“假總包”，這既給總承包單位帶來了很大風(fēng)險，也容易使建設(shè)單位對總承包模式的效果產(chǎn)生錯誤的理解，反而會影響總承包模式的推廣。當(dāng)然，另一方面，總承包單位也需要加快自身的能力建設(shè)，切實做好項目、做出效益，才會得到更多建設(shè)單位的認(rèn)可。

疑問二：資質(zhì)會放開嗎？

《辦法》和前兩版征求意見稿相比，改動最大的莫過于總承包單位的條件——從單資質(zhì)變成了雙資質(zhì)?！掇k法》要求：“工程總承包單位應(yīng)當(dāng)同時具有與工程規(guī)模相適應(yīng)的工程設(shè)計資質(zhì)和施工資質(zhì)，或者由具有相應(yīng)資質(zhì)的設(shè)計單位和施工單位組成聯(lián)合體?！憋@而易見，這個規(guī)定的初衷是為了進(jìn)一步促進(jìn)設(shè)計與施工的融合，培育具有全過程業(yè)務(wù)能力的總承包單位。

然而，目前行業(yè)內(nèi)真正具備雙資質(zhì)的企業(yè)是非常少的。以勘察設(shè)計行業(yè)為例，截至2019年底，根據(jù)住建部“全國建筑市場監(jiān)管公共服務(wù)平臺”收錄的數(shù)據(jù)，共有79家工程設(shè)計綜合甲級資質(zhì)企業(yè)，其中有36家同時具備工程勘察綜合甲級資質(zhì)，33家同時具備施工資質(zhì)，17家兼具工程設(shè)計綜合甲級資質(zhì)、工程勘察綜合甲級資質(zhì)以及施工資質(zhì)。工程設(shè)計綜合甲級資質(zhì)單位無疑是勘察設(shè)計行業(yè)的排頭兵，但具備施工資質(zhì)的也不到一半。其中，行業(yè)公認(rèn)轉(zhuǎn)型早、總承包業(yè)績突出的化工、石化領(lǐng)域的一些大型勘察設(shè)計企業(yè)，例如中國石化工程建設(shè)有限公司、中石化洛陽工程有限公司、中國天辰工程有限公司、中國成達(dá)工程有限公司等都不具備施工資質(zhì)，這也說明是否具備施工資質(zhì)和總承包業(yè)務(wù)能力沒有必然的聯(lián)系。雙資質(zhì)規(guī)定只是提高了總承包單位的門檻。

當(dāng)然，考慮到行業(yè)現(xiàn)實情況，成為總承包單位的路徑也沒有被堵死。一是可以采用聯(lián)合體模式。二是根據(jù)《辦法》第12條規(guī)定：“鼓勵設(shè)計單位申請取得施工資質(zhì)，已取得工程設(shè)計綜合資質(zhì)、行業(yè)甲級資質(zhì)、建筑工程專業(yè)甲級資質(zhì)的單位，可以直接申請相應(yīng)類別施工總承包一級資質(zhì)。鼓勵施工單位申請取得工程設(shè)計資質(zhì)，具有一級及以上施工總承包資質(zhì)的單位可以直接申請相應(yīng)類別的工程設(shè)計甲級資質(zhì)。完成的相應(yīng)規(guī)模工程總承包業(yè)績可以作為設(shè)計、施工業(yè)績申報?！敝挥袉钨Y質(zhì)的總承包單位如果想獨(dú)立承攬總承包業(yè)務(wù)的話，需要盡快申請第二資質(zhì)。

首先談一下聯(lián)合體。從建設(shè)單位角度出發(fā)，肯定是希望面對一個總承包單位，而不是兩家單位組成的聯(lián)合體，這樣和傳統(tǒng)模式似乎沒有太大區(qū)別。從聯(lián)合體相關(guān)單位角度而言，聯(lián)而不合只會增加很多風(fēng)險，例如連帶責(zé)任問題。根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定，一旦招標(biāo)的工程項目出現(xiàn)應(yīng)由聯(lián)合體承擔(dān)責(zé)任的問題，業(yè)主可以選擇聯(lián)合體中的任何一方或者多方承擔(dān)部分或全部責(zé)任。目前，法律關(guān)于聯(lián)合體對業(yè)主承擔(dān)責(zé)任的規(guī)定是清晰的，但對聯(lián)合體中“無辜”的一方是否需要承擔(dān)“連帶責(zé)任”規(guī)定不清，司法審判實踐也出現(xiàn)過不同的案例。另一方面，據(jù)筆者了解，目前實施的很多設(shè)計—施工聯(lián)合體總承包項目中，勘察設(shè)計企業(yè)大都還是偏向做傳統(tǒng)的設(shè)計工作，較少參與到施工管理中，組成聯(lián)合體的目的只是為了拿設(shè)計業(yè)務(wù)，這也很難促進(jìn)勘察設(shè)計企業(yè)發(fā)展成為一個具備全過程業(yè)務(wù)能力的總承包單位。最后，從國際上來看，聯(lián)合體總承包模式占比也很低。根據(jù)美國咨詢機(jī)構(gòu)Zweig White的研究，美國工程市場上聯(lián)合體總承包模式的比例只有5%。因此，聯(lián)合體模式應(yīng)該只是一個過渡模式。

再談一下《辦法》第12條。乍一看似乎是資質(zhì)放開了，設(shè)計院可以順利申請施工資質(zhì)，施工企業(yè)可以順利申請設(shè)計資質(zhì)，但筆者認(rèn)為沒有那么簡單。這個規(guī)定只有和目前設(shè)計、施工行業(yè)正在實施的資質(zhì)管理辦法接軌，才具備可操作性。當(dāng)然，根據(jù)國家深化改革和“放管服”的要求，行業(yè)資質(zhì)管理的做法遲早應(yīng)該和國際接軌，淡化乃至取消企業(yè)資質(zhì)，強(qiáng)化個人資質(zhì)管理是大勢所趨。但是，在目前行業(yè)現(xiàn)狀下，立刻放開資質(zhì)、實現(xiàn)設(shè)計和施工資質(zhì)互認(rèn)不符合實際情況，勘察設(shè)計企業(yè)如何保證施工質(zhì)量、施工企業(yè)如何保證設(shè)計質(zhì)量等，都是巨大的風(fēng)險。因此，還需要進(jìn)一步等待住建部的解釋和操作細(xì)則的出臺。預(yù)計在行業(yè)資質(zhì)管理辦法沒有作出改革之前，跨行業(yè)申請資質(zhì)還需要符合現(xiàn)有規(guī)定，即業(yè)績、人員等都需要滿足相關(guān)條件。

可以預(yù)見，總承包單位雙資質(zhì)規(guī)定要求下，由于跨行業(yè)資質(zhì)申請需要等待進(jìn)一步政策和進(jìn)行人員、業(yè)績準(zhǔn)備，聯(lián)合體模式近期會成為主流。同時，跨行業(yè)資質(zhì)的申請會加速跨行業(yè)的人才流動，特別是施工行業(yè)從勘察設(shè)計行業(yè)“挖人”的現(xiàn)象將進(jìn)一步加劇。

此外，在總承包單位雙資質(zhì)規(guī)定的要求下，新版《辦法》刪除了一系列前兩版征求意見稿中單資質(zhì)模式下的分包規(guī)定。雙資質(zhì)總承包單位應(yīng)自行實施施工圖設(shè)計和施工，促進(jìn)設(shè)計與施工深度融合。在分包方面，根據(jù)征求意見稿的描述：“總承包單位自行實施設(shè)計的，不得將工程主體部分的設(shè)計分包給其他單位；自行實施施工的，不得將工程主體結(jié)構(gòu)的施工分包給其他單位?！币虼?，勘察設(shè)計企業(yè)如果申請雙資質(zhì)做總承包項目后，需要切實做好對部分施工的管理，因為相關(guān)責(zé)任風(fēng)險已無法回避。

疑問三：總價合同還有機(jī)會嗎？

在新版《辦法》中，關(guān)于合同價格形式的描述采用的是第二版征求意見稿的描述：“企業(yè)投資項目的工程總承包宜采用總價合同，政府投資項目的工程總承包應(yīng)當(dāng)合理確定合同價格形式。采用總價合同的，除合同約定可以調(diào)整的情形外，合同總價一般不予調(diào)整。建設(shè)單位和工程總承包單位可以在合同中約定工程總承包計量規(guī)則和計價方法?！倍谝话嬲髑笠庖姼宓拿枋龈蠂H慣例，“工程總承包項目宜采用固定總價合同。除合同約定的變更調(diào)整部分外，合同固定價格一般不予調(diào)整。除雙方合同明確約定外，建設(shè)單位不得將工程總承包項目的審計結(jié)論作為結(jié)算依據(jù)?！?/p>

雖然《辦法》中開了一個“小口子”：“企業(yè)投資項目的工程總承包宜采用總價合同”，但是應(yīng)該看到，房屋建筑領(lǐng)域的企業(yè)（例如房地產(chǎn)公司是房屋建筑領(lǐng)域的投資主體）一般不會采用總承包模式，而市政基礎(chǔ)設(shè)施絕大部分都是政府投資項目。因此，《辦法》實際上在合同形式方面沒有出現(xiàn)突破，還是承襲了傳統(tǒng)的審計結(jié)算模式。眾所周知，總承包模式的優(yōu)點(diǎn)是在減少建設(shè)單位管理協(xié)調(diào)精力的基礎(chǔ)上，通過總承包單位的設(shè)計優(yōu)化和設(shè)計采購施工的高效融合，帶來工期的縮短和投資的節(jié)約。而在審計結(jié)算模式下，總承包單位沒有動力去實現(xiàn)投資的節(jié)約，總承包模式的優(yōu)越性體現(xiàn)不足。

考察國際上通行的總承包模式，根據(jù)FIDIC的建議，總承包模式主要有兩類：《生產(chǎn)設(shè)備和設(shè)計建造合同條件》（黃皮書，簡稱“DB”）和《設(shè)計采購施工/交鑰匙項目合同條款》（銀皮書，簡稱“EPC”）。DB是承包商負(fù)責(zé)設(shè)備采購、設(shè)計和施工，咨詢工程師監(jiān)理，合同總價承包，但不可預(yù)見條件和物價變動可以調(diào)價，是一種業(yè)主控制較多的總承包合同模式。EPC是承包商承擔(dān)全部設(shè)計、采購和施工，直到投產(chǎn)運(yùn)行；合同總價包干，除不可抗力條件外，風(fēng)險都由承包商承擔(dān)；業(yè)主只派代表管理，只重最終成果，對過程介入很少，是一種較徹底的交鑰匙總承包模式。總而言之，DB和EPC都是總承包模式，都實行總價合同，DB模式下業(yè)主通過咨詢工程師干預(yù)較多，但承包商風(fēng)險較??；EPC模式下業(yè)主主要負(fù)責(zé)宏觀管理，但承包商風(fēng)險更大。根據(jù)美國設(shè)計建造學(xué)會的研究，美國工程市場上DB是使用最廣的總承包模式，EPC模式在一些重工業(yè)領(lǐng)域，例如石化行業(yè)使用較多。

因此，和國內(nèi)理解的總承包就是EPC模式有所差異，筆者認(rèn)為，DB模式可能更符合房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政府投資項目的特點(diǎn)，也符合目前推廣的“全過程工程咨詢單位+承包商”組合的工程總承包建設(shè)模式。在DB模式下采用總價合同，由全過程工程咨詢單位負(fù)責(zé)為業(yè)主進(jìn)行把關(guān)，一方面可以激發(fā)總承包單位的動力；另一方面可以實現(xiàn)業(yè)主對項目的有效控制，從而充分發(fā)揮總承包模式的優(yōu)點(diǎn)，促進(jìn)工程建設(shè)模式的改革。

盡管新版《辦法》還有一些疑問，需要作出進(jìn)一步解釋，但是工程建設(shè)模式改革的大方向已經(jīng)明確，勘察設(shè)計企業(yè)需要明確自己的未來定位，提升全過程業(yè)務(wù)能力，加強(qiáng)項目管理體系建設(shè)，在“補(bǔ)短板”的同時充分發(fā)揮技術(shù)優(yōu)勢，找到適合企業(yè)業(yè)務(wù)模式轉(zhuǎn)型的路徑。