吳道霞，孫艷鑫

（中國人民公安大學(xué) 法學(xué)與犯罪學(xué)學(xué)院，北京100038）

為了以盡可能低的成本和盡可能高的效率完成對國家及社會的調(diào)控和管理，行政績效應(yīng)運(yùn)而生，并成為世界行政改革的趨向。在我國，公安機(jī)關(guān)是行政機(jī)關(guān)的重要組成部分，公安績效也是行政績效的重要組成部分。對公安績效、公安績效考核加以研究，對于公安機(jī)關(guān)履行打擊刑事犯罪和社會行政管理的雙重職責(zé)具有重要意義。雖然現(xiàn)階段我國公安績效考核不斷發(fā)展完善，但對民事糾紛處理的情況未被列入考核內(nèi)容。警務(wù)實(shí)踐中，基于公安機(jī)關(guān)對民事糾紛的接觸率高、處理方式多樣的客觀現(xiàn)實(shí)，在公安績效中引入民事糾紛處理考核具有合理合法的正當(dāng)性。筆者圍繞這一主題，對在職民警就民事報(bào)警案件和民事糾紛處理情況進(jìn)行了問卷調(diào)查，調(diào)查地區(qū)涉及上海市、甘肅省、江蘇省、浙江省、河南省、廣東省部分地區(qū)，調(diào)查警種以交警、社區(qū)民警、治安警為主。本次調(diào)查共發(fā)放問卷105份，收回有效問卷105份。在此基礎(chǔ)上，本文對公安績效引入民事糾紛處理考核可能遇到的理論與實(shí)踐障礙進(jìn)行分析，提出相應(yīng)對策。

一、公安績效考核的現(xiàn)狀

“績效評估”“績效考核”等概念在人力資源管理領(lǐng)域受到廣泛關(guān)注[1]，被用以衡量個(gè)體在組織體系中的表現(xiàn)及所完成的工作質(zhì)量等對于整個(gè)組織或群體乃至整個(gè)社會目標(biāo)的貢獻(xiàn)值[2]。因此，公安績效應(yīng)被理解為公安機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)其行政管理和打擊犯罪的雙重目的，通過建立科學(xué)合理的考核體系，在對公安干警和各級公安機(jī)關(guān)進(jìn)行業(yè)務(wù)評價(jià)、社會評價(jià)、自我評價(jià)的過程中，衡量公安干警及各級公安機(jī)關(guān)對于行政效益和社會效益的貢獻(xiàn)，以作為公安人力資源配置和組織建構(gòu)的依據(jù)，從而提高公安民警業(yè)務(wù)水平、公安機(jī)關(guān)隊(duì)伍建設(shè)水平和人民群眾滿意程度。公安績效考核是進(jìn)行公安人力資源配置和組織建構(gòu)的依據(jù)和反饋。實(shí)行客觀全面、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、系統(tǒng)科學(xué)的公安績效考核制度，既是公安機(jī)關(guān)隊(duì)伍正規(guī)化建設(shè)的要求，也是維護(hù)公安系統(tǒng)內(nèi)部良好運(yùn)行狀態(tài)的重要保證。

（一）公安績效考核的立法現(xiàn)狀

早在上世紀(jì)九十年代，我國大部分地區(qū)公安機(jī)關(guān)已對公安績效考核制度進(jìn)行了有益的探索和實(shí)踐，并取得了一定的進(jìn)展，主要表現(xiàn)為任務(wù)分配上實(shí)行目標(biāo)責(zé)任制，以事后評估的方式對管理任務(wù)完成程度進(jìn)行評測，以達(dá)到完成工作任務(wù)、減少人浮于事的目的。公安部于2006年出臺《關(guān)于加強(qiáng)基層所隊(duì)正規(guī)化建設(shè)的意見》，對公安績效評估工作予以法律意義上的承認(rèn)，并將其納入隊(duì)伍正規(guī)化建設(shè)。該意見第30條規(guī)定，“各級公安部門根據(jù)崗位職責(zé)等進(jìn)行考核，研究并制定科學(xué)合理的績效考核指標(biāo)，考核結(jié)果將作為民警未來職務(wù)晉升、警銜晉升、獎(jiǎng)勵(lì)評優(yōu)等的重要依據(jù)”，更是以“等級化管理”和“綜合性考評”對公安績效考核標(biāo)準(zhǔn)予以方針指導(dǎo)，并明確了考核結(jié)果的使用。此后，《公安機(jī)關(guān)執(zhí)法質(zhì)量考核評議規(guī)定》《公安派出所執(zhí)法執(zhí)勤工作規(guī)范》等文件相繼出臺，為公安績效考核標(biāo)準(zhǔn)及體系運(yùn)作提供了多重法律保障[3]，也為理論研究提供了參考方向。但是，在眾多規(guī)定中，并沒有出現(xiàn)關(guān)于民事糾紛處理考核的規(guī)定與提法。

（二）公安績效考核的實(shí)踐現(xiàn)狀

基于地域差異、警種差異以及組織建構(gòu)差異，公安績效考核工作在全國范圍內(nèi)未形成統(tǒng)一的考核標(biāo)準(zhǔn)與考核形式。通過調(diào)查全國各地的公安工作情況，結(jié)合對基層派出所民警、鐵路公安警察、市級及省級公安機(jī)關(guān)工作人員的走訪，本文認(rèn)為現(xiàn)階段我國公安績效考核總體上有如下特點(diǎn)：績效考核機(jī)制以目標(biāo)責(zé)任制為主；實(shí)行個(gè)人績效與單位績效相結(jié)合的等級化考核[4]；考核內(nèi)容主要集中在公安干警的業(yè)務(wù)素質(zhì)、各級公安機(jī)關(guān)的隊(duì)伍建設(shè)情況、人民群眾滿意度三個(gè)方面（也有部分地區(qū)表述為“德、勤、廉、能、績”[5]）；考核指標(biāo)多以“量”的考核為主；考核結(jié)果與獎(jiǎng)懲掛鉤[6]。

目前，公安績效考核的普遍做法是：由上級公安機(jī)關(guān)對下級公安機(jī)關(guān)進(jìn)行考核，制定考核細(xì)則加減分項(xiàng)；考核階段以年度為主，輔以專項(xiàng)考核。具體流程為：每年年初根據(jù)崗位目標(biāo)、警種差異、單位等級、工作重點(diǎn)，按照比例安排基礎(chǔ)分值；年底考核或?qū)ｍ?xiàng)考核時(shí)，將工作完成情況比照考核細(xì)則，在基礎(chǔ)分上加分或減分。以社區(qū)管片民警為例，實(shí)踐中以上一年該地域該工作的平均略高數(shù)作為今年的任務(wù)總量安排基礎(chǔ)分值，以走訪入戶、“一標(biāo)三實(shí)”錄入信息的數(shù)據(jù)數(shù)量、準(zhǔn)確率及轄區(qū)法制宣傳等所有工作范圍內(nèi)的工作任務(wù)套用相關(guān)考核細(xì)則的具體分值予以加減分。此外，在江蘇省、河南省、廣東省、甘肅省的公安績效考核體系中，單位考核均設(shè)有“一票否決”制，即該單位民警出現(xiàn)重大履職失誤或單位轄區(qū)內(nèi)發(fā)生嚴(yán)重安全事故、輿情事故等情況的，直接確定該單位年度考核不合格。

然而，不論是考核流程還是考核內(nèi)容與指標(biāo)，均未出現(xiàn)關(guān)于民事糾紛處理情況的設(shè)置。被調(diào)查民警也未說明原因，僅解釋為“民事糾紛數(shù)量大”“太普遍”“沒必要”等。

（三）公安績效考核的研究現(xiàn)狀

公安績效考核是政府績效考核的重要組成部分?，F(xiàn)階段的績效考核在推進(jìn)公安機(jī)關(guān)隊(duì)伍建設(shè)、有效反映民警個(gè)體及單位整體履職情況、維護(hù)國家政治經(jīng)濟(jì)社會秩序方面具有重要的建設(shè)性意義。對公安績效考核的研究也是國內(nèi)外理論界關(guān)注的重點(diǎn)之一。研究對象不僅包括管理學(xué)上的考核系統(tǒng)問題和人力資源上的激勵(lì)機(jī)制問題，也包括考核過程中的法律問題。

1.國外警察績效考核研究現(xiàn)狀

國外關(guān)于警察績效的研究多建立在政府績效研究的基礎(chǔ)上，將警務(wù)績效考核作為政府績效管理的一部分。美國是最早進(jìn)行政府績效管理和考核的國家。20世紀(jì)70年代，經(jīng)濟(jì)危機(jī)、機(jī)構(gòu)冗雜、效率懈怠、信任崩盤等管理危機(jī)促使西方各國政府開始探索行政管理體制改革。借鑒企業(yè)管理模式的“新公共管理運(yùn)動(dòng)”迅速興起，其核心在于突破傳統(tǒng)公共行政理論的政治、行政二分法模式，引入公共選擇理論、市場競爭理論、交易成本理論等新理論，并通過借鑒現(xiàn)代企業(yè)管理理念、工具和方法進(jìn)行行政改革。[7]在“新公共管理運(yùn)動(dòng)”的影響下，績效管理成為改革方向，意圖實(shí)現(xiàn)從管理型政府向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變。警務(wù)領(lǐng)域的績效研究與績效改革也隨之展開，系統(tǒng)化、最具代表性的警務(wù)績效管理研究為美國學(xué)者莫爾、布拉克的警務(wù)績效標(biāo)準(zhǔn)框架和英國學(xué)者羅賓遜的警務(wù)機(jī)關(guān)績效評估框架。[8]莫爾、布拉克的理論偏向“結(jié)果導(dǎo)向型評估”，追求社會需要、警察職責(zé)與公民滿意度的匹配和平衡，認(rèn)為警務(wù)績效考核應(yīng)充分考慮警察職業(yè)的工作使命與工作價(jià)值，考核其與所滿足的社會需求和民眾滿意度的配比。羅賓遜的理論則更趨向“體系化考核”，認(rèn)為具體警務(wù)活動(dòng)的不同分工與不同地區(qū)的警務(wù)需求存在差異，應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況制定科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)的考核體系。這兩種警務(wù)績效考核理念的核心思想均是將警察機(jī)關(guān)定位于“服務(wù)部門”[9]，將績效評估作為一種市場評估機(jī)制。在這個(gè)機(jī)制中，公民被視為“消費(fèi)者”。警察機(jī)關(guān)作為服務(wù)者，應(yīng)提高工作效能，滿足“消費(fèi)者”需要[10]。這一核心思想與“新公共管理運(yùn)動(dòng)”不謀而合，也為各國所接受并應(yīng)用于警務(wù)實(shí)踐。

但是，西方各國多將警察績效考核的重點(diǎn)放在行政管理方面，未見有民事相關(guān)類的考核。究其原因，筆者認(rèn)為，西方各國警察的價(jià)值定位與我國不同。我國人民警察與110報(bào)警系統(tǒng)常以“救助”與“幫扶”的形象出現(xiàn)，“人民警察為人民”“全心全意為人民服務(wù)”的部門定位決定了公安機(jī)關(guān)處理民事糾紛的現(xiàn)實(shí)性與必要性。因此，在公安績效中納入民事糾紛處理考核，是與我國的社會主義國情相匹配的。

2.我國公安績效考核研究現(xiàn)狀

我國公安機(jī)關(guān)自建立之初就秉持服務(wù)人民的行為宗旨，但真正理論化是始于20世紀(jì)末期。當(dāng)時(shí)，在建設(shè)服務(wù)型政府的國際大趨向下，我國也開始尋求行政體制改革，“服務(wù)型公安”隨之出現(xiàn)，市場導(dǎo)向的“績效”概念也被引入。伴隨服務(wù)型政府理念的擴(kuò)展與深化，公安績效理論研究也在不斷發(fā)展。在公安績效實(shí)踐初期，理論研究主要集中于整體體系邏輯的構(gòu)建，表現(xiàn)為對構(gòu)建體系的原則性與方向性的把握、可操作性與成本性的分析。這些理論在實(shí)踐中不斷被檢驗(yàn)深化。近五年的公安績效考核研究表明，學(xué)者研究已具有較為明顯的方向性，主要包括：（1）依舊對公安績效考核進(jìn)行原則性和可操作性分析，但多以大數(shù)據(jù)和網(wǎng)絡(luò)化為背景；（2）針對具體警種、具體地區(qū)的公安績效考核體系的完善進(jìn)行理論評述；（3）解決公安績效考核實(shí)施中的具體問題，如民警單純注重“量”的達(dá)標(biāo)、考核指標(biāo)的設(shè)置缺乏事實(shí)依據(jù)與法律依據(jù)、民警為達(dá)指標(biāo)違反程序法律規(guī)定或超越法律權(quán)限等。

3.我國公安績效理論研究的盲點(diǎn)

在諸多公安績效理論研究成果中，關(guān)于人民群眾滿意度的研究一直存在，早期表現(xiàn)為原則性的指向，近期表現(xiàn)為考核內(nèi)容的添加。人民群眾滿意度考核確有其存在的必要性，它不僅是“服務(wù)型公安”的轉(zhuǎn)型要求，也是由公安機(jī)關(guān)人力資源配備覆蓋面廣、對既定轄區(qū)了解深入、始終與人民群眾保持血肉聯(lián)系的特點(diǎn)所決定的。依據(jù)辯證思維方式，人民群眾滿意度是社會其他主體對公安機(jī)關(guān)執(zhí)法行為的主觀評價(jià)。其含有的“主觀因素”存在隨機(jī)、不確定、不具象的缺陷，因而需要客觀依據(jù)作為參考甚至直接作為考核內(nèi)容。警務(wù)實(shí)踐中，除刑事案件外，公安機(jī)關(guān)直面群眾的場合主要包括開展戶籍管理、出入境管理等公共事務(wù)管理活動(dòng)以及作為糾紛化解的第一力量。但學(xué)界對人民群眾滿意度的研究僅停留在對公共事務(wù)管理活動(dòng)中的滿意度進(jìn)行評估，很少涉及對于民事糾紛處理的滿意度評估。究其原因，在于現(xiàn)有的公安績效研究與考核實(shí)踐中僅有對公共事務(wù)管理活動(dòng)的客觀考核，缺少對“民事糾紛處理情況”這一客觀依據(jù)的考核。相應(yīng)的，現(xiàn)有的公安績效考核完善建議也鮮有涉及民事糾紛處理考核的提法和論斷。

二、引入民事糾紛處理考核的可行性及其意義

由于公安機(jī)關(guān)具有司法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)的雙重性質(zhì)，在進(jìn)行評價(jià)分析前，有必要對公共事務(wù)管理考核和民事糾紛處理考核予以區(qū)分。二者均可以從主客觀兩個(gè)維度進(jìn)行評價(jià)，且主觀方面均為人民群眾滿意度。二者的區(qū)別在于客觀上的活動(dòng)不同，所履行的公安機(jī)關(guān)職能不同：公共事務(wù)管理考核是公安機(jī)關(guān)基于管理職能，對其作出的行政許可、行政處罰等具體行政行為進(jìn)行具體量的評價(jià)統(tǒng)計(jì)，而民事糾紛處理考核是公安機(jī)關(guān)基于服務(wù)職能，處理民事報(bào)警、民事糾紛情況的評價(jià)統(tǒng)計(jì)。因此，單獨(dú)引入民事糾紛處理考核與現(xiàn)有考核體系并不沖突。

（一）引入民事糾紛處理考核的可行性

1.合法性分析

我國目前關(guān)于公安民警處理民事報(bào)警糾紛的規(guī)定主要有《治安管理處罰法》《人民警察法》和《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》。《治安管理處罰法》第9條規(guī)定：“對于因民間糾紛引起的打架斗毆或者損毀他人財(cái)物等違反治安管理行為，情節(jié)較輕的，公安機(jī)關(guān)可以調(diào)解處理。經(jīng)公安機(jī)關(guān)調(diào)解，當(dāng)事人達(dá)成協(xié)議的，不予處罰。經(jīng)調(diào)解未達(dá)成協(xié)議或者達(dá)成協(xié)議后不履行的，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依照本法的規(guī)定對違反治安管理行為人給予處罰，并告知當(dāng)事人可以就民事爭議依法向人民法院提起民事訴訟。”《人民警察法》第21條規(guī)定：“人民警察遇到公民人身、財(cái)產(chǎn)安全受到侵犯或者處于其他危難情形，應(yīng)當(dāng)立即救助；對公民提出解決糾紛的要求，應(yīng)當(dāng)給予幫助；對公民的報(bào)警案件，應(yīng)當(dāng)及時(shí)查處?！笨梢姡矙C(jī)關(guān)處理民事糾紛具有合法性，可以將矛盾糾紛化解在萌芽狀態(tài)。而在警務(wù)實(shí)踐中，常見的糾紛類警情、求助類警情均可劃歸為民事警情大類。民事警情在公安機(jī)關(guān)出警量中占有相當(dāng)比例。公安機(jī)關(guān)在當(dāng)事人要求下，具有處理民事糾紛的法定職責(zé)與權(quán)力。因此，在公安績效中引入民事糾紛處理考核具有合法性。

2.合理性分析

首先，在量的考核上具有合理性。從現(xiàn)階段我國國情與民事糾紛特點(diǎn)來看，社會結(jié)構(gòu)日趨轉(zhuǎn)型，移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)的普及與電子商務(wù)的崛起逐漸瓦解傳統(tǒng)的熟人社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，陌生人社會建立，人與人之間信任感降低，在交往中難免出現(xiàn)思想浮躁、心理失衡等心態(tài)變化，導(dǎo)致民事糾紛與治安案件顯著增多，涉及民事糾紛的民事警情也呈上升趨勢。對于“您在警務(wù)實(shí)踐工作中接到的因民事糾紛引起的報(bào)案占所有案件報(bào)案比率如何”的問題，僅有約14%的民警表示比率較少（見圖1）。

圖1 因民事糾紛引起的報(bào)案占所有案件報(bào)案的比率統(tǒng)計(jì)

此外，現(xiàn)有的績效考核內(nèi)容中常出現(xiàn)“結(jié)案率”“拘留率”等字眼，而在警務(wù)實(shí)踐中，大多數(shù)民事報(bào)警糾紛不會發(fā)生矛盾激化升級現(xiàn)象，未達(dá)到立案或拘留的程度與標(biāo)準(zhǔn)。但處理此類民事報(bào)警需要耗費(fèi)大量警力、物力，即存在數(shù)量與效率上的要求，在公安績效中引入民事糾紛處理考核也就顯得十分必要。

其次，在質(zhì)的考核上具有合理性。在我國，公安機(jī)關(guān)在國家行政管理體系中覆蓋面最廣，行動(dòng)力最強(qiáng)，對所轄區(qū)域的人文地理環(huán)境最為熟悉，處理民事糾紛具有天然優(yōu)勢。基于我國歷史與現(xiàn)實(shí)因素，公安機(jī)關(guān)在人民群眾中具有權(quán)威性和被信任感，“110”已成為群眾無法自行解決矛盾時(shí)的首選。而公安機(jī)關(guān)作為公權(quán)力的行使者，也必須提供有效的警務(wù)服務(wù)滿足社會需求，將定量的警力盡可能高效率地轉(zhuǎn)化為警務(wù)服務(wù)效果。鑒于此，對公安機(jī)關(guān)處理民事糾紛也應(yīng)有質(zhì)的要求。

最后，在考核結(jié)果的運(yùn)用上具有合理性。我國現(xiàn)階段公安績效考核結(jié)果主要應(yīng)用于公安人力資源管理，涉及人員調(diào)動(dòng)與獎(jiǎng)懲。民事糾紛種類繁雜、包羅萬象，對民警的業(yè)務(wù)素質(zhì)、心理素質(zhì)、身體素質(zhì)要求極高。引入質(zhì)與量兼具、主客觀相稱的民事糾紛處理考核，將考核結(jié)果應(yīng)用于公安人力資源管理，更具說服力與合理性[11]。

（二）引入民事糾紛處理考核的意義

1.有助于減少民事糾紛，形成良好的社會環(huán)境

維護(hù)社會秩序的穩(wěn)定是公安機(jī)關(guān)的重要職能，也是保障社會主義現(xiàn)代化建設(shè)和人民群眾幸福生活的基礎(chǔ)。一方面，處理民事糾紛是解決人民內(nèi)部矛盾的重要手段。民事糾紛是最基本的社會矛盾。將民事糾紛盡可能化解到基層，防止其轉(zhuǎn)化為治安案件、行政案件和刑事案件，能夠最大程度提高社會穩(wěn)定性，形成良好的社會治安環(huán)境，為社會主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)和政治體制改革提供和諧穩(wěn)定的社會大環(huán)境。同時(shí)，民事糾紛的低升級率、高解決率也能有效減少各類訴訟案件的發(fā)生，不僅節(jié)約了當(dāng)事人的司法成本，也在一定程度上緩解了我國司法資源不足之困。另一方面，隨著政務(wù)公開的不斷深化，考核結(jié)果的公開保障了人民群眾對公安機(jī)關(guān)職責(zé)履行的知情權(quán)，提升了人民群眾對執(zhí)法機(jī)關(guān)的信任感，從而有效減少各類負(fù)面輿情。

2.是公安機(jī)關(guān)資源分配與人事管理的重要依據(jù)

帶有競爭因素的績效考核是一種激勵(lì)機(jī)制。將民事糾紛處理考核引入績效考核體系，對于公安機(jī)關(guān)的隊(duì)伍建設(shè)、盡職履責(zé)等意義重大。一方面，上級公安機(jī)關(guān)對轄區(qū)內(nèi)的各級公安機(jī)關(guān)有關(guān)民事糾紛處理結(jié)果進(jìn)行數(shù)據(jù)分析，能夠把握所轄區(qū)域內(nèi)民事糾紛的多發(fā)地點(diǎn)、多發(fā)種類以及多發(fā)原因，從而有針對性地安排階段性工作目標(biāo)與工作重點(diǎn)。同時(shí)，與普通績效考核的作用相同，該考核結(jié)果可作為人力資源調(diào)配的依據(jù)之一，具有極強(qiáng)的參考意義與參考價(jià)值。另一方面，引入民事糾紛處理考核最能直接提升公安民警對民事糾紛處理的重視程度和工作積極性。美國組織行為學(xué)家坎貝爾認(rèn)為，個(gè)人績效與工作積極性、工作能力相掛鉤，并得出了二者幾乎相等的績效公式[12]。特別是在對質(zhì)的考核上，為了提高民事糾紛的處理質(zhì)量，民警會充分發(fā)揮主觀能動(dòng)性，主動(dòng)提高自身業(yè)務(wù)能力與工作素養(yǎng)，盡己所能實(shí)現(xiàn)所轄區(qū)域內(nèi)群眾關(guān)系、警民關(guān)系的和諧統(tǒng)一。這不僅有利于民警自身與公安機(jī)關(guān)整體業(yè)務(wù)素質(zhì)、人文素質(zhì)的提升，更有利于公安機(jī)關(guān)文明、高效、嚴(yán)格執(zhí)法等形象的樹立。

3.有助于民主政治的加強(qiáng)與高效型政府的建立

增加公安機(jī)關(guān)績效考核內(nèi)容是社會主義民主政治的基本要求。社會主義國家是人民當(dāng)家作主的國家。公安機(jī)關(guān)作為與人民群眾聯(lián)系最為緊密的行政機(jī)關(guān)，一舉一動(dòng)均可成為群眾評價(jià)政府工作的依據(jù)。公安機(jī)關(guān)是人民意志的執(zhí)行者與傾聽者，是公權(quán)力的行使者與捍衛(wèi)者，必須注重對群眾呼聲的尊重反饋與人民利益的維護(hù)反饋。增加民事糾紛處理考核有助于實(shí)現(xiàn)各級公安機(jī)關(guān)甚至政府總體對于社會資源調(diào)配、人力資源調(diào)配、工作目標(biāo)制定、工作流程完善的科學(xué)化、民主化與高效化。

此外，在建設(shè)服務(wù)型政府的理念下，民生問題由于其覆蓋面廣與演化性強(qiáng)而極具張力。我國對于民生問題衍生的公共服務(wù)與服務(wù)型政府之間關(guān)系的討論與研究目前僅停留在方法論與可行性的分析上，少有對具體實(shí)踐與體系構(gòu)建的研究[13]。政府處理民事糾紛是服務(wù)理念的基本體現(xiàn)。黨和國家在近年來的公安改革中也著重強(qiáng)調(diào)“服務(wù)型公安”，要求將服務(wù)理念內(nèi)化于社會行政服務(wù)職能之中。[14]公安機(jī)關(guān)績效考核體系納入民事糾紛處理考核，可作為政府民生績效和政府公共服務(wù)績效的初步探索。

三、引入民事糾紛處理考核的障礙及對策

（一）引入民事糾紛處理考核的理論與實(shí)踐障礙

1.理論障礙

一是存在行為性質(zhì)上的行政權(quán)與司法權(quán)之爭，即公安機(jī)關(guān)在處理民事糾紛時(shí)，行使的是行政權(quán)還是司法權(quán)。對于警察權(quán)的性質(zhì)，學(xué)界主要有兩種觀點(diǎn)：古典自然法學(xué)派認(rèn)為，警察機(jī)關(guān)是維護(hù)社會管理和社會秩序的行政機(jī)關(guān)，其權(quán)力理應(yīng)歸入行政執(zhí)法權(quán)范疇；另一觀點(diǎn)則認(rèn)為，公安機(jī)關(guān)兼具行政與司法的雙重職能，其權(quán)力應(yīng)屬于社會治安管理權(quán)與刑事司法權(quán)范疇。[15]

筆者認(rèn)為，公安機(jī)關(guān)對民事糾紛的處理應(yīng)作為其行使行政管理權(quán)的一部分。首先，公安機(jī)關(guān)處理民事糾紛與現(xiàn)代行政權(quán)的目的具有一致性?，F(xiàn)代行政權(quán)旨在保證社會公共利益的實(shí)現(xiàn)。此公共利益既包括社會福利等物質(zhì)生活利益，又包括高效的公共服務(wù)、和諧穩(wěn)定的社會秩序等環(huán)境利益，與公安機(jī)關(guān)處理民事警情、化解民事糾紛所達(dá)到的社會效果是一致的。其次，公安機(jī)關(guān)行使的公權(quán)力由人民賦予。其作為具備一定社會權(quán)威性的第三方，處理人民內(nèi)部矛盾具有權(quán)力淵源上的合理性。最后，從司法權(quán)與行政權(quán)的本質(zhì)來看，司法權(quán)實(shí)質(zhì)上是一種“判斷權(quán)”，依據(jù)事實(shí)與法律的匹配程度進(jìn)行判斷[16]；而行政權(quán)實(shí)質(zhì)上是一種“執(zhí)行權(quán)”，以執(zhí)行管理社會事務(wù)為目標(biāo)。從這個(gè)角度看，公安機(jī)關(guān)對民事糾紛的處理更傾向于實(shí)現(xiàn)社會管理目標(biāo)。此外，近年來以“公共服務(wù)為導(dǎo)向”成為警察權(quán)發(fā)展和行政體制改革的提倡方向，在對此行為進(jìn)行定義時(shí)，筆者不建議將警察權(quán)向司法權(quán)方向擴(kuò)展。其司法權(quán)應(yīng)僅限于打擊刑事犯罪，對民事糾紛的處理應(yīng)作為行使行政管理權(quán)的一部分[17]。公安機(jī)關(guān)在處理民事糾紛時(shí)也應(yīng)擺正自身位置，尊重當(dāng)事人的合理意思表示，在行使其行政管理權(quán)的同時(shí)尊重民事法律關(guān)系中的意思自治原則。

二是存在“績效行為論”與“績效結(jié)果論”的采用之爭。在處理民事糾紛時(shí)，警力“投入”與社會效果“產(chǎn)出”具有不確定性，因而在考核中采用“績效行為論”還是“績效結(jié)果論”存在爭議?！翱冃袨檎摗闭J(rèn)為，“產(chǎn)出”受到行為過程中多方面因素的影響，具有不確定性，過于看重“產(chǎn)出”會忽略行為，導(dǎo)致績效考核的片面性。“績效結(jié)果論”則認(rèn)為，績效結(jié)果應(yīng)是公安機(jī)關(guān)職責(zé)履行與達(dá)到的社會收益的呈現(xiàn)。在民事糾紛處理中，只有矛盾被真正化解、不再復(fù)發(fā)，才能認(rèn)為取得了“警力投入”后的“社會收益”，進(jìn)而被計(jì)入績效結(jié)果。筆者認(rèn)為，考慮到法律關(guān)系的多方性與案件處理的過程性，單純采用“績效行為論”易使民警陷入“出警即是合格”的誤區(qū)，成為案件的“旁觀者”，不宜于調(diào)動(dòng)民警解決問題的主觀能動(dòng)性。而單純采用“績效結(jié)果論”又容易使民警在民事糾紛處理中為達(dá)到指標(biāo)而過于激進(jìn)，濫用權(quán)力，同時(shí)也會因?yàn)橹豢唇Y(jié)果而忽略民警在案件處理過程中作出的努力，抹殺民警的辦案信心與辦案積極性。

關(guān)于此問題，筆者傾向“行為與結(jié)果綜合說”。該說認(rèn)為績效是一個(gè)多維概念，正如美國學(xué)者Brumbrach在《Performance Management》一書中提到：“績效意味著行為和結(jié)果。行為源于執(zhí)行者，并通過完成工作任務(wù)加以轉(zhuǎn)換。行為不僅僅是結(jié)果的工具，行為本身也是自身的結(jié)果——是心理和生理的付出，并且（行為）可以與結(jié)果分開進(jìn)行評價(jià)。”[18]筆者認(rèn)為，民事法律關(guān)系中意思自治原則優(yōu)先。公安機(jī)關(guān)在民事糾紛處理中處于第三方地位，不具有強(qiáng)制力和主導(dǎo)性，因而在考核體系設(shè)計(jì)中無法以具體的量為指標(biāo)，而應(yīng)以警力“投入”與化解“收益”的比率為評價(jià)指標(biāo)，在內(nèi)容設(shè)計(jì)上可以包括“民事糾紛發(fā)案率”“復(fù)發(fā)率”“調(diào)解率”等。采用此說進(jìn)行績效評估更具有綜合性和全面性，既能夠激勵(lì)民警在民事糾紛處理中發(fā)揮主觀能動(dòng)性，又能夠考慮到民警投入的腦力和體力勞動(dòng)。

2.實(shí)踐障礙

首先，各地區(qū)、各警種難以形成統(tǒng)一的考核標(biāo)準(zhǔn)與考核內(nèi)容。民事糾紛雖然是非治安案件，但若處理不得當(dāng)、不及時(shí)，就極易轉(zhuǎn)化為治安案件、行政案件，甚至刑事案件。在警務(wù)實(shí)踐中，因?yàn)槿宋沫h(huán)境不同，民事糾紛的矛盾程度、緊迫性、數(shù)量有所不同，處理形式、處理方法也因民警個(gè)人或民事糾紛種類的不同而有所差異，難以制定較為統(tǒng)一的處理標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而難以形成統(tǒng)一的考核標(biāo)準(zhǔn)與考核內(nèi)容。例如，社區(qū)民警與鐵路公安民警的民事糾紛處理重點(diǎn)有所不同：前者多解決鄰里糾紛、家庭糾紛等，后者多解決乘客與商販間的買賣糾紛、乘客與乘客間的爭執(zhí)等。如若對二者進(jìn)行統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的考核，則不能做到科學(xué)合理。

其次，我國警力配備不足[19]，警力素質(zhì)存在層次差異。將民事糾紛處理納入考核范疇，意味著公安民警在警務(wù)實(shí)踐中需要花費(fèi)更多的人力物力，與我國警力配備短缺的現(xiàn)狀相沖突。民事糾紛的化解是情與理相交匯的智慧，對民警的法律素養(yǎng)與人際交往的要求較高。在問及“您認(rèn)為自己的個(gè)人能力和經(jīng)驗(yàn)是否可以調(diào)解一般的民事糾紛案件”時(shí)，僅有30.48%的民警認(rèn)為具備處理民事糾紛的能力，60%的民警認(rèn)為僅能調(diào)解輕微民事案件，19.05%的民警認(rèn)為自身不具備調(diào)解民事糾紛的能力?，F(xiàn)階段，警務(wù)力量年齡差異大、知識層次參差、錄入標(biāo)準(zhǔn)不同，部分民警很難妥善處理民事糾紛，增加這方面的考核難免使其感到任務(wù)繁雜、壓力巨大。

最后，考核結(jié)果的公開易造成民眾對低分民警的不信任。公開和反饋是績效考核的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，能讓高分民警在處理民事糾紛中更有信心，也能讓低分民警了解自身欠缺并加以改進(jìn)。但是，結(jié)果公開也會使群眾對低分民警的工作能力與工作態(tài)度產(chǎn)生先入為主的偏見與不信任，使出警滿意度產(chǎn)生極高與極低的不穩(wěn)定反差，出現(xiàn)高分民警繁忙不堪、低分民警“門可羅雀”的現(xiàn)象，不利于相關(guān)民警工作的開展和工作信心的樹立。

（二）引入民事糾紛處理考核的策略

1.在相關(guān)法律或部門規(guī)章中明確寫入“對民事糾紛處理情況進(jìn)行考核”

有法可依是國家機(jī)關(guān)行為的基礎(chǔ)，在相關(guān)法律或部門規(guī)章中寫入“對民事糾紛處理情況進(jìn)行考核”，并將其作為公安機(jī)關(guān)考核內(nèi)容的強(qiáng)制性規(guī)定，一則明確了公安績效考核內(nèi)容，避免部分公安機(jī)關(guān)基于法律規(guī)定的“模棱兩可”而在實(shí)踐中“知難而退”，二則增加了民警對民事糾紛處理工作的重視程度，對良好警民關(guān)系的建立具有極其重要的意義。在規(guī)定中可明確采取“行為與結(jié)果相結(jié)合”的考核方法，以回應(yīng)關(guān)于考核行為與考核結(jié)果的爭論。

2.建立“分級管理、目標(biāo)匹配”的民事糾紛考核內(nèi)容與標(biāo)準(zhǔn)

雖然民事糾紛涉及面廣、普遍性強(qiáng)，但基于公安機(jī)關(guān)的級別設(shè)置與業(yè)務(wù)差別，并不是所有公安民警都會直面民事糾紛。例如，若刑事專業(yè)技術(shù)類民警、辦公室內(nèi)勤民警以及處于統(tǒng)籌職位的民警的民事糾紛處理考核指標(biāo)與內(nèi)容與其他類型的民警相同，就偏離了公安績效考核的初衷。同時(shí)，不同地區(qū)民事糾紛發(fā)生數(shù)量及多發(fā)種類不同，工作方法與案件反饋也有所不同。因此，應(yīng)當(dāng)建立“分級管理，目標(biāo)匹配”的考核內(nèi)容與標(biāo)準(zhǔn)，在規(guī)范法治類考核的基礎(chǔ)上，根據(jù)崗位目標(biāo)與具體崗位職責(zé)細(xì)化考核體系和指標(biāo)內(nèi)容，適當(dāng)減少、改變甚至去除部分考核內(nèi)容，從而制定科學(xué)合理的考核細(xì)則，提高民事糾紛處理考核的客觀性和可操作性，使相關(guān)民警專心完成本職工作，避免產(chǎn)生不必要的工作負(fù)累。

3.加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，提高民警法律素養(yǎng)

面對處理民事糾紛警力配備不足、警務(wù)素質(zhì)存在層次差異等困境，筆者建議加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，包括增加民警數(shù)量和提高工作質(zhì)量。一方面，擴(kuò)大公安機(jī)關(guān)人員招錄數(shù)量，優(yōu)化招錄專業(yè)配比，提高公安隊(duì)伍的專業(yè)水平、知識水平、能力水平。另一方面，定期組織法律知識培訓(xùn)，提高民警的法律素質(zhì)和綜合能力，對學(xué)習(xí)積極性高、民事糾紛處理能力強(qiáng)的民警優(yōu)先安排崗位。此外，加大警務(wù)輔助力量建設(shè)，包括增加文職工作類崗位聘用與輔助類、專業(yè)類崗位聘用，科學(xué)規(guī)劃輔警工作內(nèi)容，提高公安工作效率，緩解警務(wù)資源短缺。

4.合理運(yùn)用考核結(jié)果，適當(dāng)公開，及時(shí)反思

開展績效考核的目的在于通過對考核結(jié)果的合理運(yùn)用，實(shí)現(xiàn)人力資源管理與考核自身結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。

首先，合理運(yùn)用考核結(jié)果?？冃Х答伿强冃Ч芾碇械闹匾h(huán)節(jié)[20]。民事糾紛處理考核是對民警綜合能力的考核，能夠反映民警的專業(yè)特長與工作態(tài)度。因此，它既是獎(jiǎng)懲的依據(jù)，又是人員調(diào)配的參考。分析考核結(jié)果，對于工作態(tài)度認(rèn)真、具備民事糾紛處理能力的民警，應(yīng)適時(shí)給予獎(jiǎng)勵(lì)及職務(wù)升遷；對于工作態(tài)度不認(rèn)真的民警，應(yīng)開展談心談話，完善懲罰措施；對于民事糾紛處理能力弱的民警，應(yīng)及時(shí)提供提升能力的學(xué)習(xí)與培訓(xùn)機(jī)會，也可定期組織民警開展民事糾紛處理交流，交流心得體會，分享工作經(jīng)驗(yàn)。

其次，合理公開考核結(jié)果。民事糾紛處理的好壞對警民關(guān)系至關(guān)重要。應(yīng)合理公開民事糾紛處理考核結(jié)果，包括選擇性公開與結(jié)構(gòu)性公開。其中，應(yīng)重點(diǎn)公開民警處理民事糾紛的工作方法、工作態(tài)度、調(diào)解數(shù)量及滿意度等對和諧警民關(guān)系構(gòu)建具有積極意義的直觀性數(shù)據(jù)信息。對于獎(jiǎng)懲信息、調(diào)解成功率、突發(fā)性事件考核等帶有對比度與臨時(shí)性的數(shù)據(jù)信息予以限制公開。

最后，及時(shí)反思考核設(shè)置。公安警務(wù)實(shí)踐是公安理論的具象與應(yīng)用，也是對理論的考驗(yàn)與論證。在考核完成后對考核結(jié)果進(jìn)行分析，及時(shí)了解民警反饋，并對考核細(xì)則、指標(biāo)等內(nèi)容進(jìn)行具體調(diào)整是十分必要的。這也有利于整個(gè)公安績效考核理論，甚至政府績效考核理論的發(fā)展。

綜上，在公安績效考核體系中引入民事糾紛處理考核具有合法性與合理性，有助于減少民事糾紛的產(chǎn)生，是考核民警素質(zhì)與公安機(jī)關(guān)資源分配的重要依據(jù)，亦有助于民主政治的加強(qiáng)與高效型政府的建立。對具體引入中可能存在的障礙，可從大方向與小細(xì)節(jié)上進(jìn)行把握：應(yīng)將“對民事糾紛處理情況進(jìn)行考核”寫入相關(guān)法律法規(guī)予以明確，并通過建立“分級管理、目標(biāo)匹配”的民事糾紛考核內(nèi)容與標(biāo)準(zhǔn)、加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)、提高民警法律素養(yǎng)、合理運(yùn)用考核結(jié)果等措施予以可行性配適。