徐春蓮

摘 要：2010年以來，學者對鄉(xiāng)鎮(zhèn)主官成長機制研究取得了豐碩的成果，研究熱點主要集中在鄉(xiāng)鎮(zhèn)主官政治生態(tài)研究、鄉(xiāng)鎮(zhèn)主官選拔任用研究、鄉(xiāng)鎮(zhèn)主官監(jiān)督考核研究、鄉(xiāng)鎮(zhèn)主官隊伍建設研究.通過梳理發(fā)現(xiàn)，在研究方法、研究視角、研究的系統(tǒng)性、研究對策的應用性方面還有很大的拓展空間。

關鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)主官 成長機制 綜述

中圖分類號：D20 文獻標識碼：A 文章編號：1003-9082（2020）03-0-03

鄉(xiāng)鎮(zhèn)主官，是指在鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導集體中處于主導和核心地位的人員，因此“鄉(xiāng)鎮(zhèn)主官”就是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)的黨委書記和鄉(xiāng)鎮(zhèn)長。鄉(xiāng)鎮(zhèn)主官肩負重任并且承擔著主要領導責任，對下他們要統(tǒng)攬廣大農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展全局，對本級政府他們負責統(tǒng)籌調度安排各項行政工作，對上他們要負責貫徹落實中央、省、市、縣（區(qū)）各項政策措施，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)主官展開研究無疑具有十分重要的意義。在國家治理現(xiàn)代化的背景下對鄉(xiāng)鎮(zhèn)主官的能力素質也提出不同的要求，如何選拔出培養(yǎng)出符合時代要求和各方期待的鄉(xiāng)鎮(zhèn)主官，值得關注和探討，鑒于此，本文以2010年以來鄉(xiāng)鎮(zhèn)主官成長機制研究成果為基礎，結合一些重點問題，對國內(nèi)近期研究狀況進行梳理，以期為今后的研究和實踐提供一定的借鑒。

一、研究概況

1.研究成果豐富

十年來，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)主官成長機制的研究成果豐富、形式多樣，既有課題和學術論文，又調研報告和資政報告，研究范圍也非常廣泛，研究的學科視角也開始多樣化，有從傳統(tǒng)的政治學、社會學視角展開綜合性研究，如葉翔鳳在《地基與支撐：優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部培育機制以聚力建強基層組織——基于鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記調研問卷的分析》一文中，從完善“引”“留”機制、創(chuàng)新管理機制、優(yōu)化考核評價機制、健全激勵機制幾個方面全面分析了鄉(xiāng)鎮(zhèn)主官（干部）的成長機制[1]。也有學者從其他學科角度展開具體研究，如從經(jīng)濟學角度對鄉(xiāng)鎮(zhèn)主官的經(jīng)濟責任審計展開研究，從心理學角度對鄉(xiāng)鎮(zhèn)主官的心理焦慮及其消解途徑進行分析，還有從領導科學角度分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)主官如何提高領導水平的問題，從法學角度對如何提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)主官的法治思維、依法行政能力展開研究，從倫理學角度對鄉(xiāng)鎮(zhèn)主官的德行、廉潔從政等方面進行分析等等。

2.研究與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉型密緊密相連

取消農(nóng)業(yè)稅以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能發(fā)生重大變化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理也轉向服務型政府建設為主，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)主官的研究也圍繞鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能轉變和治理轉型展開。曲延春從鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對政府職能轉變的認知角度分析，指出在應然層面鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部認為民生和公共服務應該是鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要職能，而實際上卻受制于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難不得不以招商引資、發(fā)展經(jīng)濟和維護社會為主，應然和實然的落差致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)管干部壓力過大影響工作積極性，需要對行政管理體制、財政體制和干部激勵機制進行改革。[2]趙曉峰、張紅認為，邁向服務型政府的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權運作邏輯是從“嵌入式控制”到“脫嵌化治理”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的“去鄉(xiāng)土化”進程加快，出現(xiàn)了“有（形式）治理，無（農(nóng)民）參與”的局面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權需要重構與農(nóng)民的連接機制。[3]李蓉蓉以山西省150名鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部為考察樣本對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部勝任力進行研究，指出在治理能力現(xiàn)代化視域下鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在學習落實、創(chuàng)新與耐心、回應與敬業(yè)、應急與協(xié)商四種勝任力方面普遍存在不足，需要在規(guī)范制度運作、健全激勵機制、消除“官本位”觀念方面提升勝任力。[4]任中平基于成都市的研究，認為隨著基層治理環(huán)境的變化，要深化基層民主制度創(chuàng)新，從民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督等四個方面加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記隊伍建設。[5]

3.研究主體多元化

十八大以來，隨著中央對干部隊伍建設的日益重視，不同背景的研究者紛紛展開對鄉(xiāng)鎮(zhèn)主官的研究，從研究主體來看，主要有三支隊伍，其一是學者隊伍，其二是基層干部隊伍，其三是各級黨政部門。學者隊伍又分兩種，一個是高校為代表的不同學科背景的學者，另一個是各級黨校、行政學院的教師;基層干部隊伍尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導黨委書記和鎮(zhèn)長對其所從事的工作和扮演的角色有著深刻的感受，他們的切身體會更是第一手的資料;各級黨政部門尤其是組織部門和審計單位因為從事任命考察、監(jiān)督等工作也注重對鄉(xiāng)鎮(zhèn)主官的研究，從崗位的需要和實踐經(jīng)驗總結，也產(chǎn)生很多研究成果。學界研究和政界研究可謂交相輝映，使得研究不斷深化。

二、研究的主要問題

1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)主官政治生態(tài)研究

學者主要從壓力型體制進行分析，在政府職能錯位、越位、缺位的困境中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不得不采取運動式治理與常規(guī)治理相結合，鄉(xiāng)鎮(zhèn)主官承受著各種任務、考核、壓力。徐東遠從鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記的思想狀況上描述他們的困與惑、急與盼，認為在財力困難、維穩(wěn)和發(fā)展壓力下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記思動思遷、急于提拔或過于求穩(wěn)，盼望能夠理順機制、加強政治激勵。[6]歐陽靜認為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權處于壓力型科層制與非程式化的鄉(xiāng)土社會之間，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導面臨基層治理中超額任務、最小權力、最少收益和完全責任的組織困境，需要上級政府和公眾給予鄉(xiāng)鎮(zhèn)主官更多的信任，重塑鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權威改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的公共形象，幫助他們走出組織困境。[7]

對于壓力的消解或者應對壓力的策略，學者主要從內(nèi)部自我調適和外部渠道進行分析。在內(nèi)部自我調適方面，學者認為鄉(xiāng)鎮(zhèn)主官要樹立正確的價值觀，加強自身的能力提升并掌握一定的心理調適技巧。外部的消解渠道則側重于體制機制的改革和治理理念、模式的變化，要增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權的政治吸納能力，開放民眾參與空間。倪咸林認為消解鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記的壓力需要國家和地方進行相應改革，建議擴權強鎮(zhèn)讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)有更大的自主權、創(chuàng)新基層民主提高基層自治、制定權力清單、完善選拔晉升機制。[8]曾凡軍認為，解決在政治錦標賽體制下的選擇性治理和“制度性說謊”問題，救治策略是整體性治理，要將解決公民需求最大化作為治理目標，建構協(xié)調與整合策略工具箱，通過組織間的協(xié)調與聯(lián)盟破解政策執(zhí)行的碎片化，構建整體性責任機制解決責任碎片化，問責方式由單向向上轉為向上向下相結合。[9]

2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)主官選拔任用研究

鄉(xiāng)鎮(zhèn)主官的選拔任用研究，各級組織部門和學者關注的重點不同，組織部門從考察干部的角度出發(fā)更關注的是干部選拔的來源和標準，從實際工作需要出發(fā)選出德才兼?zhèn)涞母刹?學者更側重從選拔機制及其進行研究。白云萍認為，要把政治堅定、作風過硬、工作突出、群眾信任的干部選進來，在換屆考察時要通過民意調查等方式擴大民主參與

度。[10]湖南湘西自治州委組織部課題組認為，干部來源渠道不暢，結構斷層后備不足，流失現(xiàn)象嚴重，退出方式單一，需要拓寬來源渠道，注重從基層選任干部。[11]

鄉(xiāng)鎮(zhèn)主官的選拔機制研究。選拔機制主要有公推直選、公推公選和公推公派這三種方式，學者的目光多聚焦于公推直選和公推公選這種競爭性選拔方式，認為這是我國基層民主政治發(fā)展的重大創(chuàng)新，得到基層黨員群眾的歡迎，對于鞏固黨的執(zhí)政基礎、增強基層政權合法性具有重要意義。馬得勇、王正緒認為公推直選和公推公選是選舉和選拔之間的差別，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層民主在迂回中前進，面臨在競爭和參與之間保持平衡的困境。[12]任仲平、李睿指出公推直選要因地制宜不能遍地開花，在程序設計上要進一步完善和規(guī)范，要把黨管干部原則和群眾公認原則結合起來，還需要更高層次的改革相配套。[13]曾維和、楊星煒指出公推直選是一種制度變遷活動，具有制度的生命周期，兩位學者用生命周期理論模型進行分析，認為1998-2003年是公推直選的初生期，2004—2010年屬于成長期和成熟期，2011年之后進入衰退期。[14]陳家喜、黃衛(wèi)平認為，公推直選經(jīng)過十余年的探索，在多個省份仍然只是零星的試點，還面臨政治、法律和制度方面的諸多制約，仍停留在非制度化、非持續(xù)化和難以升級的困境之中。[15]

3.鄉(xiāng)鎮(zhèn)主官監(jiān)督考核研究

鄉(xiāng)鎮(zhèn)主官的監(jiān)督有正式規(guī)則監(jiān)督，包括黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、審計監(jiān)督等，還有非正式監(jiān)督，包括輿論監(jiān)督、隱性監(jiān)督（鄉(xiāng)土規(guī)則）等，學者更重視對正式監(jiān)督的研究。何峻指出要創(chuàng)新黨內(nèi)監(jiān)督渠道發(fā)揮黨代表監(jiān)督作用，通過黨代表列席聽證、質詢、提議、調查等方式激發(fā)黨內(nèi)民主監(jiān)督活力。[16]關于人大監(jiān)督，學者指出由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大履職不充分、代表作用發(fā)展不充分以及管理滯后于新時代要求，致使監(jiān)督作用難以充分發(fā)揮。[17]對鄉(xiāng)鎮(zhèn)主官的審計監(jiān)督，學者指出還存在諸多問題需要完善，如審計評價體系和方法需要更科學的設計，可操作性有待提高，評價指標要盡可能量化，評價結果的運用還不理想。[18]龐建華、萬振廷提出對鄉(xiāng)鎮(zhèn)長和書記實行“捆綁式”審計，本著權責一致的原則區(qū)分書記、鎮(zhèn)長各自的責任，對書記的責任應側重于重大經(jīng)濟決策，而鎮(zhèn)長的責任應側重于重大經(jīng)濟活動和經(jīng)濟事項的管理和執(zhí)行。[19]

鄉(xiāng)鎮(zhèn)主官的考核研究主要集中于考核機制、考核評估體系方面，學者指出唯GDP論英雄的“一刀切”考核模式已成為過去時，但目前實際運行的考核機制依然存在問題需要進行制度性創(chuàng)新，一是考核問責機制只對上不對下缺乏公眾參與，二是考核目標不合理不利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能發(fā)揮，三是考核指標體系設計不科學不利于實際操作，四是考核結果運用范圍應當擴大。陳文勝指出當前考核名目繁多、責任狀太濫，每項責任狀書記、鎮(zhèn)長是第一責任人，致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)成為“萬能政府”和“無奈政府”，要重建考核機制防止鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能異化，以明確權責為核心，實行考核項目準入制度，簡化考核評價指標體系。[20]白現(xiàn)軍提出 “分類別”模式，根據(jù)鎮(zhèn)域功能劃分、資源稟賦和發(fā)展實際進行分類，對考核權重合理賦分，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展目標更加明確發(fā)展方式更加科學。[21]還有學者構建了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部勝任力模型，以謀發(fā)展能力、領導能力、個人特質、基本素質作為核心能力，每一能力下設置若干指標參數(shù)，以此得出鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部勝任力，結果運用于考核評價、晉升提拔等。[22]

4.鄉(xiāng)鎮(zhèn)主官隊伍建設研究

鄉(xiāng)鎮(zhèn)主官激勵機制研究。研究者發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)主官隊伍存在著干事熱情不足、工作倦怠消極的問題，有的急于進城，有的長期“走讀”，有的原地踏步成為“地板干部”，隊伍的穩(wěn)定和作用的發(fā)揮都受到影響，需要相應的激勵機制。強舸提出，增加工資收入、用鄉(xiāng)鎮(zhèn)補貼和獎勵性收入提高經(jīng)濟待遇，建立容錯糾錯機制、晉升發(fā)展適當傾斜提高政治待遇，強制體檢、休假、改善生活條件提高生活待遇。[23]有的學者建議，為破解晉升“天花板”困局，除了讓職級并行制度化、常態(tài)化使科級干部能夠享受處級待遇，還需出臺剛性制度約束，要求市（縣、區(qū)）主要領導原則上要有鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作經(jīng)歷。[24]

鄉(xiāng)鎮(zhèn)主官隊伍能力建設研究。能力建設研究覆蓋面比較廣，包括綜合能力、領導力、政策執(zhí)行能力、群眾工作能力、發(fā)展經(jīng)濟能力、法治思維能力、抓黨建能力、戰(zhàn)略思維能力、學習能力、時間管理能力等等，能力提升需要增強教育培訓的針對性和實效性，按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)主官的特殊素質要求進行培訓，要搭建對外交流平臺進行培養(yǎng)鍛煉，要通過組織關懷、引導、談心談話等方式進行針對性的幫扶，通過制度化的管理和監(jiān)督來進行能力塑造。羅桂秀提出鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部不能缺“水”，要堅持學習肚子里儲存“墨水”、對群眾充滿深情眼含“淚水”、深入基層調研腳沾“泥水”、真抓實干頭冒“汗水”。[25]鄉(xiāng)鎮(zhèn)主官的領導力是組織部門關注的一個要點，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記要有統(tǒng)御之道善于抓班子、帶隊伍團結人，要增強主事能力善于“出點子”、“點將”。十八屆四中全會召開以后，法治思維能力成為學者關注的熱點，李麗坤馮曉霞提出，要建立法制學習的長效機制，引導鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部樹立依法辦事的法律自覺，將依法行政、法治實績納入干部考核機制。[26]

三、存在的問題和未來研究展望

十年來對鄉(xiāng)鎮(zhèn)主官成長機制的研究取得頗為豐碩的成果，但是相對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)振興戰(zhàn)略的推進、基層治理現(xiàn)代化的改革實踐等需要，目前的研究還存在一定的局限和薄弱環(huán)節(jié)，還需要進一步的深化和拓展。

1.研究方法有待創(chuàng)新

現(xiàn)有的研究成果，從研究方法來看理論研究居多、定性分析較多，而實證研究較少，綜合運用多種研究方法的更少，已有的實證研究也存在因選取樣本數(shù)量少而代表性和說服力不足的問題。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)主官的成長機制研究需要進行深入的田野調查，需要綜合運用訪談法、問卷調查、案例分析、數(shù)據(jù)信息的量分析等方法，要對各種制度、文件進行文獻的梳理和研究，只有這樣，才能對關于鄉(xiāng)鎮(zhèn)主官成長的真實狀況和實踐操作有比較客觀和深入的認識，才能夠提出有價值和針對性的建議。

2.研究視角有待轉換

現(xiàn)有研究以鄉(xiāng)鎮(zhèn)主官作為研究對象較少，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能轉變、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（基層）干部隊伍建設較多，而在新的時代背景下，即基層治理現(xiàn)代化視閾下，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)主官這個群體應具備的能力素質的綜合性研究幾乎處于空白狀態(tài)。未來研究需提高站位，應結合時代背景，更多從中央對好干部的要求標準出發(fā)、從鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的要求出發(fā)、從基層治理現(xiàn)代化的要求出發(fā)、從服務型政府建設的要求出發(fā)，加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)主官群體面臨的政治生態(tài)、在新時代應該具備什么的能力素質、如何培養(yǎng)塑造這些能力素質、如何選拔任用符合時代要求的鄉(xiāng)鎮(zhèn)主官等問題的研究。

3.研究系統(tǒng)性有待增強

鄉(xiāng)鎮(zhèn)主官的成長機制是一個整體化、系統(tǒng)化、鏈條化的機制，包括“選拔培養(yǎng)—監(jiān)督管理—考核評估—激勵”這樣一個全鏈條的機制，而當前的研究趨于片面化和碎片化，往往僅限于對鏈條的某一個環(huán)節(jié)進行研究，缺乏系統(tǒng)化、整體性研究，故而研究成果形式以論文為主而學術專著幾乎沒有。也正是因為這個原因，研究的深度和廣度還有所欠缺，包括立足于大樣本以內(nèi)部人的視角的對鄉(xiāng)鎮(zhèn)主官成長規(guī)律的挖掘，對不同歷史時期鄉(xiāng)鎮(zhèn)主官的選拔培養(yǎng)機制的歷史溯源和比較分析，對從中央到地方各級政府關于鄉(xiāng)鎮(zhèn)主官這個群體的選拔培養(yǎng)監(jiān)督考核的制度性安排和實踐上的操作及其影響、效果的研究分析，等等，對諸多問題都缺乏深入的研究和探討。

4.研究對策應用性有待提高

鄉(xiāng)鎮(zhèn)主官成長機制研究固然要有理論上的貢獻包括學術思想方面的創(chuàng)新等等，但研究成果也要注重于實際應用，要服務于鄉(xiāng)村發(fā)展，要對基層干部隊伍建設有指導性作用、對相關制度的制定和完善提出針對性的建議，為相關部門決策提供參考。但是由于缺乏深入、廣泛的調研和分析，研究對策趨于較為泛化、表面化，如關于公推直選的選拔機制、對監(jiān)督考核的評價體系的研究，提出的對策建議多以理論性和方向性為主，缺乏實質性和針對性，包括對某一具體的制度、文件的針對性建議，或者從專業(yè)的角度提出構建一套科學的選拔評估體系。

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