魏然

摘 要：餐飲垃圾如何處理這個難題在快速城市化的背景下顯得越發(fā)迫切，亟須建立有效的管理模式。采取多中心治理理論，界定餐飲垃圾的四個管理主體即政府、行業(yè)協(xié)會、公民個人和餐飲垃圾回收處理企業(yè)，認為餐飲垃圾管理面臨著政府單一治理、餐飲商家唯利是圖、公民責任感不強、回收處理企業(yè)運營模式落后等四個困境?；诖?，提出要積極發(fā)揮政府的主導作用，形成以政府為中心，其他三個主體共同治理的餐飲垃圾管理機制。

關鍵詞：多中心治理;餐飲垃圾管理;市場化

中圖分類號：F719.3? ? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2020）03-0132-03

餐廚垃圾是指包括家庭、學校、食堂及餐飲行業(yè)等產生的食物加工下腳料（廚余）和食用殘余（泔腳）。其成分復雜，主要是油、水、果皮、蔬菜、米面、魚、肉、骨頭以及廢餐具、塑料、紙巾等多種物質的混合物[1]。根據(jù)來源不同，餐廚垃圾可具體分為餐飲垃圾和廚余垃圾。前者產生自學校、食堂等餐飲業(yè)的殘羹剩飯，具有產生量大、數(shù)量相對集中、分布廣的特點，后者主要指居民日常烹調中廢棄的下腳料和剩飯剩菜，來自千家萬戶，數(shù)量巨大但相對分散，總體產生量超過餐飲垃圾。由于城市生活垃圾強制分類正在逐步推行，包含在生活垃圾內的廚余垃圾漸漸得到重視。例如2019年率先實施垃圾強制分類的上海，將廚余垃圾歸類到濕垃圾的范圍內進行專門回收和處理，但是對于處理不善可能對人體危害更大的餐飲垃圾卻鮮少有人關注，本文就將關注點放在餐飲垃圾上。

一、西安餐飲垃圾管理現(xiàn)狀

按照《餐廚垃圾處理技術規(guī)范》第5.2.2條規(guī)定，M=R·m·k（M是餐飲垃圾日產量，R城市或區(qū)域長住人口，m人均餐飲垃圾產生量基數(shù)，kg/人·d，宜取0.1，k是指餐飲垃圾產生量修正系數(shù)，根據(jù)西安市發(fā)展程度，K取1.15）[2]。根據(jù)上述公式，近五年的餐飲垃圾日產生量分別為9 876.3噸、9 921.6噸、1 001.1噸、1 015.7噸、1 105.9噸?？梢钥闯?，餐飲垃圾日產生數(shù)量不斷攀升，尤其在2017年，隨著西安人口數(shù)量的增加，餐飲垃圾日產生數(shù)量也隨之有著較大幅度的上升。

面對日益增加的餐飲垃圾，陜西省和西安市也出臺了相關條例和整治辦法。其主要呈現(xiàn)以下三個特點：首先，已出臺的政策過于籠統(tǒng)，關于餐飲垃圾回收利用的政策文件都是大而化之的禁止性規(guī)定，既沒能結合本地實際情況做出具體要求，也缺乏對違法行為，如提煉、銷售地溝油，喂養(yǎng)垃圾豬的懲罰標準，對不良商家和企業(yè)的制約性和威懾力不夠;其次，政策規(guī)格不高，沒有專門針對餐飲垃圾的管理條例，現(xiàn)有條例大多都是關于環(huán)境衛(wèi)生和固體廢棄物，其中僅有一至兩條涉及到餐飲垃圾，專門針對餐飲垃圾的都是辦法和意見;最后，可操作性不強，僅2018年底出臺的工作方案對各部門任務有大致的劃分，但是由于涉及單位有十余個，相關職責權限也未明確化。

二、多中心治理理論在餐飲垃圾管理中的適用性

（一）多中心治理理論

20世紀70年代，美國學者奧斯特羅姆夫婦將“多中心”概念從市場經(jīng)濟領域巧妙地移植于公共服務領域，用以解決公共事務治理問題[3]。多中心治理理論對公共服務的重大意義在于打破了以前以政府為核心的單中心治理體制下權力高度集中的格局，形成政府、市場、公眾、企業(yè)四維框架下的多中心供給模式來承擔公共服務的供給職能，并且相互展開有效競爭，從而克服單一依靠市場或政府的不足，充分發(fā)揮相關主體的主觀能動性，為公共服務的高效管理開辟了一條新的路徑。

（二）多中心治理理論在餐飲垃圾管理中的適用性和局限性

1.適用性。一是政府轉變角色和治理模式。多中心治理理論主張不同的治理主體在一定范圍內共同承擔公共事務治理職責，強調除了政府之外還可以有其他提供公益物品和服務的組織形式，各個參與者的互動過程能動地創(chuàng)立了治理規(guī)則及治理形態(tài)[4]。根據(jù)社會公共服務的定義，社會公共服務是指通過國家權力介入或公共資源投入為滿足公民的教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障以及環(huán)境保護等領域的活動所直接需要提供的服務[5]。餐飲垃圾的處理屬于環(huán)境保護領域的范疇，顯然包括在社會公共服務的范圍內，也說明餐飲垃圾的處理適用于多中心治理理論。對于餐飲垃圾的處理，政府需要改變現(xiàn)階段以自己為核心的單一治理模式，引導市場、企業(yè)、公眾等多個主體共同參與到餐飲垃圾治理的活動中，結成合作、協(xié)商和相互制約監(jiān)督的關系。二是培育和扶持餐飲行業(yè)協(xié)會參與社會治理。隨著改革開放的逐漸深入，國家和社會組織之間的關系從高度一體化向適度分離轉變，經(jīng)濟的快速增長也推動了社會領域的發(fā)展和壯大，行業(yè)協(xié)會等社會組織有信心也有能力在社會治理中發(fā)揮其強大的影響力。因此，積極培育和扶持行業(yè)協(xié)會參與到社會治理的過程中，并給他們一定的自主權，讓其發(fā)揮自己的優(yōu)勢和所在行業(yè)內強大的影響力，是社會發(fā)展的必然趨勢，也是多中心治理理論所強調和側重的。三是公民個人參與社會治理。社會治理的好壞關乎每一個公民的切實利益，公民有權利也有義務參與到社會治理過程中。餐飲廢棄物處理是否合乎規(guī)范，不僅關系到環(huán)境保護，更與每個人的身體健康息息相關。隨著社會的進步和公民意識的覺醒，公民參與餐飲廢棄物治理的熱情日益高漲，在治理過程中發(fā)揮的作用也越來越重要。

2.局限性。每個理論都有其產生的背景和適用條件，多中心治理理論產生于西方國家，那必然適用于西方國家的國情：在公共事務和公共物品的提供中存在多個決策主體，且它們都是相互獨立的，它們之間是競爭的、合作的、契約的關系。在我國，各決策主體既不能完全獨立，相互間的責任分工也并非十分明確，當各決策主體之間發(fā)生沖突時，通常都是由中央政府利用其權力進行裁決。因此，將多中心治理理論拿來處理我國公共事務問題時，應該注意結合我國的政治制度和治理體系，對多中心治理理論賦予“中國特色”，切不能生搬硬套。

三、多中心治理視域下餐飲垃圾管理存在的問題

第一，政府頂層設計不足，政策落實有待加強。對于目前出現(xiàn)的餐飲垃圾處理亂象，政府作為社會生活的管理者有不可推卸的責任。首先，缺少針對于如何治理餐飲垃圾亂象的具體法規(guī)條例。以西安為例，盡管政府近些年逐漸意識到規(guī)范餐飲垃圾處理的重要性，也出臺了相應的整治辦法和工作方案，但是現(xiàn)有的條例只是寬泛地指出各部門負責哪些工作，沒能明晰責任劃分，也并未明確規(guī)定各部門在管理不善時所應承擔的責任，這在制度基礎上就為餐飲垃圾亂象迭出埋下了禍根。其次，政策貫徹強度和常態(tài)化巡查力度都有所欠缺，導致這些餐飲商家有恃無恐，從事危害環(huán)境和公民身體健康的黑暗交易。最后，沒能剝離傳統(tǒng)城市管理局對餐飲垃圾的回收職能，政府部門身兼管理和執(zhí)法的雙重職能，既是運動員也是裁判員，這就給政府尋租行為帶來了可操作的空間。

第二，餐飲商家唯利是圖，社會責任感低下。由于餐飲商家自行運輸餐飲垃圾需要花費較高的運輸成本和時間成本，因此普遍采用和餐飲垃圾處理企業(yè)合作的方式對垃圾進行處理，有些餐飲商家和回收商達成互利協(xié)議，餐飲商家免去繳納垃圾處理費，回收商則拉走泔水，經(jīng)過簡單的處理后就將其喂豬，養(yǎng)出了“泔水豬”;更有黑心回收商貪圖餐館剩菜剩飯中的大魚大肉可以非法提煉地溝油，主動聯(lián)系這些餐館付費回收餐飲垃圾，形成一條黑色的利益鏈;還有一些規(guī)模小的餐飲商家圖方便省事，將剩飯剩菜干濕分離后，干垃圾混入生活垃圾交由市政部門統(tǒng)一回收，濕垃圾倒入街邊下水道。

第三，公民態(tài)度冷漠，缺乏參與社會治理的主動性。目前，大多數(shù)學者和研究都將餐飲垃圾管理不善的責任歸咎于政府，認為是由于政府的監(jiān)管不善才使得不法商家鉆空子。但是，公民個人作為多中心治理的主體之一，無論是公共服務的對象還是受益者，應該參與到社會治理過程中并發(fā)揮積極作用?，F(xiàn)階段我國公眾的公民意識比較弱，對社會事務的關注度低，參與感和存在感都不強，對于餐飲垃圾的非法收運，不經(jīng)分類就倒入城市排水系統(tǒng)等現(xiàn)象十分冷漠，不能主動有效地反饋給監(jiān)督管理部門。

第四，處理企業(yè)市場化程度低，運營模式亟待改善。餐飲垃圾處理廠大多是依靠財政補貼和轉移支付，然而這種運營模式也并非長久之策，不僅容易讓企業(yè)產生依賴感，還會給政府造成過大的財政壓力，導致政府在餐飲垃圾治理的過程中，不僅要面對管理壓力，還要背負著巨大的財政壓力。此外，現(xiàn)如今具備各項資質的餐飲垃圾處理企業(yè)還比較少，已經(jīng)成立的企業(yè)也存在著諸如無法收到足夠的餐飲垃圾，處理技術水平過低而成本高、資質不足等一系列的問題而導致無法正常運營和盈利。如西安正清餐廚垃圾處理科技有限公司成立于2014年4月24日，但是由于種種原因在2016年7月13日就注銷了，而曲江餐廚垃圾處理中心也因為存在未批先建、環(huán)境影響報告書嚴重造假等違規(guī)情形餐廚廢棄物處理項目被檢察叫停。

四、多中心治理視域下餐飲垃圾管理機制的構建

第一，加強制度法規(guī)建設，完善政府管理模式。要想徹底做到餐飲垃圾規(guī)范化處理，一方面，政府要做好制度建設，首先，要完善相關的法律制度，從制度上明確各主體的角色和責任，并出臺嚴格的懲罰規(guī)定，提高商家的違法成本;其次，加強對餐飲商家的監(jiān)管，從較好管理的高校、星級酒店、機關政府的食堂著手，跟它們簽訂保證書，規(guī)定必須由取得資質的回收機構對餐飲垃圾進行回收，使回收規(guī)范化、制度化，然后再循序漸進推廣到其他企業(yè)商家;最后，形成常態(tài)化巡查制度，加強日常監(jiān)督。另一方面，轉變原先由政府作為直接提供者和管理者的模式，積極引進市場機制，鼓勵私人投資，將市場這只“看不見的手”引入垃圾處理領域，政府只保留管理者的職能。

第二，發(fā)揮行業(yè)協(xié)會作用，明確社會責任。作為第三主體的行業(yè)協(xié)會具有非經(jīng)濟特征的優(yōu)勢，與餐飲商家和垃圾處理企業(yè)都沒有利益競爭關系，能夠公正、公平地引導行業(yè)的良性發(fā)展，發(fā)揮其獨特的“教化”功能。通過制定行業(yè)規(guī)則、規(guī)范標準、市場咨詢、企業(yè)關系協(xié)調等具體活動打造規(guī)范、有序的市場機制環(huán)境，以公共利益為基礎對餐飲商家做出行為規(guī)范，實現(xiàn)公共利益和經(jīng)濟效益的和諧統(tǒng)一。同時，可以在餐飲行業(yè)內部對表現(xiàn)良好的商家進行物質和精神獎勵，如行業(yè)發(fā)展基金的支持，對于積極主動配合餐飲垃圾收運企業(yè)的商家進行榮譽授予，提高其行業(yè)地位等。

第三，引導公民積極參與，提升節(jié)約環(huán)保意識。公民作為多中心治理的重要主體，要激發(fā)其參與社會治理的積極性。首先，要公開餐飲垃圾處理包括收集、運輸、處理、回收利用等各階段的資料，使餐飲垃圾處理流程透明化。這在一定程度上也能加深公民對餐飲垃圾規(guī)范化處理的信任感，從而增強公民監(jiān)督的積極性。最終形成多方主體共同治理的局面，破解餐飲垃圾治理難題。其次，要拓寬公民的參與形式和途徑，隨著互聯(lián)網(wǎng)和信息技術的發(fā)展，政府可以在網(wǎng)站上或者微信公眾號里面設立專門的版塊，方便公民提出建議，反映問題和投訴。此外，應該倡導厲行節(jié)約的綠色消費習慣，推行“光盤行動”，樹立浪費糧食可恥的飲食消費觀，從源頭上降低餐飲垃圾的產生量。

第四，提高企業(yè)發(fā)展技術水平，改善現(xiàn)有盈利模式。由于餐飲垃圾處理是一個新興的行業(yè)，存在著專業(yè)化水平不高、技術單一、運營模式不夠完善等問題，導致餐飲垃圾處理企業(yè)入不敷出，經(jīng)營困難。

要解決現(xiàn)階段存在的問題，一方面，要轉變舊的餐飲垃圾企業(yè)運營模式和付費機制，如采取BOO運營模式，由社會企業(yè)投資建設餐飲垃圾處理廠。在市場經(jīng)濟條件下，回收企業(yè)可以通過調整餐飲垃圾回收價格的高低來督促商家對餐飲垃圾做好分類和保存，對于混入大量生活垃圾，如易拉罐、餐巾紙等質量較低的餐飲垃圾拒絕回收或者收費收運，對于回收價值高的餐飲垃圾付費回收。另一方面，企業(yè)必須積極借鑒發(fā)達國家管理經(jīng)驗，引進處理技術和先進設備。如西安維爾利環(huán)保科技有限公司，它是目前西安唯一一家專門負責餐飲垃圾收集、運輸和處置工作的新興環(huán)保公司，日處理量210噸，單日處理量最高達到257.3噸。餐廚垃圾處置的過程中實行全密閉、自動化控制，這種處理方式既能做到餐廚垃圾的無害化處理，而且處理后的再生品還能進行有效的利用，真正符合了循環(huán)經(jīng)濟和綠色處理的理念。

參考文獻：

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