■董 平

（中國人民銀行德州市中心支行）

1 A市預(yù)算編制及審議流程

（1）預(yù)算編制流程。《預(yù)算法》規(guī)定“我國實行一級政府一級預(yù)算”，共設(shè)五級預(yù)算[1]。A市屬于設(shè)區(qū)的市級預(yù)算，其預(yù)算編制工作由財政部門設(shè)立的“部門預(yù)算編審工作領(lǐng)導(dǎo)小組”具體負責(zé)，預(yù)算編制從每年8月份開始，至當年12月份結(jié)束。全市總預(yù)算由市本級預(yù)算、匯總各區(qū)總預(yù)算和所轄縣（市）總預(yù)算構(gòu)成。

根據(jù)全市年度經(jīng)濟社會發(fā)展目標，并參考上年預(yù)算執(zhí)行情況，每年8月份市財政部門將下一年度部門預(yù)算編制工作部署到各部門一級預(yù)算單位，明確預(yù)算編制原則、程序和方法，再由各部門一級預(yù)算單位將相關(guān)工作部署到下級所屬單位。按法定程序，部門預(yù)算實行“兩上兩下”編制方法。編制流程詳見表1。

表1 A市市本級地方預(yù)算編制流程

（2）預(yù)算審議流程。根據(jù)法律規(guī)定，地方預(yù)算草案編制完成后，需提交本級人民代表大會審議批準。地方預(yù)算一般采用“三階段”審查程序，即人大預(yù)工委的“預(yù)先審查”、人大財經(jīng)委的“初步審查”和市人大的“審查批準”。近年來，A市預(yù)算草案審查工作取得積極進展，規(guī)章制度逐步健全，2016年通過了《A市人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于預(yù)算審查前聽取市人大代表和社會各界建議的若干規(guī)定》，建立市人大代表預(yù)算審查監(jiān)督聯(lián)絡(luò)員制度，成立了市人大常委會預(yù)算審查監(jiān)督專家咨詢委員會，加強人大預(yù)算決算審查監(jiān)督，提高預(yù)算審批和監(jiān)督權(quán)威性。2017年又出臺了《A市人大常委會關(guān)于加強市本級部門預(yù)算審查監(jiān)督的若干規(guī)定》，明確市本級部門預(yù)算審查監(jiān)督的重點、程序和方式。審議流程詳見表2。

表2 A市市本級地方預(yù)算審議流程

2 國庫視角下地方預(yù)算編制及審議問題分析

人民銀行國庫是各級預(yù)算執(zhí)行的重要組成部分，具有反映和監(jiān)督職能，發(fā)揮著促進國家預(yù)算收支任務(wù)順利完成的重要作用，與預(yù)算編制和審議之間是預(yù)算執(zhí)行“過程”和“源頭”管理的關(guān)系，預(yù)算編制是否科學(xué)完整，審議是否嚴謹規(guī)范，直接決定著國庫職能發(fā)揮。因此，從國庫視角對地方預(yù)算編制及審議進行分析研究具有重要意義。

（1）預(yù)算法制體系建設(shè)分析。改革開放以來，我國預(yù)算法制體系建設(shè)取得顯著成就，一是建立新的預(yù)算管理制度。1991年10月國務(wù)院頒布了《國家預(yù)算管理條例》，廢止了實行40余年《預(yù)算決算暫行條例》，對預(yù)算從編審、執(zhí)行到監(jiān)督有了規(guī)范化、制度化的統(tǒng)一規(guī)定，標志著我國預(yù)算法制化管理進入了一個嶄新階段。二是預(yù)算立法。1994年3月全國人大八屆二次會議通過了《中華人民共和國預(yù)算法》，首次把預(yù)算納入法律層面，改變了國家預(yù)算行為無法可依的狀況；2014年8月，十二屆全國人大常委會審議通過新的《預(yù)算法》，特別強化了違法責(zé)任追究機制，將預(yù)算制度法制化推到了新的高度。三是配套法規(guī)逐步完善。頒布制定了《預(yù)算外資金管理實施辦法》、《政府采購管理暫行辦法》、《政府采購法》等一系列法規(guī)辦法，預(yù)算法制體系建設(shè)日臻完善。但不可否認的是，由于我國預(yù)算法規(guī)建設(shè)起步較晚，離法制化要求還有一定距離。著重表現(xiàn)在預(yù)算法規(guī)體系建設(shè)不完善?！额A(yù)算法》從2015年1月1日起正式實施，至今已有5年時間，但與《預(yù)算法》配套的《預(yù)算法實施條例》仍在醞釀中，預(yù)算管理無統(tǒng)一規(guī)范模版可供參考，導(dǎo)致預(yù)算編制相對粗放，預(yù)算審批及執(zhí)行各自為陣，在預(yù)算調(diào)整、預(yù)算公布等環(huán)節(jié)上更是各不相同，制約了《預(yù)算法》的有效實施，影響了地方預(yù)算的嚴肅性和權(quán)威性。

（2）預(yù)算編制的全面性分析。全面性主要體現(xiàn)在預(yù)算編制內(nèi)容要完整、全面，即全口徑預(yù)算管理?！额A(yù)算法》規(guī)定“政府全部收入和支出都應(yīng)當納入預(yù)算”，預(yù)算收入不僅包括稅收和收費，還包括國有資本經(jīng)營收入和政府性基金收入，支出也要涵蓋廣義政府的所有活動。同時，將地方債務(wù)納入預(yù)算管理，避免地方債游離于預(yù)算之外、脫離人大監(jiān)督。但實際中，預(yù)算編制不科學(xué)、不完整的問題仍然存在。

①預(yù)算編制時間不合理，編制不夠細化。預(yù)算內(nèi)容細化有助于解決預(yù)算專業(yè)性強、公眾理解難的問題。從目前A市預(yù)算編制流程可以看出，財政部門下達預(yù)算編制計劃到形成地方預(yù)算草案，只有短短5個月的時間，相較于西方預(yù)算制度健全的發(fā)達國家，如美國長達10個月的預(yù)算編制時間，我們在時間安排方面顯得非常倉促，收支計劃難以做到詳細測算和充分論證，預(yù)算按照類款項進行編制，未精確到具體的項目，所依據(jù)的支出標準未具體列出，導(dǎo)致預(yù)算編制準確性、精細化程度不高。

②非稅收入收繳方式影響了國庫資金完整性。目前，A市地方級非稅收入中，除企業(yè)殘疾人就業(yè)保障金、教育費附加等由稅務(wù)做為主稅的附加稅代為征收實現(xiàn)T+1日繳庫外，絕大部分仍采用專戶匯繳模式，由各級財政部門人為控制繳庫進度。從目前看，地方財政執(zhí)行“將財政專戶中的非稅收入資金在10個工作日內(nèi)足額繳入國庫”規(guī)定的情況并不理想，財政專戶沉淀了大量非稅資金，且都不同程度地存在資金劃繳不及時現(xiàn)象，嚴重影響了國庫資金完整性。

③預(yù)算存在約束空檔期。我國預(yù)算編制采用歷年制，即預(yù)算年度自公歷1月1日起，至12月31日止，而我國各級人民代表大會一般每年3月份召開，預(yù)算草案最早也要等到3月份之后才能稱為正式預(yù)算從而付諸執(zhí)行，致使預(yù)算編制、審議和執(zhí)行之間存在法律空檔，一個預(yù)算年度中1/4年度執(zhí)行了非法定預(yù)算。

（3）預(yù)算審議的嚴謹性分析。預(yù)算審議不僅是預(yù)算管理的法制基礎(chǔ)，而且是公共財政的重要內(nèi)容與運行規(guī)則。預(yù)算審議的過程，也是公眾了解地方收支安排和政策傾向的過程，預(yù)算草案只有經(jīng)人大審議通過之后，才真正成為具有法律效力的地方預(yù)算。但目前地方人大在預(yù)算審議的嚴謹性和規(guī)范性方面有待進一步提高。

①預(yù)算審議時間不充分。地方人大會議一般每年3月份召開，會議時間為一周。會議期間內(nèi)容多、議程緊，預(yù)算草案審查批準一般只有一天時間，加之預(yù)算草案審議專業(yè)性強、難度大，枯燥數(shù)字的背后，事關(guān)國計民生的和諧發(fā)展，如此短的時間內(nèi)代表們很難做出合理判斷，其結(jié)果只能是粗略通過，預(yù)算審議的科學(xué)性、嚴謹性難以體現(xiàn)。

②審議表決程序不合理。從表決程序來看，地方人大預(yù)算采取是一次性、綜合性表決，沒有分部門、逐項目表決，且表決過程中沒有辯論程序，只是在分組討論議題時，財政部門要現(xiàn)場答復(fù)人大代表提出的有關(guān)地方預(yù)算方面的問題，缺乏對地方收支安排和政策的深度了解，表決難免有失偏頗。

③個別地方預(yù)算未經(jīng)人大審批?！额A(yù)算法》規(guī)定國家實行一級政府一級預(yù)算，每級人大負責(zé)審查和批準本級預(yù)算。但實際中，個別新設(shè)開發(fā)區(qū)未成立同級人大機構(gòu)，區(qū)級預(yù)算未經(jīng)人大審批，而是由財政部門研究后，報管委會批準實施，預(yù)算審議的權(quán)威性和嚴肅性大打折扣。

3 預(yù)算編制及審議的國際經(jīng)驗借鑒

西方發(fā)達國家預(yù)算制度歷經(jīng)數(shù)百年發(fā)展，在預(yù)算編制理念、方法和審批等方面有著比較成熟的作法，借鑒其經(jīng)驗和做法，對我國地方預(yù)算編制和審議有著非常重要的現(xiàn)實意義。

（1）健全的預(yù)算法律保障體系。國外預(yù)算法律體系完善，多部法律法規(guī)約束預(yù)算編制和審議行為，例如美國從1921年《預(yù)算與會計法案》確立了當前美國預(yù)算管理的基本框架，到1974年《國會預(yù)算與扣押法案》國會序列建立了與行政序列平行的預(yù)算編制機構(gòu)，以及20世紀90年代通過的多部與預(yù)算相關(guān)的法律規(guī)范，涉及預(yù)算的法律就有十幾部，預(yù)算編制、審議的各個程序和環(huán)節(jié)，法律都有明確的規(guī)定。美國部門預(yù)算的編制，從總體方案的確立到每一項目的變動，都可以找到其法律依據(jù)，即使新遇到的問題，也會在解決的過程中形成法律，從而做到有法可依。

（2）規(guī)范的預(yù)算編制理念和管理流程。國外預(yù)算編制按既定的標準精確到具體的項目，并且按照功能、部門、項目等類別列示；重視中長期預(yù)算編制，除列示上一預(yù)算年度的批準數(shù)、本預(yù)算年度的預(yù)算數(shù)外，還要列示以后3-4個預(yù)算年度的預(yù)測數(shù)。預(yù)算管理程序也十分嚴謹，從預(yù)算編制到審議，每一個環(huán)節(jié)都要經(jīng)過科學(xué)論證，預(yù)算經(jīng)國會通過后即成為法律，收入必須納入預(yù)算，支出只能在預(yù)算限額內(nèi)安排，任何人不得任意減收增支，如果采取變動措施，必須經(jīng)過國會審查，否則將違反法律。

（3）充分的預(yù)算編制和審議時間。西方發(fā)達國家的預(yù)算編制周期大多比較長，為預(yù)算的科學(xué)性提供了保障。如美國預(yù)算編制時間從前年3月份到上年1月份，長達10個月；預(yù)算審查時間從上年2月到9月，長達8個月；也就是說預(yù)算的編制、審查時間加在一起長達18個月。法國預(yù)算從當年12月份著手編制，至次年12月份議會才能通過，歷時約一年。在較長的預(yù)算編審周期內(nèi)，預(yù)算管理機構(gòu)能夠就各自掌握的信息，對預(yù)算內(nèi)容、具體政策等進行充分交流和反復(fù)論證，最大限度地保證預(yù)算的準確性和可行性。

4 完善地方預(yù)算編制及審議的對策建議

（1）建設(shè)完善的預(yù)算法規(guī)體系。借鑒歐美發(fā)達國家預(yù)算法制建設(shè)經(jīng)驗，加快立法研究，盡快出臺與《預(yù)算法》相對應(yīng)匹配的《預(yù)算法實施條例》，把各項法規(guī)條款落細落實。同時，各級地方人大應(yīng)結(jié)合本地預(yù)算編審實踐，加快地方預(yù)算法規(guī)建設(shè)，規(guī)范預(yù)算編制、審議、執(zhí)行和監(jiān)督流程，從而形成從中央到地方完整的預(yù)算法律體系，為加強各級地方預(yù)算管理、規(guī)范預(yù)算執(zhí)行提供強大的法律支撐。

（2）嚴格落實全口徑預(yù)算管理制度。把全部收入和支出都納入預(yù)算，實現(xiàn)真正意義上的全口徑預(yù)算管理，促進預(yù)算管理的完整性；加快國庫集中收付制度改革，規(guī)范財政專戶管理，實行非稅收入直繳入庫，將所有收入都納入國庫單一賬戶，建立完全的國庫單一賬戶制度，實行國庫收支“一本賬”。

（3）完善預(yù)算編制內(nèi)容，細化預(yù)算管理信息。盡快制定預(yù)算支出標準和要求、績效管理目標等預(yù)算編制規(guī)定，進一步細化預(yù)算管理信息架構(gòu)，促進預(yù)算執(zhí)行的規(guī)范性。引入零基預(yù)算法、績效預(yù)算法等手段，把預(yù)算偏重于定性分析轉(zhuǎn)變?yōu)槎ㄐ苑治雠c定量分析并重，提高預(yù)算編制的科學(xué)性。

（4）加強預(yù)算審議的獨立性。建立人大獨立的經(jīng)濟預(yù)測和預(yù)算編制部門，對經(jīng)濟與預(yù)算進行分析和預(yù)計，供人大審議預(yù)算進行參考，不依賴于財政部門現(xiàn)場解答和解釋，提高預(yù)算審批的獨立性。建立專家咨詢機制，引導(dǎo)和規(guī)范第三方機構(gòu)參與預(yù)算編制、審議，搭建社會公眾參與途徑和平臺，促進預(yù)算編制、審議相關(guān)信息在社會公眾之間的快速互動，自覺接受建言獻策。在預(yù)算表決過程中，引入預(yù)算辯論環(huán)節(jié)，推行地方預(yù)算草案的結(jié)構(gòu)化審議與分項表決制度，切實把人大預(yù)算監(jiān)督落到實處。