曾繁相

（福建師范大學(xué)福清分校，福建福清 350300）

英國是老牌資本主義國家，是第一次工業(yè)革命的發(fā)源地。但自二戰(zhàn)以來，技能勞動力短缺問題始終沒有得到根本性的解決。20世紀(jì)90年代初，英國政府開始實施新學(xué)徒制，加強技能教育，旨在提高成年人的勞動技能水平,以期通過加大學(xué)徒培養(yǎng)力度與放寬歐盟移民條件相結(jié)合，來緩解技能勞動力短缺問題。這些措施確實收到一定效果。但2016年6月以微弱優(yōu)勢贊同脫歐的公投結(jié)果，無疑又對英國解決技能勞動力短缺問題帶來新的挑戰(zhàn)。筆者利用年初在英國半年的訪學(xué)機會，認(rèn)真梳理了英國政府和有關(guān)機構(gòu)近年來應(yīng)對措施，拋磚引玉，以就教于大方之家。

一、英國技能勞動力短缺的現(xiàn)狀及原因分析

經(jīng)過政府的多年努力，英國成年人的技能水平有明顯好轉(zhuǎn)，以2002年到2012年10年時間為例，“取得4級及以上資格證書的成年人比例從25.7%上升到37.1%，無資格證書和只取得2級及以下資格證書的成年人比例從38.4%下降到23.9%”[1]6。但由于技能勞動力短缺問題由來已久，積重難返，并非一朝一夕能夠解決。

根據(jù)英國政府1999年發(fā)表的白皮書《為成功而學(xué)習(xí)》披露，英國當(dāng)時有700萬成年人存在嚴(yán)重的基本技能短缺問題，有五分之一的成年人甚至連11歲學(xué)生應(yīng)具備的讀寫能力水平都沒有達(dá)到。2006年發(fā)布的《利奇技能調(diào)查報告》指出：仍有超過三分之一的成年人不具備基本的畢業(yè)資格。大約有一半的成年人（1,700萬）有數(shù)字困難，七分之一（500萬）成年人不識字?！?015年英國技能勞動力崗位空缺數(shù)量達(dá)到928,000個，兩年時間增加了42%”[2]1。英國具備中級技能水平的勞動力比例，“預(yù)計在33個經(jīng)濟合作與發(fā)展組織國家中，其排名將從現(xiàn)在的第22位下降到2020年的第28位”[3]1。2017年7月和8月間，英國商會與倫敦米德爾塞克斯大學(xué)聯(lián)合對1,400多家英國企業(yè)（其中96%為中小企業(yè)）進行了年度勞動力調(diào)查。48%受訪企業(yè)反映在過去12個月中，他們均不同程度存在技能勞動力短缺問題。這些客觀的數(shù)據(jù)，充分反應(yīng)出英國技能勞動力短缺的嚴(yán)重性。

造成英國技能勞動力短缺的原因是多方面的，有福利制度僵化的“發(fā)達(dá)國家陷阱”、人口出生率降低的后遺癥、人口老齡化等因素影響，但人們普遍認(rèn)為主要還是源于傳統(tǒng)的教育價值觀念和教育制度的影響。

英國教育史是一部教會和私立學(xué)校的辦學(xué)史，主要培養(yǎng)學(xué)術(shù)精英、上流社會的紳士和文職官吏。長期以來，自然科學(xué)和實用知識得不到足夠重視，實用型人才在社會上沒有應(yīng)有的地位。這一傳統(tǒng)教育價值觀念至今仍影響著英國人對教育的選擇。多數(shù)接受完義務(wù)教育后的青年選擇直接就業(yè)或待業(yè)，與其他主要發(fā)達(dá)國家相比，繼續(xù)升學(xué)的人數(shù)少很多。“以1990年為例，英國當(dāng)年18歲青年的在學(xué)率僅為37.8%，而美國為57.7%，法國為71%，德國為81%”[4]。直到20世紀(jì)70年代，英國政府對培養(yǎng)技能型人才的職業(yè)教育還是采取放任主義的管理模式。一方面，政府認(rèn)為企業(yè)訓(xùn)練是最有效的，企業(yè)學(xué)徒培訓(xùn)足以滿足產(chǎn)業(yè)發(fā)展對勞動力的技能要求；另一方面，政府也是從減輕自身負(fù)擔(dān)角度考慮，因而把職業(yè)教育的主導(dǎo)權(quán)交給了企業(yè)。不同黨派輪流坐莊執(zhí)政，因政見不同，對職業(yè)教育的干預(yù)時緊時松，使技能短缺的“英國病”至今無法從根本上得到解決，這是英國傳統(tǒng)教育價值觀和教育體制給英國社會留下的難以治愈的頑疾。

二、脫歐將加劇英國技能勞動力短缺

當(dāng)前英國不僅高技能勞動力不足，中低技能勞動力短缺更為嚴(yán)重，主要集中在住房、食品、社會服務(wù)、護理、批發(fā)零售、汽車維修、制造和建筑等行業(yè)。過去借助于歐盟國家之間人員自由往來的便利條件，其他國家數(shù)量可觀的移民成了英國技能勞動力補充的重要渠道。

在脫歐公投前15年，歐盟移民英國的人數(shù)持續(xù)增加，“到2016年底已超過300萬人，其中220萬人在工作，占英國勞動力總量的7%”[5]9“官方最新勞動力市場數(shù)據(jù)顯示，歐盟移民在批發(fā)和零售貿(mào)易、旅館和餐飲部門的就業(yè)人數(shù)最高（估計為508,000～69,000人），其次是金融和商業(yè)服務(wù)(約為382,000～59,000人)”[5]18。根據(jù)英國特許人事與發(fā)展協(xié)會（CIPD）2016年對1,060家英國中小型企業(yè)的調(diào)查結(jié)果，企業(yè)雇用歐盟移民的原因主要有以下幾個方面：一是英國本土技能勞動力不足；二是歐盟勞動力技能更優(yōu)、工作態(tài)度更好；三是歐盟勞動力更能吃苦、愿意加班；四是歐盟勞動力對報酬要求更低。歐盟移民為英國經(jīng)濟發(fā)展做出了重要貢獻，為許多中小型企業(yè)特別是服務(wù)行業(yè)解決了技能人力資源不足的問題。

圖1 2013年7月—2017年6月英國移民情況

但是，英國若決定脫歐，歐盟移民的數(shù)量會嚴(yán)重下滑，單從2016年7月至2017年6月與之前一年同期相比，歐盟移民減少了5.4萬人，下降19%（見圖1）。現(xiàn)在已在英國工作的部分歐盟移民也在考慮回國找工作。主要原因是脫歐導(dǎo)致英鎊匯率下跌，降低了英國工作崗位對歐盟國民的吸引力；脫歐談判結(jié)果影響了歐盟國民移民英國的積極性。人們普遍認(rèn)為，特雷莎·梅提出的以減少歐盟中級和低級勞動力移民為主要目標(biāo)的全面減少移民政策，勢必造成既減少關(guān)鍵勞動力供應(yīng)，還會加劇現(xiàn)有技能工人短缺問題的雙重負(fù)面影響。

三、脫歐對英國成人教育的影響

英國是世界上最早關(guān)注成人教育的國家之一，“如果說1798年在諾丁漢成立的、以訓(xùn)練女工紡織操作為主的成人學(xué)校為第一所成人學(xué)校的話，那么英國的成人教育至今已有220年的歷史”[6]。具有悠久的歷史和良好的發(fā)展基礎(chǔ)。英國成人教育舉辦單位大致包括大學(xué)繼續(xù)教育學(xué)院、第六學(xué)級學(xué)院、獨立培訓(xùn)機構(gòu)、企業(yè)內(nèi)部培訓(xùn)機構(gòu)、慈善培訓(xùn)機構(gòu)等。因國家財政緊張，“2010年至2015年，（英國）用于成人教育的經(jīng)費實質(zhì)性減少達(dá)14%”[7]10，“失業(yè)成年人參加成人教育學(xué)習(xí)的人數(shù)由2013年度的41%下降到2014年度的35%。2009年至2016年間，成人技能教育資金減少了35%”[8]。成人教育因受財政投入減少的影響而滑坡；脫歐將加劇英國技能勞動力短缺程度。這些嚴(yán)峻的事實，倒逼英國政府及時采取應(yīng)對措施，以解決技能短缺問題。成人教育機構(gòu)將為此承擔(dān)重要歷史使命，因此既有機遇更有挑戰(zhàn)。

（一）機遇

1.國家政策為成人教育奠定了發(fā)展基礎(chǔ)

從2016年7月至2017年11月一年多時間里，英國政府先后發(fā)布了6份與加強技術(shù)技能人才培養(yǎng)有關(guān)的政策性文件，以期通過政府的強制力，盡快扭轉(zhuǎn)技能人力短缺的局面，確保脫歐后經(jīng)濟發(fā)展對技能人力的需求。

2016年7月，教育部、商業(yè)創(chuàng)新與技能部共同發(fā)布《16歲后技能計劃》。決定在技術(shù)技能教育中建立15個專業(yè)大類的共同框架，構(gòu)建一個技能與學(xué)術(shù)具有同樣吸引力并相互溝通的教育體系。設(shè)置“過渡年”，緩解學(xué)生在16歲時需要立刻做出職業(yè)生涯決定的壓力。強調(diào)雇主在職業(yè)資格標(biāo)準(zhǔn)、學(xué)徒制標(biāo)準(zhǔn)制定，以及技術(shù)課程設(shè)置等方面的主導(dǎo)作用。2017年10月教育部發(fā)布《16歲后技術(shù)教育改革》，提出了貫徹《16歲后技能計劃》具體措施要求，決定設(shè)立T級技術(shù)等級。2016年10月，教育部發(fā)布《學(xué)徒資助規(guī)定》，規(guī)定了從2017年5月開始，學(xué)徒在培訓(xùn)期間的待遇，以及雇主、學(xué)徒和政府各自的責(zé)任和義務(wù)。2017年1月教育部發(fā)布《學(xué)徒學(xué)院戰(zhàn)略指導(dǎo)草案》，決定成立學(xué)徒制學(xué)院作為政府的決策咨詢機構(gòu)，督促技術(shù)教育各項政策的執(zhí)行和落實。2017年4月，英國皇室批準(zhǔn)實施《技術(shù)與繼續(xù)教育法案》，同意把學(xué)徒制學(xué)院改為學(xué)徒制與技術(shù)教育學(xué)院，擴大學(xué)院的作用和職權(quán)。該學(xué)院由雇主領(lǐng)導(dǎo)，主要職責(zé)是制定高質(zhì)量的學(xué)徒制標(biāo)準(zhǔn)，并向政府提出學(xué)徒建設(shè)所需的資金建議，賦與學(xué)院監(jiān)督落實技能教育政策權(quán)力。2017年11月27日，英國商業(yè)、能源及產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略部聯(lián)合發(fā)布《產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略：建設(shè)適應(yīng)未來的英國》，指出英國當(dāng)前面臨的四個重大挑戰(zhàn)，以及未來在創(chuàng)新能力、基礎(chǔ)設(shè)施、商業(yè)環(huán)境、地方發(fā)展，特別是技能人才培養(yǎng)等五個方面將要采取的措施。

2.財政投入為成人教育提供了發(fā)展保障

財政投入，是執(zhí)行和落實政策的前提條件。在出臺政策的同時，英國政府也在財政預(yù)算方面充分考慮加強技能人力培養(yǎng)的需要。

首先，政府決定征收學(xué)徒制稅?！皬?017年4月開始，向年工資總額超過300萬英磅的企業(yè)征收0.5%的學(xué)徒制稅，用于員工的技能培訓(xùn)”[9]3。其次，政府將“為每位16～19歲的成年學(xué)生提供4,000英鎊的技能學(xué)習(xí)資助，兌現(xiàn)成人教育的預(yù)算。通過征收學(xué)徒稅，實現(xiàn)2010—2020學(xué)年學(xué)徒制的年度支出達(dá)到2.5億英鎊的目標(biāo)。預(yù)計2019—2020年將通過高層級學(xué)習(xí)者貸款，為成人繼續(xù)教育支出4.8億英鎊”[3]37。第三，政府將于“2018年至2020年間，撥款2,000萬英鎊用于提高繼續(xù)教育學(xué)院教師技術(shù)技能教育水平”[10]132。第四，政府“從2019年開始，每年增加5億英鎊用于16歲以上的成年人技能教育，使16～19歲的年青人每年學(xué)習(xí)技能課程不少于900小時”[13]。同時，降低成年人技能學(xué)習(xí)的貸款門檻，“技能學(xué)習(xí)貸款對象的年齡將從24歲降低到19歲，預(yù)計2019—2020年為成人技能學(xué)習(xí)貸款支出將達(dá)4.8億英鎊”[3]16。這些加大財政投入的具體措施，為英國解決技能勞動力短缺問題提供了資金的保障，為英國成人教育的興旺發(fā)展提供了基本的發(fā)展條件。

3.移民減少為成人教育增加了發(fā)展機會

脫歐導(dǎo)致英國工作崗位吸引力下降；已在英國工作的部分歐盟移民選擇回國就業(yè)；英國政府即將啟動限制歐盟移民等因素影響，歐盟到英國的移民已經(jīng)減少，并將持續(xù)減少；由此將進一步加劇英國技能勞動力短缺，特別是需要中低技能勞動力的產(chǎn)業(yè)，將面臨更大困難。繼續(xù)利用歐盟移民來緩解英國本土技能勞動力短缺的可能性已大大降低，解決這一問題的根本途徑之一就是要加強英國本土成年人技能的培養(yǎng)。從英國政府出臺的政策和財政預(yù)算投入可以看出，政府正在這一方面下大本錢，以期通過對本土勞動力的技能培訓(xùn)和再培訓(xùn)，充分挖掘人力資源潛力，提高成年人勞動技能水平，滿足經(jīng)濟和社會發(fā)展需求。成人教育機構(gòu)將成為承擔(dān)這一使命的重要角色，成人教育即將迎來大展鴻圖的歷史機遇。

4.社會需求為成人教育提供了發(fā)展資源

英國商業(yè)創(chuàng)新與技能部部長尼克·博萊斯在2016年7月發(fā)布的《16歲后技能計劃》序言中指出：改革技能體系是我們國家當(dāng)前面臨的最重大挑戰(zhàn)之一，掌握好技能對國家未來發(fā)展、對人民改善生活都至關(guān)重要?！凹寄苁翘岣呱a(chǎn)率和競爭優(yōu)勢的關(guān)鍵驅(qū)動因素，其他發(fā)達(dá)國家員工在技能方面的表現(xiàn)都超過英國”[11]3“過去一年來，技能勞動力需求強勁，導(dǎo)致勞動力市場趨緊，招聘困難增加。反映當(dāng)前有空缺崗位招不到人員的企業(yè)比例從2017年春季的56%，上升到今年同期的64%，而2015年秋季只有40%”[12]8。因此，填補這些技能人力的空缺，只能更多地依賴對本土人力資源的挖掘，加強對技能不足人員的培訓(xùn)和教育，包括應(yīng)屆畢業(yè)生、待業(yè)人員、產(chǎn)后回歸工作的女性、技能老化人員再培訓(xùn)等。這是一個龐大的培訓(xùn)市場，可以為成人教育持續(xù)提供源源不斷的培訓(xùn)對象，成為成人教育取之不盡，用之不竭的資源庫。企業(yè)也正在期盼勞動力市場能有更多有技能的人員能供其選聘，以解決企業(yè)技能崗位空缺問題。

（二）挑戰(zhàn)

脫歐之后，英國成人教育面臨著承擔(dān)勞動力技能水平提升的歷史性任務(wù)。但由于利益驅(qū)動，不同機構(gòu)也將出現(xiàn)更為激烈的競爭局面。

1.蛋糕越大，將引來更多群體參與利益分配。歐盟移民減少勢必影響英國大學(xué)的生源數(shù)量，部分原招收全日制學(xué)生的高校將會加入到技能培訓(xùn)隊伍。他們將把部分資源轉(zhuǎn)為成人教育培訓(xùn)，并把它當(dāng)作生源和收入的重要補充。高校資源豐富，人才濟濟，吸引力強，是其他培訓(xùn)機構(gòu)的強勁競爭對手。如何做到資源共享，優(yōu)勢互補，互利共贏，考驗著成人教育機構(gòu)的智慧。

2.雇主主導(dǎo)，勢必提高對雇員技能水平的要求。在學(xué)徒培訓(xùn)中，“雇主對學(xué)徒培訓(xùn)具有規(guī)劃、設(shè)計學(xué)徒培訓(xùn)內(nèi)容和評估標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)利，在合作伙伴中起主導(dǎo)作用”[13]21。在成人技能培訓(xùn)工作中，雇主將被置于駕駛席的位置，具有為培訓(xùn)設(shè)計培訓(xùn)內(nèi)容和規(guī)劃“行車路線”的權(quán)利，有更多的發(fā)言權(quán)。因此，能否滿足雇主實際需求，通過培訓(xùn)確實提高員工的技能水平，最終提高用人單位的生產(chǎn)效率，將是雇主選擇培訓(xùn)機構(gòu)的重要標(biāo)準(zhǔn)。

3.教育現(xiàn)代化和國際化，將使成人教育領(lǐng)域高手如林。由于教育方式現(xiàn)代化和國際化程度不斷提高，以全日制和現(xiàn)場學(xué)習(xí)為主的培訓(xùn)方式，必將更多地被遠(yuǎn)程教育和數(shù)字化教育方式所取代。國外教育集團也將以遠(yuǎn)程教育和虛擬學(xué)習(xí)方式參與英國的成人教育市場的競爭。培訓(xùn)機構(gòu)軟硬件條件，包括團隊素質(zhì)、設(shè)施設(shè)備條件、教育教學(xué)理念、培訓(xùn)方式方法等，將成為決定成人教育機構(gòu)的生存和發(fā)展的重要條件。

英國是高度發(fā)達(dá)的資本主義國家，但近年來經(jīng)濟發(fā)展實力也在下滑，2017年經(jīng)濟總量在世界經(jīng)濟體排名已從第五位降至第六位，為2013年以來的首次下滑。技能勞動力短缺問題自然是經(jīng)濟滑坡的重要因素之一。英國政府承認(rèn)，“由于過去對技術(shù)教育重視不夠，導(dǎo)致數(shù)學(xué)、工程、科學(xué)技術(shù)等領(lǐng)域技能人力不足?！覀儗⒋_保人們一生都有提高技能的學(xué)習(xí)機會”[10]94“我們清楚地看到，教育和培訓(xùn)必須成為成年人生活中更重要的組成部分”[3]31。因此，加強英國成人技能教育，提高勞動力技能水平，已成為英國社會各界的沉重話題，也是英國提高經(jīng)濟競爭能力不可逾越的障礙。英國政府近年來出臺的政策和財政預(yù)算，也體現(xiàn)了英國政府解決技能短缺問題的決心和信心。

總之，在這一歷史性的發(fā)展階段，英國各類成人教育機構(gòu)既有充分的機遇又有嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。他們必須改善自身的辦學(xué)條件，提高師資隊伍的整體素質(zhì)，創(chuàng)新成人教育的辦學(xué)理念，適應(yīng)市場優(yōu)勝劣汰的叢林法則。同時，揚長避短、加強合作、優(yōu)勢互補，在日益多樣化和競爭激烈的市場中突出自身的特色，向?qū)W習(xí)者傳授獨門絕技，只有這樣才能滿足市場需求，使成人教育成為英國經(jīng)濟發(fā)展的助推器。