摘要：以當(dāng)前中國生態(tài)文明體制改革為契機，立足于中國自然保護地體系的現(xiàn)狀問題已經(jīng)從“頂層設(shè)計”層面轉(zhuǎn)化為中央、地方在各級各類自然保護地的權(quán)責(zé)劃分等現(xiàn)實問題，提出省級公園體制構(gòu)建的建議，旨在彌補自然保護地體系在省級層面體制建設(shè)的缺失，明確劃分中央與地方在新時期自然保護地體系治理中的權(quán)責(zé)，加強對自然資源的統(tǒng)籌管理。本文首先介紹了以美國州立公園、加拿大省級公園以及日本都道府縣公園為代表的國外同類公園的先進理念和建設(shè)經(jīng)驗，其次從實踐建設(shè)、規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)、理論研究等幾個方面對中國省級公園發(fā)展現(xiàn)狀進行了分析，并以此為基礎(chǔ)，提出中國省級公園體制構(gòu)建的初步思路：第一，從設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)、功能定位、主要類型三方面對省級公園的概念進行了探討;第二，討論了省級公園的發(fā)展目標(biāo)與基本原則;第三，從監(jiān)管機制、資金保障、法制保障三方面對省級公園保障機制進行了初步分析。筆者希望通過省級公園體制的構(gòu)建為新時代自然保護地體系的完善提供思路，對于系統(tǒng)保護國家各級各類生態(tài)重要區(qū)域、典型自然生態(tài)空間，維護國家生態(tài)安全等起到積極作用。

關(guān)鍵詞：中國省級公園，體制構(gòu)建，國家公園，自然保護地體系，生態(tài)文明，美國州立公園，加拿大省級公園，日本都道府縣公園

十九大報告提出要“加快生態(tài)文明體制改革，建設(shè)美麗中國”，并且明確了“建立以國家公園為主體的自然保護地體系”的目標(biāo)任務(wù)。2013年，黨的十八屆三中全會頒布《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，正式提出要建立國家公園體制，自2015年以來，我國積極開展了國家公園體制試點建設(shè)的有益探索，2018年在《建立國家公園體制試點方案》中確定了10個國家公園體制試點區(qū)，為摸索適合中國自然保護地體系的路徑提供經(jīng)驗。理論界學(xué)者也順應(yīng)潮流，通過對國外自然保護地管理體制和實施內(nèi)容的梳理分析，結(jié)合中國自然保護地管理的實際情況，提出關(guān)于中國自然保護地體系建設(shè)的研究及建議。

在此背景下，國家整合各部門管理職責(zé)，改變以往在公園管理上多部門分頭而治，沿用不同的命名框架和管理政策，有著不同管理目標(biāo)和偏向，不成體系的狀態(tài)，組建了國家林業(yè)和草原局，加掛國家公園管理局牌子，對國家公園進行行業(yè)管理，并逐步建立了以國家公園為主體的自然保護地體系。然而，自然保護地體系的構(gòu)建僅憑國家公園層面的體制仍然是不夠的。國家公園數(shù)量有限，保護層面僅能覆蓋到全國范圍內(nèi)最具有國家典型性、代表性的生態(tài)區(qū)域，而生態(tài)、經(jīng)濟價值略次一級，僅具有地方代表性的自然生態(tài)區(qū)域一般不會被納入國家公園層面的保護范疇，但這些具有生態(tài)效益及經(jīng)濟效益的次級生態(tài)區(qū)域又沒有地方上完整系統(tǒng)的體制規(guī)范來保護，缺乏具體的權(quán)責(zé)單位對其負(fù)責(zé)。鑒于此，筆者認(rèn)為有必要參考《建立國家公園體制總體方案》，立足于以國家公園為主體的自然保護地體系的主要問題已經(jīng)從頂層設(shè)計層面轉(zhuǎn)化為中央、地方在各級各類自然保護地的權(quán)責(zé)劃分等現(xiàn)實問題，出臺相關(guān)建設(shè)方案，構(gòu)建省級公園體制，明確劃分中央與地方在新時期自然保護地體系治理中的權(quán)責(zé)，使省級公園作為以國家公園為主體的自然保護地體系的完善與補充，以緩解國家公園在自然資源的保護上、旅游上的壓力。

一、國外同類公園的現(xiàn)狀發(fā)展

中國目前在省級公園體制方面的研究還處于初始階段，相對來說，經(jīng)驗較為匱乏，而國外同類公園的建設(shè)發(fā)展可以為我國省級公園體制及內(nèi)容的確立提供思路。最具有代表性的是美國的州立公園、加拿大省級公園以及日本的都道府縣公園，尤其是目前在國際上最具有影響力和借鑒性的美國州立公園。

（一）美國州立公園

美國州立公園體系并不是孤立存在的，它和美國國家公園體系、城市公園體系構(gòu)成三個層面的系統(tǒng)，共同協(xié)調(diào)自然資源的保護和利用。美國州立公園的概念最初是在十九世紀(jì)末期提出的，并于1935年在各州基本形成體系。發(fā)展至目前，據(jù)美國州立公園官網(wǎng)統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，州立公園數(shù)量已達(dá)7766個，面積約728萬hm²，主要類型有：州立公園、州立森林公園、州立海灘公園、州立野生動物管理區(qū)、州立魚類孵化場、州立歷史紀(jì)念地、州立娛樂區(qū)、州立自然保護區(qū)、州立風(fēng)景河流等，分布在全美50個州。美國州立公園在沒有系統(tǒng)規(guī)范之前有60多種，由于種類的繁雜，在管理上極為不便，導(dǎo)致資源的浪費。后來的全國州立公園會議中提出并最終確立了州立公園的類型，大大提高了州立公園的管理效率，完善了州立公園的體制。

州立公園體系的建立和完善既能夠在一定程度上緩解國家公園巨大的旅游壓力，起到一定的人流分流作用，又能為地方政府發(fā)展旅游、增加財政收入，同時還能緩解國家公園的保護壓力。國家公園是為了人民的利益，保護國家自然遺產(chǎn)，并在保護的前提下給全體國民提供親近自然的機會;而州立公園則有較多的旅游服務(wù)設(shè)施的建設(shè)，主要是為服務(wù)半徑內(nèi)的居民提供休閑度假場所。雖然州立公園的保護層次不如國家公園那么高，保護力度不如國家公園那么強，規(guī)模不如國家公園那么大，典型性不如國家公園那么明顯，但由于國家公園和州立公園的側(cè)重點不同、特征不同，因此它們所起的功能不盡相同，在某些方面互為補充，缺少任何一環(huán)都不完善。

州立公園數(shù)量大、分布廣，占據(jù)重要地位，無論是在地域選址上、空間格局上、服務(wù)人群上，州立公園都具備了一定程度的不可替代性，如果缺少這一環(huán)，國家公園也必定孤掌難鳴且承受壓力巨大。

（二）加拿大省立公園

加拿大公園體系主要是由聯(lián)邦政府擁有并直接管理的國家公園和由省政府擁有并直接管理的省立公園組成，國家公園與省立公園都有保護自然資源和文化資源的功能。加拿大聯(lián)邦政府設(shè)立專門的遺產(chǎn)部國家公園局對國家公園進行垂直管理，省立公園則由各省省級政府自行管理。加拿大目前的省立公園多達(dá)1800多個，面積約為2500萬hm²，占國土面積的2.5%。其中許多省立公園具有的重要性及代表性卻不僅僅在省級層面，在國家和國際方面都有重要意義。加拿大省立公園與國家公園一起構(gòu)成了完整的公園體系，共同保護加拿大極具特色和保護價值的自然資源。

加拿大省立公園的建設(shè)及分級而治的經(jīng)驗，對中國完善自然保護地體系、合理劃分權(quán)責(zé)有借鑒意義。

（三）日本的都道府縣自然公園

日本自然公園體系由三部分組成：國立公園、國定公園、都道府縣自然公園，由于日本的國土面積與中國、美國、加拿大相差較大，缺乏明確的省級（州立）對應(yīng)層面，因此本文以地方性的都道府縣自然公園為研究對象，為我國地方性省級公園的建設(shè)提供思路。國立公園與國定公園都相當(dāng)于國家公園層面，公園內(nèi)的自然資源都是極具國家代表特色，且由國家指定區(qū)域，不同的是國立公園由國家管理，而國定公園由相當(dāng)于省級或地方的都道府縣進行管理。都道府縣自然公園內(nèi)的景觀資源在都道府縣具有典型性、區(qū)域代表特色，指定和管理都由都道府縣自行開展。截至2015年統(tǒng)計結(jié)果，日本都道府縣立自然公園共有311個，面積約為197萬hm²，占到日本國土總面積的5.21%。

日本是一個國土面積不大資源較為匱乏的島國，但其完整的自然公園體系能起到有效保護環(huán)境的作用，并與經(jīng)濟增長相協(xié)調(diào)，對于推動我國當(dāng)今生態(tài)文明體制改革與完善自然保護地體系有著積極的借鑒意義。

國外同類公園的建設(shè)較為普遍，數(shù)量繁多，面積巨大，由各地方設(shè)立專門的管理部門進行管理，雖然管理部門各不相同，但其發(fā)展已有較長歷史，已經(jīng)建立了相對完備的體制，并發(fā)揮了重要作用。中國作為一個幅員遼闊、自然資源豐富的國家，有必要將省級公園體制的建設(shè)提上日程，在建設(shè)與管理實踐的過程中，國外同類公園體制所積累的成功經(jīng)驗?zāi)転橹袊?quán)責(zé)明晰、分級而治、管理專業(yè)、制度支撐、法律保障的省級公園體制提供學(xué)習(xí)和借鑒的典范。

二、中國省級公園發(fā)展現(xiàn)狀

中國省級公園的實踐建設(shè)方面，最早可追溯到1992年由廣西壯族自治區(qū)林業(yè)廳批準(zhǔn)建設(shè)的姑婆山省級森林公園，隨后在1996年8月由國家林業(yè)部批準(zhǔn)建為國家級森林公園。截至目前，在江西省、山東省、浙江省、黑龍江省、貴州省、甘肅省、安徽省、河北省、福建省、湖北省、湖南省等已經(jīng)陸續(xù)有了包括省級森林公園、省級地質(zhì)公園、省級示范農(nóng)業(yè)主題公園、省級濕地公園、省級風(fēng)景名勝區(qū)、省級自然保護區(qū)等自然區(qū)域的建設(shè)，基本涵蓋了重要的生態(tài)保護要素。雖然對省級公園進行了較多的建設(shè)，但各個省市只有針對自己省市內(nèi)某一類公園的規(guī)范，沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，更未形成完備的省級公園體制。2010年，北京市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局發(fā)布了《北京市級濕地公園建設(shè)規(guī)范》地方標(biāo)準(zhǔn);2016年，陜西省質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局發(fā)布了全國首個省級層面的地質(zhì)公園建設(shè)規(guī)范——陜西省《地質(zhì)公園建設(shè)規(guī)范》;2017年，貴州省質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局發(fā)布了《貴州省級自然保護區(qū)建設(shè)規(guī)范》;2018年，安徽省質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局發(fā)布了《安徽省省級濕地公園建設(shè)規(guī)范》地方標(biāo)準(zhǔn);福建省人民政府公布了《福建省省級濕地公園管理辦法》;四川省質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局正式批準(zhǔn)發(fā)布了全國首部省級河湖公園地方標(biāo)準(zhǔn)——《四川省河湖公園評價規(guī)范》。

由于各省市的標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范層出不窮，作為主要實際管理方在沒有統(tǒng)一的制度保障及體系規(guī)范的情況下，不同部門的管理側(cè)重點不同，對省級公園建設(shè)資金投入有限，公園管理部門為了獲取更多的經(jīng)濟收入在經(jīng)營過程中以高門票、高服務(wù)費的形式獲利，導(dǎo)致省級公園在管理時資源浪費、管理效率低下、資金和人員分配不均的現(xiàn)象時有發(fā)生。目前國內(nèi)在省級公園體制方面的研究，較有參考價值的是關(guān)于廣東省省立公園體制的研究。早在2008年，廣東省在《中共廣東省委、廣東省人民政府關(guān)于爭當(dāng)實踐科學(xué)發(fā)展觀排頭兵的決定》中就提出“借鑒國際經(jīng)驗，探索建設(shè)省立（生態(tài)）公園，加強自然保護區(qū)建設(shè)，加大對生態(tài)風(fēng)景名勝區(qū)的保護力度”。2009年，在《廣東省委辦公廳、廣東省人民政府辦公廳關(guān)于建設(shè)宜居城鄉(xiāng)的實施意見》中提出“編制省立公園——珠江三角洲綠道建設(shè)規(guī)劃”的要求。相關(guān)學(xué)者也撰寫系列文章對廣東省省立公園體制進行探討，例如何防等的《廣東省國家公園體制規(guī)劃建設(shè)初探》，分析了廣東省從省立公園到國家公園的發(fā)展概況;牛丞禹的《基于國外經(jīng)驗的廣東省立國家公園建設(shè)管理體制初探》，提出廣東省省立公園建設(shè)管理體制的構(gòu)建設(shè)想等。雖然廣東省已經(jīng)有了省立公園理論和制度方面的探索，但尚未見實際推廣應(yīng)用的報道。

中國省級公園在實踐與理論方面有一定發(fā)展，也有相應(yīng)地方標(biāo)準(zhǔn)對所屬地某一類公園進行規(guī)范，但所出臺的規(guī)范各自為政，零散、不成體系，缺乏省級公園整體大框架上的體制構(gòu)建。

三、中國省級公園體制構(gòu)建的初步探討

鑒于我國自然保護地體系在省級層面體制建設(shè)的缺失，需改變當(dāng)前省級公園重疊多牌設(shè)置、多頭管理的現(xiàn)象，建立統(tǒng)一的大框架制度及體系來保障和規(guī)范省級公園的建立和運行過程，解決保護與發(fā)展的矛盾，統(tǒng)籌自然資源的管理，推動生態(tài)文明的建設(shè)，促進人與自然的和諧共生，筆者分析了國外同類公園的先進理念和建設(shè)經(jīng)驗，結(jié)合中國省級公園現(xiàn)狀及問題，提出中國省級公園體制構(gòu)建的初步思路。

（一）省級公園的概念界定

省級公園體制的建立是完善和豐富中國自然保護地體系不可或缺的一環(huán)，也是一種在生態(tài)環(huán)境保護與資源開發(fā)利用之間的合理平衡。筆者結(jié)合中國生態(tài)文明建設(shè)的大背景，綜合已有研究和實踐經(jīng)驗，參照自然保護地體系的標(biāo)準(zhǔn)，擬對省級公園提出如下界定：

1.設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)

第一，由省級人民政府在自然資源部門下設(shè)立專門機構(gòu)進行行業(yè)管理，對現(xiàn)有各類省級公園進行整合優(yōu)化，明確管理單位，落實管理職責(zé)，最終實現(xiàn)省級公園統(tǒng)一管理機構(gòu)、統(tǒng)一規(guī)劃確立、統(tǒng)一實施標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一信息整合。

第二，一般情況下省級公園規(guī)模較大，數(shù)百、數(shù)千公頃均有可能，但與國家公園甚至可達(dá)數(shù)萬公頃的規(guī)模還略有差距，各省依據(jù)本省不同情況進行確立，省級公園面積的劃定要避免盲目的“一刀切”現(xiàn)象，不局限于以行政區(qū)域劃分，而應(yīng)保證省級公園范圍內(nèi)的自然生態(tài)系統(tǒng)的完整性與可持續(xù)性，在此條件下，可能會出現(xiàn)省級公園范圍跨省的情況。

第三，要求區(qū)域內(nèi)景觀資源優(yōu)美，在省內(nèi)具有典型性和代表性，具有明顯的區(qū)域特色;具有生態(tài)、觀賞、文化和科學(xué)價值，能使區(qū)域內(nèi)自然資源、景觀資源、文化資源得到有效保護并可持續(xù)利用。

第四，省級公園在保護強度上略低。

2.功能定位

第一，省級公園應(yīng)是具備科學(xué)研究、宣傳教育等作用的特定區(qū)域，對本省內(nèi)特定的自然資源起到研究、宣傳作用。在不同的區(qū)域內(nèi)保護強度及開發(fā)強度不同：在特定的核心保護區(qū)內(nèi)禁止人為活動，保護強度最大，禁止開發(fā);一般控制區(qū)內(nèi)限制人為活動，保護強度較大，開發(fā)強度較小;開放區(qū)內(nèi)主要以人的活動為主，此區(qū)域以開發(fā)為主、保護為輔。

第二，在有效保護自然資源的同時設(shè)有一定的游客服務(wù)設(shè)施，提供居民休閑游憩場所，緩解國家公園的旅游壓力和保護壓力，協(xié)同國家公園一起為自然保護地管理體制的高效運轉(zhuǎn)提供助力。

第三，相對國家公園而言，省級公園一般距人們的居住地較近，交通較為便捷。主要服務(wù)對象為本省內(nèi)的居民，與國家公園面向全國的服務(wù)對象定位略有不同。

3.主要類型

省級公園類型的確立應(yīng)以不同省域內(nèi)自然資源類型的不同進行確立，建立起數(shù)量足夠、涵蓋重要保護要素且功能多樣的各類省級公園。為避免省級公園多牌重疊、類型繁雜，結(jié)合國外同類公園類型，尊重中國現(xiàn)有省級公園建設(shè)類型，參照國家公園類型，擬對省級公園類型進行規(guī)范及調(diào)整，增設(shè)專門的省級（省立）公園，待省級（省立）公園建成后，在相同區(qū)域不再保留或設(shè)立其他自然保護地類型。保留原有的省級森林公園、省級地質(zhì)公園、省級濕地公園、省級遺址公園、省級風(fēng)景名勝區(qū)、省級自然保護區(qū)等類型，諸如省級河湖公園、省級主題公園、省級示范農(nóng)業(yè)主題公園等將不再單獨作為省級公園類型提出。

（二）省級公園的發(fā)展目標(biāo)與基本原則

1.發(fā)展目標(biāo)

發(fā)展目標(biāo)決定了省級公園發(fā)展的總方向和制度體系的價值取向，可以彌補現(xiàn)存管理單位由于發(fā)展目標(biāo)不清晰而在管理上產(chǎn)生錯誤偏向。建立省級公園體制，其目標(biāo)是能夠補充完善現(xiàn)有以國家公園為主的自然保護地體系在省級層面體制建設(shè)的缺失，優(yōu)化頂層設(shè)計，建立科學(xué)有效的管理運行體制，強化有利的監(jiān)督機制，加強對自然資源的合理分類、科學(xué)布局、統(tǒng)籌管理。滿足生態(tài)文明建設(shè)的需要，為自然資源的永續(xù)利用提供保障，實現(xiàn)人與自然和諧共生。

2.基本原則

（1）樹立科學(xué)保護原則。對省域內(nèi)的自然資源進行充分調(diào)研，明確對本省內(nèi)具有重要生態(tài)價值的區(qū)域進行保護。樹立正確的保護觀念，保護區(qū)域范圍內(nèi)生態(tài)系統(tǒng)的完整性、穩(wěn)定性，為子孫后代留下珍貴的自然遺產(chǎn)。

（2）樹立合理利用原則。在不破壞生態(tài)的前提下，相對于國家公園偏重對自然資源的嚴(yán)格保護，省級公園的保護強度略低，根據(jù)不同區(qū)域的劃分有不同的保護強度，但更多的是在其中建設(shè)服務(wù)設(shè)施，為人們提供休閑娛樂的場所。

（3）省級主導(dǎo)、共同參與。省級公園由省級規(guī)劃并主導(dǎo)管理，各項事務(wù)具體落實到省級自然資源部門下設(shè)立的專門機構(gòu)。省級自然資源、省級自然生態(tài)系統(tǒng)、省級自然景觀是本省內(nèi)所有人的共同資源，因此，除了政府管理以外，同時引導(dǎo)社會各界（企業(yè)、社會組織、個人志愿者等）參與省級公園的各項公開事務(wù)。

（4）協(xié)同國家公園體制建設(shè)。省級公園體制頂層設(shè)計應(yīng)與國家公園體制既定方案相協(xié)調(diào)，有步驟、分階段進行，從分頭而治到統(tǒng)一管理。

（三）保障機制

1.監(jiān)管機制

在監(jiān)管主體方面，省級人民政府設(shè)立專門機構(gòu)負(fù)責(zé)本省內(nèi)所有省級公園的各項事務(wù)，依法對公園內(nèi)的管理、經(jīng)營行為進行監(jiān)管，構(gòu)建主體明確、責(zé)任清晰到位、相互配合的協(xié)同監(jiān)管機制。為保證日常管理的科學(xué)性，可借鑒美國州立公園的管理模式，配備具有相關(guān)專業(yè)資質(zhì)的人員對公園的實際情況進行勘測評價、科學(xué)規(guī)劃等，避免資源的過度開發(fā)或浪費，也避免規(guī)劃管理的質(zhì)量參差不齊。

2.資金保障

監(jiān)管機構(gòu)只有依法保護省級公園資源的責(zé)任，沒有不受法律限制私自開發(fā)或盈利的權(quán)力，因此省級公園的運轉(zhuǎn)資金主要來源于省級政府和所處市級政府的撥款，部分依靠社會資金投入的多元方式，為省級公園的可持續(xù)運行提供資金保障。社會資金來源一是社會組織的公益性捐款，二是通過設(shè)立特許經(jīng)營部門，從利潤中收取特許經(jīng)營費，但特許經(jīng)營機構(gòu)必須接受監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)督管理。

3.法制保障

法治先行，法律系統(tǒng)是省級公園體制得以建立并實施的重要保障，是確保管理有序進行的前提，是各項事務(wù)順利開展的基石。中國在構(gòu)建省級公園體制過程中，首要的是設(shè)立統(tǒng)一的法律保障及體系規(guī)范，在統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)下根據(jù)各省市實際情況完善相關(guān)的法律法規(guī)，在必要的情況下可參考美國的“一園一法”，根據(jù)公園所處的特殊背景設(shè)立專門法律。換言之就是針對省級公園存在的普遍性和特殊性問題進行一般立法與特殊立法相結(jié)合，使管理科學(xué)有效，有法可依。

省級公園體制的構(gòu)建體現(xiàn)了自然保護地體系中省級公園層面從簡單的省級公園單體保護到省級公園系統(tǒng)的、整體性保護的發(fā)展。省級公園體制的進一步發(fā)展可借鑒國家公園體制的模式，先選擇具有代表性的省市進行試點，在總結(jié)試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上對體制的框架進行進一步的完善與修正，制定標(biāo)準(zhǔn)與程序，使之更符合各地實際，能夠更有效地發(fā)揮作用。

四、結(jié)語

在生態(tài)文明建設(shè)的倡導(dǎo)下，為改善以往自然資源管理零散不成體系的狀態(tài)，中國開始借鑒國外經(jīng)驗進行資源整合與統(tǒng)籌，建立以國家公園為主體的自然保護地體系，但處于探索階段的該體系并不完整，省級層面的公園作為該體系的一部分也應(yīng)該得到重視，由國家給出指導(dǎo)意見，各省建立相應(yīng)的省級公園體制。本文提出省級公園制度建設(shè)的構(gòu)想，希望為中國自然保護地體系進一步向整體性、系統(tǒng)性發(fā)展提供有益的參考思路，從制度層面為生態(tài)文明建設(shè)提供保障，在緩解國家公園的保護壓力，系統(tǒng)保護國家生態(tài)重要區(qū)域、典型自然生態(tài)空間，維護國家生態(tài)安全等方面起到推動作用。

（責(zé)任編輯 古東）