陳新松 孫 哲

1.陽(yáng)光時(shí)代（上海）律師事務(wù)所 2.上海政法學(xué)院

0 引言

近年來(lái)，我國(guó)天然氣消費(fèi)量快速增長(zhǎng)，呈現(xiàn)出供不應(yīng)求的趨勢(shì)。每年的供暖季，各級(jí)政府都要絞盡腦汁，提前采取各種措施保障天然氣供應(yīng)，甚至不惜“壓非保民”[1]。儲(chǔ)氣設(shè)施建設(shè)滯后、儲(chǔ)氣能力難以為繼、調(diào)峰應(yīng)急保障不力是造成我國(guó)冬季供氣緊張局面的主要原因[2]，推動(dòng)儲(chǔ)氣服務(wù)的市場(chǎng)化是實(shí)現(xiàn)儲(chǔ)氣能力提升的基本路徑。2018年4月，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱發(fā)改委）、國(guó)家能源局印發(fā)《關(guān)于加快儲(chǔ)氣設(shè)施建設(shè)和完善儲(chǔ)氣調(diào)峰輔助服務(wù)市場(chǎng)機(jī)制的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《加快儲(chǔ)氣設(shè)施意見(jiàn)》），對(duì)供氣企業(yè)、城鎮(zhèn)燃?xì)馄髽I(yè)提出了量化的儲(chǔ)氣指標(biāo)；2019年6月25日，發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于做好2019年能源迎峰度夏工作的通知》，再次強(qiáng)調(diào)加快天然氣儲(chǔ)氣設(shè)施建設(shè)，補(bǔ)齊儲(chǔ)氣能力不足的短板。2019年12月9日國(guó)家石油天然氣管網(wǎng)集團(tuán)有限（以下簡(jiǎn)稱國(guó)家管網(wǎng)公司）掛牌成立，有助于油氣體制改革的繼續(xù)深化，為儲(chǔ)氣服務(wù)市場(chǎng)化帶來(lái)了新的希望。

在這一背景下，研究提高中國(guó)天然氣儲(chǔ)備能力的法規(guī)路徑，既有必要性又有緊迫性。為此，筆者參考國(guó)外天然氣儲(chǔ)備的數(shù)據(jù)，基于我國(guó)天然氣儲(chǔ)備的政策和實(shí)踐，提出了提高我國(guó)天然氣儲(chǔ)備能力的基本思路和政策法規(guī)建議。

1 天然氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展要求提高儲(chǔ)備能力

1.1 我國(guó)天然氣的儲(chǔ)備狀況

2018年4月《加快儲(chǔ)氣設(shè)施意見(jiàn)》指出，我國(guó)天然氣的儲(chǔ)氣量顯著低于國(guó)際平均水平。儲(chǔ)氣量不足的主要原因在于，天然氣儲(chǔ)備設(shè)施運(yùn)營(yíng)模式的轉(zhuǎn)變滯后于天然氣產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型的步伐[3]，表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：①市場(chǎng)化的天然氣儲(chǔ)備服務(wù)機(jī)制尚未建立。由于天然氣市場(chǎng)定價(jià)機(jī)制尚未形成、地下儲(chǔ)氣庫(kù)等天然氣儲(chǔ)備條件為上游企業(yè)壟斷、政府監(jiān)管職能未能有效發(fā)揮、儲(chǔ)氣合同并不規(guī)范等原因，我國(guó)的天然氣儲(chǔ)備服務(wù)市場(chǎng)難以形成，不僅燃?xì)馄髽I(yè)不愿承擔(dān)儲(chǔ)氣義務(wù)，而且獨(dú)立的第三方儲(chǔ)氣企業(yè)也未能出現(xiàn)。②天然氣生產(chǎn)企業(yè)不再單獨(dú)承擔(dān)儲(chǔ)氣義務(wù)。隨著天然氣產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型的深入，上游市場(chǎng)逐步開(kāi)放，中游管網(wǎng)獨(dú)立初現(xiàn)，下游市場(chǎng)充分競(jìng)爭(zhēng)。上游天然氣生產(chǎn)企業(yè)不再對(duì)天然氣儲(chǔ)備進(jìn)行“一肩挑”，下游銷售企業(yè)需要依法獨(dú)立承擔(dān)儲(chǔ)氣義務(wù)。然而，由于習(xí)慣了上游企業(yè)進(jìn)行儲(chǔ)氣調(diào)峰，下游企業(yè)并不具備天然氣儲(chǔ)備的必要設(shè)施和管理經(jīng)驗(yàn)，加之儲(chǔ)氣服務(wù)市場(chǎng)尚未形成，無(wú)法購(gòu)買儲(chǔ)氣服務(wù)，要求下游企業(yè)在短期內(nèi)進(jìn)行大規(guī)模的天然氣儲(chǔ)備必然使其成本驟增、措手不及，導(dǎo)致出現(xiàn)下游企業(yè)違規(guī)操作的狀況。

1.2 對(duì)現(xiàn)行儲(chǔ)氣政策法規(guī)的分類梳理

關(guān)于儲(chǔ)氣義務(wù)的有關(guān)規(guī)定。2018年4月《加快儲(chǔ)氣設(shè)施意見(jiàn)》為供氣企業(yè)和燃?xì)馄髽I(yè)設(shè)定了量化的儲(chǔ)氣指標(biāo)，對(duì)地方政府提出儲(chǔ)氣能力的天數(shù)要求。

關(guān)于儲(chǔ)氣價(jià)格的規(guī)定。發(fā)改委于2016年10月發(fā)布《關(guān)于明確儲(chǔ)氣設(shè)施相關(guān)價(jià)格政策的通知》，明確了儲(chǔ)氣服務(wù)實(shí)行市場(chǎng)定價(jià)的政策，對(duì)鼓勵(lì)投資儲(chǔ)氣設(shè)施具有重要的意義。2018年4月發(fā)布的《加快儲(chǔ)氣設(shè)施意見(jiàn)》，明確堅(jiān)持儲(chǔ)氣服務(wù)和調(diào)峰氣量市場(chǎng)化定價(jià)，堅(jiān)持儲(chǔ)氣調(diào)峰成本合理疏導(dǎo)。

關(guān)于政府支持的規(guī)定。2014年4月發(fā)改委發(fā)布“關(guān)于《加快推進(jìn)儲(chǔ)氣設(shè)施建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》”、2018年4月發(fā)布《加快儲(chǔ)氣設(shè)施意見(jiàn)》，均要求加大對(duì)儲(chǔ)氣設(shè)施建設(shè)的投融資和用地支持力度。2018年5月，發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于統(tǒng)籌規(guī)劃做好儲(chǔ)氣設(shè)施建設(shè)運(yùn)行的通知》，要求加強(qiáng)儲(chǔ)氣設(shè)施和天然氣管網(wǎng)的相互協(xié)調(diào)。

關(guān)于儲(chǔ)氣合同的規(guī)定。2018年4月《加快儲(chǔ)氣設(shè)施意見(jiàn)》要求在天然氣買賣領(lǐng)域全面推行購(gòu)銷合同管理。

關(guān)于儲(chǔ)氣模式的規(guī)定。2014年4月發(fā)布的《加快推進(jìn)儲(chǔ)氣設(shè)施建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》和2018年5月發(fā)布的《關(guān)于統(tǒng)籌規(guī)劃做好儲(chǔ)氣設(shè)施建設(shè)運(yùn)行的通知》，均鼓勵(lì)天然氣儲(chǔ)備設(shè)施投資運(yùn)營(yíng)主體的多元化。

關(guān)于管網(wǎng)互聯(lián)的規(guī)定。2019年5月24日，發(fā)改委、能源局、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、市場(chǎng)監(jiān)督管理總局聯(lián)合發(fā)布《油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開(kāi)放監(jiān)管辦法》，這份文件替代了之前實(shí)行5年之久的《油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開(kāi)放監(jiān)管辦法（試行）》，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)油氣管網(wǎng)設(shè)施互聯(lián)互通和公平接入。

上述關(guān)于儲(chǔ)氣的規(guī)定，總體來(lái)看，法律位階都不是很高，也缺乏一些違反義務(wù)的制約性條款，更多的是一些倡導(dǎo)性、引領(lǐng)性的政策?！缎姓幜P法》明確，只有法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)才能設(shè)立行政處罰。而目前的儲(chǔ)氣規(guī)定，都沒(méi)有達(dá)到可以設(shè)立行政處罰的級(jí)別。因此，對(duì)于未履行天然氣儲(chǔ)備義務(wù)的情況，目前的法律責(zé)任比較欠缺，難免在具體實(shí)施中遇到一些障礙。

2 提高天然氣儲(chǔ)備能力的政策法規(guī)路徑

2.1 市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)引導(dǎo)儲(chǔ)備能力提高

2.1.1 儲(chǔ)氣庫(kù)資源應(yīng)當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)出讓

首先，儲(chǔ)氣設(shè)施應(yīng)集中建設(shè)以實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)。雖然立法對(duì)下游燃?xì)馄髽I(yè)課以普遍儲(chǔ)氣義務(wù)，但實(shí)踐中卻鮮有燃?xì)馄髽I(yè)完成儲(chǔ)氣指標(biāo)。原因在于：①我國(guó)尚未形成儲(chǔ)氣服務(wù)市場(chǎng)，燃?xì)馄髽I(yè)無(wú)法通過(guò)市場(chǎng)交易來(lái)完成儲(chǔ)氣義務(wù)；②自建儲(chǔ)氣設(shè)施成本巨大，燃?xì)馄髽I(yè)缺乏相應(yīng)激勵(lì)去投資儲(chǔ)氣設(shè)備。正因如此，筆者認(rèn)為，應(yīng)該由個(gè)別燃?xì)馄髽I(yè)或者是獨(dú)立第三方集中建設(shè)、運(yùn)營(yíng)天然氣儲(chǔ)備設(shè)施，這不僅能夠克服分散建設(shè)儲(chǔ)氣設(shè)施所帶來(lái)的土地占用、成本高企、風(fēng)險(xiǎn)劇增等問(wèn)題，而且利于提高儲(chǔ)氣設(shè)施管理和運(yùn)營(yíng)的效率，實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)。儲(chǔ)氣設(shè)施建成之后，儲(chǔ)氣企業(yè)可以與其他企業(yè)簽訂租賃合同，出租儲(chǔ)氣空間，也可以自營(yíng)天然氣銷售業(yè)務(wù)，獲得經(jīng)濟(jì)效益。事實(shí)證明，集中建設(shè)儲(chǔ)氣設(shè)施的效果遠(yuǎn)優(yōu)于下游燃?xì)馄髽I(yè)分散建設(shè)的效果。

其次，儲(chǔ)氣庫(kù)資源競(jìng)爭(zhēng)出讓構(gòu)成集中建設(shè)前提。建設(shè)儲(chǔ)氣設(shè)施需要儲(chǔ)氣庫(kù)資源。相比于高壓儲(chǔ)氣罐、LNG儲(chǔ)氣罐而言[4]，枯竭油氣藏、鹽穴等地下儲(chǔ)氣庫(kù)具有成本低、儲(chǔ)氣量大的優(yōu)勢(shì)，是我國(guó)天然氣大規(guī)模儲(chǔ)備的更優(yōu)選擇[5]（表1）。然而，由于國(guó)內(nèi)枯竭油氣藏基本是由三大國(guó)有石油公司開(kāi)采后形成的，三大石油公司不會(huì)主動(dòng)退出或出售枯竭油氣藏，使得其他投資主體無(wú)法利用枯竭油氣藏來(lái)建設(shè)儲(chǔ)氣庫(kù)，導(dǎo)致儲(chǔ)氣庫(kù)資源的閑置和浪費(fèi)。因此，筆者認(rèn)為有必要建立地下儲(chǔ)氣庫(kù)資源的競(jìng)爭(zhēng)出讓制度。以枯竭油氣藏為例，應(yīng)將枯竭油氣藏設(shè)立為一種新的礦權(quán)[6]，通過(guò)招標(biāo)、拍賣等方式競(jìng)爭(zhēng)出讓，三大國(guó)有油氣企業(yè)不能直接獲得枯竭油氣藏資源的礦權(quán)；鼓勵(lì)采礦權(quán)人在油氣開(kāi)采期間同步建設(shè)儲(chǔ)氣庫(kù)，待開(kāi)采期結(jié)束后設(shè)立為新礦種競(jìng)爭(zhēng)出讓。

2.1.2 加大儲(chǔ)氣服務(wù)市場(chǎng)定價(jià)力度

獨(dú)立的儲(chǔ)氣服務(wù)應(yīng)該加大市場(chǎng)定價(jià)力度：①天然氣管網(wǎng)具有自然壟斷屬性，一般實(shí)行政府定價(jià)和公平開(kāi)放政策，但儲(chǔ)氣設(shè)施不具有自然壟斷屬性，可以實(shí)行市場(chǎng)定價(jià)，不執(zhí)行公平開(kāi)放政策；②儲(chǔ)氣設(shè)施項(xiàng)目眾多，儲(chǔ)氣規(guī)模大小不一，儲(chǔ)氣成本高低不等，價(jià)格主管部門(mén)很難對(duì)每個(gè)項(xiàng)目逐一核定成本并制訂符合市場(chǎng)要求的價(jià)格；③在儲(chǔ)氣庫(kù)短缺的形勢(shì)下，政府開(kāi)放儲(chǔ)氣服務(wù)價(jià)格，短期內(nèi)將使掌握優(yōu)質(zhì)儲(chǔ)氣庫(kù)建設(shè)資源的企業(yè)獲得較高收益，有利于鼓勵(lì)企業(yè)投資儲(chǔ)氣庫(kù)建設(shè)；④對(duì)儲(chǔ)氣服務(wù)實(shí)行市場(chǎng)定價(jià)，企業(yè)自負(fù)盈虧，可以避免所謂“政策性虧損”[7]；⑤國(guó)家管網(wǎng)公司的成立，有助于形成上游天然氣資源多主體供應(yīng)、下游銷售市場(chǎng)充分競(jìng)爭(zhēng)的格局，推動(dòng)天然氣價(jià)格的市場(chǎng)化，為儲(chǔ)氣服務(wù)價(jià)格市場(chǎng)化提供了有利條件。

當(dāng)然，儲(chǔ)氣服務(wù)實(shí)行市場(chǎng)定價(jià)的前提是儲(chǔ)氣設(shè)施獨(dú)立運(yùn)營(yíng)、儲(chǔ)氣企業(yè)有效競(jìng)爭(zhēng)。如果儲(chǔ)氣設(shè)施與自然壟斷的管道運(yùn)輸設(shè)施捆綁經(jīng)營(yíng)，應(yīng)當(dāng)與管道設(shè)施一起實(shí)行政府定價(jià)；如果單一儲(chǔ)氣庫(kù)運(yùn)營(yíng)企業(yè)壟斷整個(gè)供氣地區(qū)的儲(chǔ)氣庫(kù)建設(shè)資源和儲(chǔ)氣服務(wù)市場(chǎng)，政府應(yīng)當(dāng)實(shí)行價(jià)格管制[8]。

2.2 政府履行職責(zé)推動(dòng)儲(chǔ)備能力提高

2.2.1 政府履行監(jiān)督管理職責(zé)

首先，政府事前監(jiān)管可降低安全隱患。一方面，政策法規(guī)對(duì)于在短期內(nèi)形成一定規(guī)模儲(chǔ)氣能力的強(qiáng)制性要求，將促進(jìn)燃?xì)馄髽I(yè)或獨(dú)立第三方加快儲(chǔ)氣設(shè)施建設(shè)，但在建設(shè)中可能存在安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估不足的問(wèn)題，增加安全隱患。另一方面，現(xiàn)行立法要求各行政區(qū)域獨(dú)立形成儲(chǔ)氣能力，每個(gè)城市周邊都將建設(shè)數(shù)量繁多的儲(chǔ)氣罐，這就進(jìn)一步提高了發(fā)生事故的可能性。正因如此，筆者認(rèn)為，政府主管部門(mén)應(yīng)該履行事前監(jiān)管職責(zé)，加強(qiáng)對(duì)儲(chǔ)氣設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的安全審查力度，以降低設(shè)備安全隱患。盡管現(xiàn)行規(guī)定要求城建、安監(jiān)等部門(mén)加快項(xiàng)目審批速度，但項(xiàng)目審批中的安全審查環(huán)節(jié)仍然是不可或缺的[9]。

表1 不同類型儲(chǔ)氣方式優(yōu)缺點(diǎn)對(duì)比簡(jiǎn)表

其次，政府事后監(jiān)管確保天然氣儲(chǔ)備。雖然儲(chǔ)氣庫(kù)資源的競(jìng)爭(zhēng)出讓和儲(chǔ)氣服務(wù)的市場(chǎng)定價(jià)，有助于引導(dǎo)企業(yè)投資儲(chǔ)氣設(shè)施的建設(shè)運(yùn)營(yíng)，但是僅依靠市場(chǎng)調(diào)節(jié)尚不足以實(shí)現(xiàn)天然氣儲(chǔ)備的目標(biāo)。在儲(chǔ)氣目標(biāo)逐步合理和儲(chǔ)氣市場(chǎng)日趨完善的前提下，政府應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)儲(chǔ)氣市場(chǎng)的監(jiān)督管理，以確保企業(yè)履行儲(chǔ)氣義務(wù)。監(jiān)管的主要方式是督促市場(chǎng)主體履行供氣合同[10]，并對(duì)沒(méi)有完成儲(chǔ)氣要求的企業(yè)課以罰款，增加其違法成本。

2.2.2 政府履行信息公開(kāi)義務(wù)

儲(chǔ)氣設(shè)施建設(shè)投資巨大，為了保證投資收益，企業(yè)決策需要大量信息支持，例如本地區(qū)儲(chǔ)氣市場(chǎng)規(guī)模、調(diào)峰和應(yīng)急需求、是否多氣源、管道走向和輸送能力、管輸價(jià)格、已建儲(chǔ)氣能力等[11]。然而，單個(gè)企業(yè)信息搜集能力有限，很難獲得儲(chǔ)氣庫(kù)建設(shè)決策所必需的足夠市場(chǎng)信息，投資決策往往具有盲目性。政府主管部門(mén)可以通過(guò)行業(yè)統(tǒng)計(jì)、企業(yè)申報(bào)等渠道獲得相關(guān)信息，在保護(hù)商業(yè)秘密、不對(duì)信息提供企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)造成不利影響的前提下，政府主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)盡量公開(kāi)天然氣行業(yè)發(fā)展信息，為企業(yè)投資決策提供信息支持。

政府主管部門(mén)提供公開(kāi)信息服務(wù)的方式多種多樣，既可以定期發(fā)布行業(yè)信息，又可以制訂和公布行業(yè)發(fā)展規(guī)劃。一方面，政府主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)成立專門(mén)的情報(bào)機(jī)構(gòu)，專職搜集、整理和統(tǒng)一發(fā)布行業(yè)信息，幫助政府主管部門(mén)、能源企業(yè)和相關(guān)機(jī)構(gòu)正確決策，引導(dǎo)包括天然氣行業(yè)在內(nèi)的整個(gè)能源行業(yè)健康發(fā)展[12]。政府通過(guò)公開(kāi)信息服務(wù)，引導(dǎo)企業(yè)自主決策、投資并承擔(dān)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，讓市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮主導(dǎo)作用，符合十八屆三中全會(huì)決議的精神，也符合建設(shè)服務(wù)型政府的理念和要求。另一方面，地方政府應(yīng)當(dāng)把天然氣儲(chǔ)備設(shè)施作為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目納入地方發(fā)展規(guī)劃，對(duì)儲(chǔ)氣設(shè)施建設(shè)用地予以支持，幫助企業(yè)解決儲(chǔ)氣設(shè)施建設(shè)選址和用地問(wèn)題[13]。需要強(qiáng)調(diào)的是，由于儲(chǔ)氣設(shè)施建設(shè)投資巨大、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)較高，政府主管部門(mén)在制訂行業(yè)發(fā)展規(guī)劃時(shí)要充分尊重企業(yè)的經(jīng)營(yíng)決策權(quán)，避免政府替代企業(yè)進(jìn)行投資決策。

2.3 完善法規(guī)制度，提高天然氣儲(chǔ)備能力

2.3.1 明確儲(chǔ)氣義務(wù)

首先，儲(chǔ)氣義務(wù)需要立法規(guī)范。在有效競(jìng)爭(zhēng)的天然氣市場(chǎng)，下游企業(yè)既可以自建儲(chǔ)氣設(shè)施儲(chǔ)備天然氣，委托儲(chǔ)氣庫(kù)企業(yè)代儲(chǔ)天然氣，又可以在供氣合同中約定由上游企業(yè)負(fù)責(zé)保供、調(diào)峰。上游企業(yè)根據(jù)供氣合同約定承擔(dān)調(diào)峰責(zé)任的，當(dāng)收取調(diào)峰氣價(jià)，回收儲(chǔ)氣成本。無(wú)論是下游企業(yè)自建儲(chǔ)氣設(shè)施還是委托上游企業(yè)調(diào)峰，都會(huì)產(chǎn)生儲(chǔ)氣需求，促進(jìn)儲(chǔ)氣設(shè)施建設(shè)。儲(chǔ)氣價(jià)格將成為上下游企業(yè)分配儲(chǔ)氣義務(wù)的自動(dòng)平衡器。然而，由于有效競(jìng)爭(zhēng)的天然氣市場(chǎng)在我國(guó)尚未形成，政府對(duì)天然氣銷售價(jià)格實(shí)行嚴(yán)格管制，價(jià)格調(diào)節(jié)機(jī)制無(wú)法發(fā)揮作用，只能通過(guò)政策法規(guī)在上下游企業(yè)之間強(qiáng)制分配儲(chǔ)氣和調(diào)峰義務(wù)。為此，2018年4月《加快儲(chǔ)氣設(shè)施意見(jiàn)》對(duì)企業(yè)間的責(zé)任劃分進(jìn)行了細(xì)化規(guī)定。

其次，儲(chǔ)氣規(guī)定需要進(jìn)行完善?，F(xiàn)行規(guī)定要求上游企業(yè)和城市燃?xì)馄髽I(yè)在2020年底前分別形成10%和5%的應(yīng)急儲(chǔ)氣能力。筆者認(rèn)為，這一規(guī)定應(yīng)該從以下兩個(gè)方面進(jìn)行完善。

2.3.1.1 從下游企業(yè)著手規(guī)定供氣義務(wù)

《城鎮(zhèn)燃?xì)夤芾項(xiàng)l例》第17條規(guī)定，“燃?xì)饨?jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)向燃?xì)庥脩舫掷m(xù)、穩(wěn)定、安全供應(yīng)符合質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的燃?xì)狻?。由此可?jiàn)，承擔(dān)供氣義務(wù)的首要主體應(yīng)該是下游城鎮(zhèn)燃?xì)馄髽I(yè)。由于下游企業(yè)比上游企業(yè)更了解當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)的用氣規(guī)模和調(diào)峰、保供需求，由下游企業(yè)根據(jù)實(shí)際需要與上游企業(yè)簽訂供氣合同，約定供氣、儲(chǔ)氣和調(diào)峰義務(wù)，不僅能夠更為準(zhǔn)確地確定上游企業(yè)的義務(wù)，而且利于稀缺儲(chǔ)氣庫(kù)資源的高效利用。在合同機(jī)制下，調(diào)峰氣價(jià)非常重要，既是對(duì)上游企業(yè)儲(chǔ)氣成本的合理補(bǔ)償，也是對(duì)下游企業(yè)的必要約束。

2.3.1.2 規(guī)定合理的儲(chǔ)氣目標(biāo)

1）應(yīng)該關(guān)注建設(shè)周期。按照國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，地下儲(chǔ)氣庫(kù)的建設(shè)，一般需經(jīng)歷15年左右的初期階段、40年左右的快速發(fā)展階段，才能進(jìn)入平穩(wěn)階段，這是一個(gè)比較漫長(zhǎng)的過(guò)程。我國(guó)的地下儲(chǔ)氣庫(kù)經(jīng)過(guò)20多年的建設(shè)，現(xiàn)處于快速發(fā)展階段，若要建成10%消費(fèi)氣量的調(diào)峰儲(chǔ)備能力，預(yù)計(jì)仍需15～20年。因此，在制訂儲(chǔ)氣目標(biāo)時(shí)需要考慮建設(shè)周期因素，確保目標(biāo)的合理性、可行性。

2）應(yīng)該關(guān)注地域差異。我國(guó)天然氣用氣量呈現(xiàn)出明顯的地域差異，如南方地區(qū)用氣高峰往往在夏季，因?yàn)槟戏较募酒毡槭褂每照{(diào)制冷，所以用電需求較大，相應(yīng)地對(duì)天然氣發(fā)電要求也較高；而北方地區(qū)用氣高峰一般都在冬季，因?yàn)楸狈蕉敬嬖诘娜∨枨髮?lái)天然氣消費(fèi)量的迅速上升。在制訂建設(shè)目標(biāo)時(shí)不應(yīng)該簡(jiǎn)單實(shí)施“一刀切”，應(yīng)根據(jù)地區(qū)差異的情況因地制宜。

3）應(yīng)該關(guān)注儲(chǔ)氣模式。在LNG 接收站儲(chǔ)罐和地下儲(chǔ)氣庫(kù)的選擇上，應(yīng)根據(jù)不同地區(qū)的地質(zhì)條件計(jì)算建設(shè)成本，不僅要考慮固定成本，而且要考慮變動(dòng)成本。

2.3.2 規(guī)范用氣合同

盡管現(xiàn)行法規(guī)明確了上下游企業(yè)的儲(chǔ)氣義務(wù)和保供責(zé)任，但由于上游企業(yè)的市場(chǎng)壟斷地位以及缺少規(guī)范合同的限制，上游企業(yè)必然通過(guò)各種方式逃避儲(chǔ)氣義務(wù)。因此，應(yīng)該制訂標(biāo)準(zhǔn)合同以明確各方的權(quán)利和義務(wù)。

具體來(lái)說(shuō)，在天然氣市場(chǎng)未能形成有效競(jìng)爭(zhēng)之前，主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)組織制訂供氣、運(yùn)輸服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)合同和安全供氣服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，并與普通服務(wù)、非歧視服務(wù)、價(jià)格管理等制度相結(jié)合，防止供氣企業(yè)利用優(yōu)勢(shì)地位逃避保供義務(wù)，強(qiáng)迫下游企業(yè)或用戶接受不公平的合同條款，排除己方保供責(zé)任。盡管標(biāo)準(zhǔn)合同不具有法律拘束力，但其能夠?yàn)殡p方提供一個(gè)符合公平原則的合同范本，供各方參考。如果供氣企業(yè)擅自修改標(biāo)準(zhǔn)合同，強(qiáng)迫用戶簽訂不公平的合同條款、排除用戶權(quán)利、加重用戶義務(wù)，用戶可以援引合同法規(guī)定請(qǐng)求法院認(rèn)定該條款無(wú)效。主管部門(mén)根據(jù)可以根據(jù)現(xiàn)實(shí)狀況對(duì)標(biāo)準(zhǔn)合同進(jìn)行修訂，不受立法程序的限制。

2.3.3 推動(dòng)管網(wǎng)互聯(lián)

管道第三方公平準(zhǔn)入是制約儲(chǔ)氣設(shè)施建設(shè)的關(guān)鍵因素。儲(chǔ)氣設(shè)施只有加入管網(wǎng)系統(tǒng)中，與其他設(shè)施節(jié)點(diǎn)形成聯(lián)動(dòng)，才能真正發(fā)揮儲(chǔ)氣、調(diào)峰的功能[14-16]。

2019年3月19日，中央全面深化改革委員會(huì)審議通過(guò)了《石油天然氣管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)機(jī)制改革實(shí)施意見(jiàn)》，明確提出將組建國(guó)家管網(wǎng)公司，推動(dòng)管網(wǎng)全面互聯(lián)互通。2019年5月24日，國(guó)家發(fā)改委、能源局、住建部、市場(chǎng)監(jiān)管總局四部委聯(lián)合發(fā)布《油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開(kāi)放監(jiān)管辦法》，突出強(qiáng)調(diào)油氣管網(wǎng)設(shè)施運(yùn)營(yíng)企業(yè)必須主動(dòng)提前公開(kāi)剩余能力，這與2014年的試行辦法規(guī)定的“剩余能力信息依申請(qǐng)公開(kāi)”相比，出現(xiàn)比較大的調(diào)整，這樣更便于用戶了解開(kāi)放信息，更大程度地推動(dòng)公平開(kāi)放。

2019年12月9日，國(guó)家管網(wǎng)公司正式成立。新成立的公司獨(dú)立經(jīng)營(yíng)油氣管輸服務(wù)，不與上游或下游企業(yè)捆綁，不參與上游資源和下游市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)性交易。如果國(guó)家管網(wǎng)公司能夠按照《監(jiān)管辦法》的要求，對(duì)第三方實(shí)現(xiàn)公平準(zhǔn)入，那么就能從很大程度上打消社會(huì)資本投資儲(chǔ)氣設(shè)施的顧慮[17]，為推動(dòng)儲(chǔ)氣服務(wù)市場(chǎng)化、提高天然氣儲(chǔ)備能力奠定基礎(chǔ)。

3 結(jié)論

1）天然氣儲(chǔ)備對(duì)完善天然氣產(chǎn)業(yè)鏈、保障天然氣供應(yīng)安全、提高天然氣企業(yè)運(yùn)營(yíng)效率和經(jīng)濟(jì)效益具有不可替代的作用?，F(xiàn)階段我國(guó)的天然氣儲(chǔ)備不足，調(diào)峰應(yīng)急能力羸弱，已經(jīng)成為制約產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要瓶頸。為了突破這一瓶頸，立法者提出了明確的、可量化的儲(chǔ)氣指標(biāo)，意欲通過(guò)強(qiáng)制性規(guī)范為企業(yè)課以法定儲(chǔ)氣義務(wù)，然而從現(xiàn)實(shí)的情況來(lái)看，效果不佳。

2）推動(dòng)儲(chǔ)氣服務(wù)的市場(chǎng)化才是實(shí)現(xiàn)儲(chǔ)氣能力提升的路徑選擇。首先需要市場(chǎng)機(jī)制的有效運(yùn)轉(zhuǎn)，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)出讓儲(chǔ)氣庫(kù)資源、推行儲(chǔ)氣服務(wù)市場(chǎng)定價(jià)，引導(dǎo)企業(yè)投資儲(chǔ)氣設(shè)施建設(shè)運(yùn)營(yíng)；其次需要政府充分發(fā)揮職能，通過(guò)政府監(jiān)管和信息公開(kāi)，確保企業(yè)履行儲(chǔ)氣義務(wù)；法律制度設(shè)計(jì)應(yīng)該圍繞儲(chǔ)氣市場(chǎng)構(gòu)建，從明確儲(chǔ)氣義務(wù)、規(guī)范供氣合同、推動(dòng)管網(wǎng)互聯(lián)等方面展開(kāi)。只有堅(jiān)持儲(chǔ)氣服務(wù)市場(chǎng)化這根主線不動(dòng)搖，才能真正實(shí)現(xiàn)儲(chǔ)氣能力的全面提升，從而滿足天然氣產(chǎn)業(yè)鏈跨越式發(fā)展的需求。