提 要： 新時代防范化解重大風(fēng)險，實現(xiàn)治理能力現(xiàn)代化所提出的“善治”目標(biāo)，需要通過提升基層干部治理能力來實現(xiàn)。作為基層治理現(xiàn)代化深入推進的最直接執(zhí)行者，我國基層干部群體發(fā)揮著促進基層治理主體達(dá)成共贏的作用，確保著治理目標(biāo)更注重長遠(yuǎn)與可持續(xù)發(fā)展。作為治理能力現(xiàn)代化對我國基層干部的一種特殊能力要求，治理能力不同于那種個體因自身完成本職工作所發(fā)揮出來的素質(zhì)要求。治理能力發(fā)揮需要多主體合作，著眼于關(guān)系與過程導(dǎo)向，更側(cè)重于個體與組織之間的優(yōu)化整合資源，以及個體能力在治理中發(fā)揮的效果與效能。治理能力提升受基層干部個體成長周期的內(nèi)驅(qū)力量影響，也受制于該階段的基層干部管理體制的外推力量。正是這兩種作用力相互作用所形成的合力即綜合效應(yīng)力，共同作用于基層干部隊伍整體。

新時代，由于網(wǎng)絡(luò)平臺的迅速延伸，在信息傳播的表象層，基層治理危機事件傳播迅速和廣泛，這對基層干部治理能力提出更嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。這是因為傳統(tǒng)的傳播路徑遵循“信源—信息—通道—接受者”，是一種線性傳播模式。在信息傳播的行為層，根據(jù)戈夫曼的“擬劇理論”，人的行為具有“前臺”與“后臺”。然而，新時代完全打破了公共服務(wù)行為的“后臺”，“把關(guān)”控制過程受到?jīng)_擊?；鶎又卫砦C事件的曝光與揭露驚人的快速，官方話語往往滯后于民間話語，導(dǎo)致雙方話語場可能會發(fā)生碰撞，從而使基層干部面臨更多治理風(fēng)險挑戰(zhàn)?，F(xiàn)實中很多基層治理危機事件是經(jīng)過網(wǎng)絡(luò)曝光和渲染，而引起熱議或民憤。基層干部是處理基層治理危機的一線群體，尤其需要提升自身治理能力。從某種意義上說，在垂直管理系統(tǒng)中，基層干部手中可以運用的權(quán)力具有局限性、服從性和低層權(quán)威性?；鶎硬块T職能的復(fù)雜性又決定了基層干部身份構(gòu)成和業(yè)務(wù)能力的多樣性。在這種客觀條件下，對基層干部治理能力提出更高要求。

一、新時代基層干部治理能力提升的基本要求

新時代，有效化解基層治理風(fēng)險需要迫切提升基層干部治理能力，這需要通過對基層干部進行職業(yè)化塑造與培育基層干部職業(yè)精神來實現(xiàn)。通過職業(yè)精神對行為的影響作用來提升基層干部治理能力，從而為實現(xiàn)“善治”目標(biāo)打造一批專業(yè)化基層干部隊伍。

（一）職業(yè)精神：基層干部治理能力提升的本質(zhì)追求

基層干部作為一個職業(yè)，內(nèi)蘊一種職業(yè)精神，又由于處于直接支配社會資源配置的位置，其職業(yè)角色行為的道德性不僅關(guān)乎其個人成長，而且關(guān)系著公共權(quán)力的合理運用程度，影響其他行業(yè)，甚至整個社會的道德氛圍。正如亞里士多德所說，“對于城邦管理者來說，公正不是德性的一個部分，而是整個德性；相反，不公正也不是邪惡的一部分，而是整個的邪惡”①[古希臘]《亞里士多德全集》，北京:中國社會科學(xué)出版社，1990年版，第90頁。。由此，基層干部這個角色引領(lǐng)著社會的道德風(fēng)尚，甚至標(biāo)榜著社會的價值導(dǎo)向。麥金太爾說過：“只有真正擁有美德的人，才能了解如何去運用法則。”②[美] A.麥金太爾、 程立顯:《公正:變化中的差德觀念》，《哲學(xué)譯叢》，1988年第3期。這就要求基層干部既應(yīng)該是一個責(zé)任履行者，又應(yīng)該是一個具有道德能動性的義務(wù)承擔(dān)者，否則，道德價值與社會規(guī)范的規(guī)約作用便會失靈。

基層干部職業(yè)精神塑造旨在通過提高基層干部職業(yè)能力，提高組織效率，實現(xiàn)公共利益最大化。尤其在職業(yè)化逐漸成為第一競爭力的過程中，作為基層干部以期符合職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范，所應(yīng)具有的職業(yè)意志、職業(yè)素質(zhì)、職業(yè)知識、職業(yè)能力和職業(yè)道德構(gòu)成一種職業(yè)精神，這種職業(yè)精神在某種程度上可以促進基層干部職業(yè)精神提升?？梢哉f，職業(yè)精神是一種工作狀態(tài)或生存狀態(tài)，是一種潛在的文化氛圍，更多的是一種生活方式。職業(yè)精神代表著一種專注精神?；鶎庸ぷ魇虑槎酁橹貜?fù)性的簡單操作，容易使人產(chǎn)生倦怠。職業(yè)精神使基層工作不再是機械性的活動?！叭藗兡軌蛟诳筛兄默F(xiàn)實中找到歸宿；他們能為自己的工作而驕傲?！雹踇美]理查德·桑內(nèi)特：《匠人》，李繼宏譯，上海:上海譯文出版社，2015年版，第5、17頁。

職業(yè)精神可以使基層干部意識到自身不僅僅是作為小職員而存在于政府機器中的一個螺絲釘，而將工作用于公共利益，追求一種自我奉獻(xiàn)或自我實現(xiàn)的不屈不撓的精神。職業(yè)精神可以化解自主性與權(quán)威性的沖突。如同匠人提供優(yōu)秀的作品一樣，擁有職業(yè)精神的基層干部專注于提供讓基層群眾更滿意的服務(wù)。

理查德·桑內(nèi)特認(rèn)為：“政府機構(gòu)的基層干部，他們通常不愿意采取行動，除非一項政策的目標(biāo)、程序和預(yù)期結(jié)果都已經(jīng)確定下來?！雹躘美]理查德·桑內(nèi)特：《匠人》，李繼宏譯，上海:上海譯文出版社，2015年版，第5、17頁。職業(yè)精神推崇能力的擴張，而非提倡對能力加以限制。普遍認(rèn)為，人們努力工作的欲望來自道德命令或競爭激勵，但是純粹靠這兩種辦法，并不能完全激起基層干部提升職業(yè)精神的愿望。職業(yè)認(rèn)知影響基層干部敬業(yè)狀況以及內(nèi)在動力的生發(fā)。與競爭相比，合作更能催生高質(zhì)量的服務(wù)。比如，當(dāng)鼓勵好好工作目標(biāo)變得空洞時，激勵的競爭也同樣會打擊基層干部的熱情，讓其變得無能和沮喪?；鶎痈刹繎?yīng)培育自身職業(yè)精神來展現(xiàn)自身良好的專業(yè)素養(yǎng)，也就是馬克斯·韋伯所說的“志業(yè)”。韋伯用來指志業(yè)的是“Beruf”，即技能水平的漸進提高，以及感受到某種命中注定事業(yè)的信念愈加強烈。他想要傳達(dá)的意思是志業(yè)能增加“生命的價值”。職業(yè)精神可以催生基層干部在處理日常事務(wù)時的意義性，使其發(fā)自內(nèi)心地做一些訓(xùn)練有素的事情，有效地提供公共服務(wù)，并提升自身職業(yè)精神來化解基層治理風(fēng)險。

基層干部作為一種職業(yè)，需要具有高于普通職業(yè)的一系列精神與素質(zhì)，他們養(yǎng)成一種卓越的職業(yè)精神的前提是具有正確的職業(yè)認(rèn)知，也就是認(rèn)識到基層干部這一職業(yè)的公共性、政治性與法律性。一是基層干部職業(yè)存在的前提和基礎(chǔ)就是公共利益，這一職業(yè)活動既不從屬于任何個人自利目的，也不以任何集團利益為出發(fā)點?；鶎痈刹吭谔幚砣粘Ｊ聞?wù)時以“公共利益”為軸心。二是基層干部不同于其他職業(yè)，由于需要介入國家的政治生活，基層干部職業(yè)的政治屬性還體現(xiàn)在基層干部的政治責(zé)任上。三是職業(yè)行為受到嚴(yán)格約束。相對于其他職業(yè)，基層干部不僅有明確的職責(zé)要求，還有強烈的公眾期望，這需要他們承擔(dān)更多責(zé)任和義務(wù)，受到更多的規(guī)范和約束，即對公共權(quán)力而言“法無授權(quán)即禁止”。

（二）職業(yè)化塑造：基層干部治理能力提升的現(xiàn)實訴求

基層干部在化解基層治理危機過程中所表現(xiàn)出的治理能力和專業(yè)水平，在國家政治生活中擁有更大的影響力，同時也被寄予更高的角色期望和要求。在公眾心目中，基層干部應(yīng)該是社會的優(yōu)秀分子，他們體現(xiàn)和倡導(dǎo)的道德價值是時代的旗幟和民族的精神。當(dāng)基層干部的職業(yè)熱情與服務(wù)質(zhì)量達(dá)不到基層群眾對他們的角色期望和基本要求時，公眾對他們的滿意度和信任度也會降低，基層干部在推動基層治理過程中將會面臨各種危機與挑戰(zhàn)。此外，基層干部作為事實上的行政主體，其治理能力和服務(wù)能力高低影響政策、法規(guī)和制度等國家意志的貫徹執(zhí)行情況。因為政策規(guī)章不能自動發(fā)揮作用，需要靠人來推行，才能發(fā)揮其效力。可以說，基層干部的職業(yè)素養(yǎng)和專業(yè)能力決定著服務(wù)質(zhì)量，從而間接影響基層治理成效。

由于職業(yè)活動的特殊性，基層干部不僅要遵守基本道德規(guī)范，還必須踐行與其從事的工作性質(zhì)密切相關(guān)的更高層次的治理能力。由于基層干部在社會生活中的這一特殊作用，公眾必然賦予他們在道德上的極高期望。因為基層干部是社會道德生活中的中堅力量和引領(lǐng)者，他們不僅是作為提供和維護公共利益的“公共管理者”，而且更應(yīng)該成為服務(wù)群眾、奉獻(xiàn)社會的道德楷模。①李建華、夏方明：《論行政人格的功能及其域限》，《湖南文理學(xué)院學(xué)報》，2005年第3期。這對基層干部提出了更高的綜合素質(zhì)要求，需要對他們進行職業(yè)化塑造，尤其對于職業(yè)化程度不高的基層干部來說，這是提升基層干部治理能力的必要前提。

從現(xiàn)實來看，職業(yè)化是不斷提高基層干部隊伍整體能力、維護和內(nèi)化治理能力、規(guī)范職業(yè)行為的過程。作為服務(wù)型政府職能的具體承擔(dān)者、公共政策的貫徹執(zhí)行者，基層干部職業(yè)水平，特別是公共服務(wù)能力高低，直接關(guān)系到“善治”實現(xiàn)程度。進行基層干部職業(yè)化塑造，提高基層干部隊伍的職業(yè)化水準(zhǔn)，意味著基層干部專業(yè)化水平的提高、公共服務(wù)水平的提升以及執(zhí)政能力的增強。正因為如此，必須重視基層干部這一重要的人的因素，通過一系列的制度安排與規(guī)約，采取行之有效的措施，強化其職業(yè)意識，優(yōu)化其職業(yè)態(tài)度，提升其職業(yè)能力，增強其職業(yè)道德，使其勝任工作要求，從根本上提升基層干部治理能力。

二、新時代基層干部治理能力提升的內(nèi)在養(yǎng)成系統(tǒng)

基層干部治理能力提升需要借助系統(tǒng)性的內(nèi)外推動力量來實現(xiàn)，這需要強化基層干部內(nèi)在修行，基于服務(wù)工作，建立行動學(xué)習(xí)金字塔，并改進學(xué)習(xí)轉(zhuǎn)化系統(tǒng)。

（一）提升敬業(yè)精神與職業(yè)熱情，強化基層干部內(nèi)在修行

治理能力提升需要一種高度濃縮的敬業(yè)精神?；鶎痈刹繎?yīng)做一個盡力、盡責(zé)、盡心的工作者。不僅僅要讓基層群眾認(rèn)可，還應(yīng)該全力以赴，將服務(wù)工作做到超出百姓期望。有效化解治理危機需要的不僅僅是工作能力，還有工作態(tài)度。盡責(zé)要求基層干部在工作中負(fù)起最大責(zé)任，多干一些分外工作，更要敢于擔(dān)當(dāng)。盡心要求基層干部對待工作沒有任何抱怨，常懷感恩之心，全身心投入服務(wù)事業(yè)中。

一是轉(zhuǎn)變“官念”，以“公共服務(wù)者”定位自身，即基層干部不是充當(dāng)管制者高高在上的角色。二是克服特權(quán)意識。治理能力提升內(nèi)蘊在堅持為人民持之以恒辦好事過程之中。對于公共管理者的職業(yè)活動來說，提升治理能力關(guān)鍵是剔除優(yōu)越意識，防止基層干部職業(yè)性質(zhì)異化而導(dǎo)致的基層干部自身社會行為發(fā)生異化?；鶎痈刹吭诰唧w為基層群眾服務(wù)過程中，應(yīng)把職業(yè)當(dāng)作信仰，用治理能力去提升職業(yè)高度。信仰的力量是巨大的，當(dāng)基層干部把工作當(dāng)作信仰，便充滿了對工作熱愛和對服務(wù)基層群眾一絲不茍的敬畏和奉獻(xiàn)之心。那么，在工作中便可以放下功利心和投機心，拾起公德心和恒久心，彌補信仰的缺失，修正內(nèi)心的誤差，改變行為的偏頗。

基層工作具有重復(fù)性和機械性，需要基層干部把枯燥工作變成堅守的快樂，創(chuàng)造性地工作。即使從事基層工作，只要勤于動腦，總有機會創(chuàng)造卓越?！耙フ切牵皇浅撩杂凇钊藚挓男?shù)點”，選擇這一職業(yè)，就是選擇一種生活。如果選擇墨守成規(guī)地把活干完，那么工作乏善可陳。基層干部應(yīng)學(xué)習(xí)通過不斷地思考使工作的效率變得更高。選擇在創(chuàng)造性的工作中成長，基層服務(wù)工作也會變得激發(fā)人的熱情，使人創(chuàng)造卓越。當(dāng)然，卓越的工作狀態(tài)還需要工作者對工作具有嚴(yán)苛的自我要求，對自己具有嚴(yán)格的自我約束，只有結(jié)合了這兩者，基層干部才能在面對危機時做到與困難“死磕”，抗住壓力，避免成為遇到困難便退之千里的人。

事實上，基層干部在處理治理危機過程中的失誤，并非都是因為能力不足，很多是情緒干擾或不夠細(xì)致嚴(yán)謹(jǐn)。踏實肯干是治理能力提升的重要保證，而浮躁只會讓自身的根基愈發(fā)虛空，讓工作處于失重狀態(tài)。由此，治理能力提升需要從工作基本要求抓起，嚴(yán)格遵守工作紀(jì)律，排除干擾和浮躁?；鶎痈刹窟€需要秉承能干、肯干和實干精神。無論處于何種崗位，都不應(yīng)簡單敷衍完成工作任務(wù)，而是要把當(dāng)下的工作做得“光可鑒人”。在工作中緊抓實際效果，更好地完成工作，這也是促進基層干部治理能力提升的重要因素之一。

治理能力提升也需要一種內(nèi)心的修行功夫，這種功夫要求基層干部能夠抵御各種金錢、地位、名譽、情感等誘惑。尤其在陷入挫折情緒時，一旦在誘惑面前失守，基層干部將會不再具有任何戰(zhàn)斗力。因此，應(yīng)不斷強化積極的信念，擁有利他之心，從樂觀的角度看問題，讓自動自發(fā)成為工作新常態(tài)，將“絆腳石”作為“墊腳石”，在實踐中不斷提升治理能力。

（二）基于服務(wù)工作，建立行動學(xué)習(xí)金字塔

行動學(xué)習(xí)是基層干部將實際服務(wù)工作作為學(xué)習(xí)載體，選取工作中突出的、有實際意義的難題進行討論，采取行動，進行反思，得出結(jié)論，根據(jù)結(jié)論指導(dǎo)后續(xù)行動的循環(huán)過程。簡言之，就是通過行動、反思，形成高于具體行動的理論認(rèn)識，再將其付諸實踐用以指導(dǎo)行動，這就是通常所說的學(xué)習(xí)圈①［美］埃爾伍德·霍爾頓：《在組織中高效學(xué)習(xí):如何把學(xué)習(xí)成果轉(zhuǎn)化為工作績效》，北京:機械工業(yè)出版社， 2015年版，第119、128頁。。

根據(jù)行動學(xué)習(xí)金字塔（圖1），選擇合適的學(xué)習(xí)目標(biāo)，并進行學(xué)習(xí)設(shè)計?？梢愿鶕?jù)領(lǐng)導(dǎo)期望實現(xiàn)的不同結(jié)果作為框架來選擇合適類型的行動學(xué)習(xí)層級。行動學(xué)習(xí)層級的選擇可以促進學(xué)習(xí)成果的轉(zhuǎn)化。但要真正實現(xiàn)行動學(xué)習(xí)轉(zhuǎn)化，需要更多的地將學(xué)習(xí)成果應(yīng)用到基層服務(wù)中，或者轉(zhuǎn)化到其他情景中。

圖1 基于服務(wù)工作的學(xué)習(xí)金字塔

關(guān)注行動學(xué)習(xí)轉(zhuǎn)化系統(tǒng)很重要，這是因為基層干部所獲得的新技能也許很難應(yīng)用到基層服務(wù)工作中，或者發(fā)現(xiàn)應(yīng)用新的技能是無用的。因此，應(yīng)準(zhǔn)確理解轉(zhuǎn)化類型，即低路轉(zhuǎn)化——從一種情境中學(xué)習(xí)到的行為，可以直接應(yīng)用到另一情境中去；高路轉(zhuǎn)化——“將一種明確的、已知的普遍原理應(yīng)用到新的情境中”②［美］埃爾伍德·霍爾頓：《在組織中高效學(xué)習(xí):如何把學(xué)習(xí)成果轉(zhuǎn)化為工作績效》，北京:機械工業(yè)出版社， 2015年版，第119、128頁。。高路轉(zhuǎn)化又可以分為前向高路轉(zhuǎn)化和后向高路轉(zhuǎn)化，前向高路轉(zhuǎn)化也就是“普遍性原理能夠適用于以后的各種情境”，后向高路轉(zhuǎn)化具有“在復(fù)雜多變和充滿不確定的情境中思考和解決實際問題”。當(dāng)基層干部按照鄭重改變了的行為方式做事時，可以說行動學(xué)習(xí)轉(zhuǎn)化發(fā)生了，這個過程也就是治理能力的提升過程。

（三）利用LTSI工具，改進學(xué)習(xí)轉(zhuǎn)化系統(tǒng)

基層干部一般可以意識到改進學(xué)習(xí)轉(zhuǎn)化的必要性，即將所學(xué)習(xí)知識轉(zhuǎn)化為服務(wù)產(chǎn)品，從而增加個人績效與組織績效。但是，很少基層干部有這樣的意識，即通過改進學(xué)習(xí)轉(zhuǎn)化來提升學(xué)習(xí)轉(zhuǎn)化效果。

首先，基于LTSI工具進行學(xué)習(xí)轉(zhuǎn)化診斷。LTSI結(jié)構(gòu)包含學(xué)習(xí)轉(zhuǎn)化系統(tǒng)的關(guān)鍵因素，主要有能力因素、動力因素、工作環(huán)境因素等（圖2）。能力因素是導(dǎo)致基層干部無法學(xué)以致用或?qū)W習(xí)活動無法取得良好效果的首要影響因素。如果基層干部對所學(xué)知識感到無價值或與服務(wù)工作無關(guān)，轉(zhuǎn)化效果便不理想。動力因素是基層公務(wù)應(yīng)用所學(xué)知識的動力。動力主要來源于相信自身努力會提升服務(wù)水平。工作環(huán)境因素是為基層干部學(xué)習(xí)轉(zhuǎn)化提供支持，也就是學(xué)習(xí)轉(zhuǎn)化的積極結(jié)果。此外，基層干部需要有信心，相信學(xué)習(xí)轉(zhuǎn)化診斷可以提升工作績效。

圖2 LTSI概念的模型

其次，基于LTSI工具反饋診斷結(jié)果制定改進計劃?？梢栽谂嘤?xùn)結(jié)束時，用LTSI簡易評估表進行快速評估，及時獲得關(guān)于轉(zhuǎn)化環(huán)境的診斷信息。也可以在培訓(xùn)后的30—60天內(nèi)，運用LTSI來對實際發(fā)生的情況進行自我診斷，從而對學(xué)習(xí)轉(zhuǎn)化進行高效便捷分析。

最后，進行學(xué)習(xí)轉(zhuǎn)化系統(tǒng)的改進。制定自我改進計劃?？梢宰屜嚓P(guān)人員參與進來，共同制定改進計劃。例如，尋求管理層或負(fù)責(zé)人的支持，或者讓他們參與共同改進，從而做出可行的改進決策，以此克服相關(guān)人員的阻力。

三、新時代基層干部治理能力提升的外在促進系統(tǒng)

基層干部治理能力提升過程需要一種外部促進因素所形成的推動作用，并通過系統(tǒng)內(nèi)部的驅(qū)動力量，促進基層干部治理能力提升實現(xiàn)常態(tài)化。

（一）“床墊”公共組織文化促進治理能力養(yǎng)成

人總是生活于相對確定的文化環(huán)境中，并擔(dān)任一定的環(huán)境角色。由于每個基層干部身處凝聚著核心價值的組織文化之中并受其影響，因此，組織文化與一定活動空間下的基層干部能力養(yǎng)成過程必然是辯證統(tǒng)一的關(guān)系。一方面，基層干部治理能力養(yǎng)成的順利實現(xiàn)，必將加深公共組織文化的積累；另一方面，優(yōu)秀的公共組織文化是基層干部治理能力養(yǎng)成的土壤和催化劑。如果將基層干部職業(yè)化結(jié)構(gòu)化看作一座冰山，那么職業(yè)素質(zhì)、職業(yè)能力、職業(yè)行為等只是露出海面的那部分，治理能力則是海面下那個更大的、更為基礎(chǔ)的部分。

從我國現(xiàn)實來看，基層治理風(fēng)險反映了公共組織文化對基層干部在治理能力養(yǎng)成方面遇到障礙，從而帶來內(nèi)心信念缺失。治理能力是一種規(guī)約、內(nèi)化和生成的過程。對此，特里·L.庫珀提出通過內(nèi)部與外部共同作用來塑造基層干部職業(yè)道德與職業(yè)理想，也就是將治理能力提升的核心要求，通過自律與他律的方式轉(zhuǎn)化為一種職業(yè)價值觀。因此，先進公共組織文化是基層干部治理能力養(yǎng)成的“中樞神經(jīng)”。

那么，公共組織應(yīng)塑造哪種先進公共組織文化呢？從現(xiàn)實來看，“床墊”文化是提升基層干部治理能力的寶貴精神財富?！按矇|”文化源于基層干部在應(yīng)對突發(fā)危機或緊急任務(wù)時，拿出辦公桌下的床墊，用于午休或加班很晚不能回家情況時臨時休息，醒來后可以直接投入工作。這既可以不耽誤基層干部工作，又可以讓其勞逸結(jié)合來避免工作效率降低。

“床墊”公共組織文化體現(xiàn)基層干部艱苦奮斗的責(zé)任精神。作為個體發(fā)展與群體進步的基本立足點，責(zé)任精神是治理能力養(yǎng)成的基本要求。責(zé)任精神是公共權(quán)力的執(zhí)行者在必須承擔(dān)法律后果或接受相關(guān)法律懲罰時，所作出的對政府責(zé)任的最低限度的保證?；鶎痈刹恐卫砟芰︷B(yǎng)成要求基層干部必須以飽滿的精神狀態(tài)和高度的政治熱情，積極回應(yīng)社會和民眾的要求并加以滿足，積極認(rèn)真地履行其社會義務(wù)和職責(zé)。①劉雙良：《基層干部精神培育的理論解釋及其路徑選擇》，《桂海論叢》，2006年第9期。

“床墊”公共組織文化意味著基層干部行為的“公眾取向”，對基層干部行為具有指引功能，只有基層干部明確自身公共服務(wù)職責(zé)，真正樹立了服務(wù)于民精神，才能自覺履行公共服務(wù)精神的實踐者責(zé)任。公共服務(wù)精神包括營造公平理念和塑造公益人格。它的基本價值指向是公共價值最大化，也就是全體社會成員能夠平等地享有政府所提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)。

“床墊”公共組織文化體現(xiàn)由“管理”向“服務(wù)”轉(zhuǎn)變；實現(xiàn)由“官本位”向“民本位”的轉(zhuǎn)變，強化“服務(wù)是基層干部天職”的意識。以“床墊”文化做引領(lǐng)，可以保證基層干部在履行公共服務(wù)活動中，養(yǎng)成踐行忠于人民事業(yè)的職業(yè)榮譽感，以自身治理能力為群眾負(fù)責(zé)，以崇高的職業(yè)使命感和責(zé)任感提升職業(yè)能力，為基層群眾不斷鍛造更加精益化的服務(wù)體驗。

（二）“雙職業(yè)通道”促進治理能力養(yǎng)成

治理能力養(yǎng)成與基層干部個體成長過程息息相關(guān)，個體成長又需要在組織目標(biāo)追求的過程中實現(xiàn)，根據(jù)組織需要不斷提高個人的專業(yè)能力和職業(yè)素質(zhì)，這又以基層干部職業(yè)生涯發(fā)展為基礎(chǔ)，也就是在組織為基層干部構(gòu)建的職業(yè)發(fā)展通道中獲得提升，使組織和個體共同發(fā)展。從本質(zhì)上說，治理能力養(yǎng)成是基層干部一種自我角色定位，它可以使基層干部清晰自身主體特征，客觀評價自身能力。從基層干部治理能力養(yǎng)成而言，意味著為基層干部做好職業(yè)生涯發(fā)展規(guī)劃，為其職業(yè)發(fā)展打造通路。一方面可以幫助基層干部合理職業(yè)定位，強化職業(yè)意識，淡化“官本位”意識；另一方面可以使基層干部將個人目標(biāo)與組織目標(biāo)相結(jié)合，以及將工作內(nèi)容與個人專長相協(xié)調(diào)，提高工作績效，并獲得成就感，進而堅定職業(yè)理想。此外，對于不勝任工作或自我滿足感較弱的基層干部，則可以通過合理渠道或方式讓其流動到更適宜成長的崗位發(fā)揮價值。

引入埃德加·施恩提出的“職業(yè)錨”理論，幫助基層干部制定科學(xué)的職業(yè)生涯發(fā)展規(guī)劃，為其尋求最適合的職業(yè)發(fā)展通路。一方面，可以激發(fā)基層干部的職業(yè)滿足感；另一方面，有利于基層干部與組織穩(wěn)固的相互接納，了解基層干部個體職業(yè)生涯選擇的著重點，可為后期職業(yè)生涯發(fā)展設(shè)置可行、有效、通暢的職業(yè)通路?！奥殬I(yè)錨”可以塑造基層干部治理能力，此外，由于職業(yè)錨是個人職業(yè)工作的長期貢獻(xiàn)區(qū)，相對穩(wěn)定地長期從事某項職業(yè)必然增長工作經(jīng)驗，也使個人職業(yè)技能不斷增強，這樣工作成就感也得到了滿足。

對于公共組織而言，職業(yè)始終有限，而且，基層干部大多很難進入管理層，這會在很大程度上不能滿足基層干部晉升需求，從而制約向上奮斗動力。那么，可以設(shè)計“雙職業(yè)通道”，即管理生涯通道與技術(shù)生涯通道并重（圖3）。如此，基層干部可以根據(jù)個人能力需求，判斷自身更適合哪種晉升路徑，并且可以專心地為此而努力。這種晉升不但可以充分調(diào)動基層干部的能動性，為治理能力塑造提供制度保障，而且可以避免管理層面出現(xiàn)冗官冗員的沉疴。

圖3 雙職業(yè)通道

（三）“差異化+訓(xùn)戰(zhàn)結(jié)合”精益培訓(xùn)鍛造治理能力提升

培訓(xùn)是對基層干部治理能力塑造所需要的知識、技能等進行的一種培養(yǎng)、教育和訓(xùn)練活動。它是為現(xiàn)職的責(zé)任和義務(wù)而提供的學(xué)習(xí)，這種學(xué)習(xí)多數(shù)集中在技能的建構(gòu)上，同時，也可能包括概念和理論的理解，并藉此增進個人觀念、態(tài)度、想法及行為的自我意識等。①[美]羅納德·克林格勒、約翰·納爾班迪：《公共部門人力資源管理:系統(tǒng)與戰(zhàn)略》(第四版)，北京：中國人民大學(xué)出版社，2001年版，第366頁。

職業(yè)培訓(xùn)應(yīng)針對不同職務(wù)基層干部的成長規(guī)律設(shè)計差異化的培訓(xùn)項目。如新入職基層干部的“上崗引導(dǎo)”或“新生力”培訓(xùn)，不同崗位所需的特殊專業(yè)性培訓(xùn)等。尤其要注意，基層干部直接工作在第一線，因此“人際理解力”“運行力”“應(yīng)變力”培訓(xùn)等非常重要。在這方面，可以參考國外有益實踐。例如，日本注重培訓(xùn)過程的漸進性改善。

基于我國現(xiàn)實情況，對基層干部的培訓(xùn)形式主要依托如下形式：學(xué)歷培訓(xùn)、掛職鍛煉、脫產(chǎn)培訓(xùn)、調(diào)研培訓(xùn)和網(wǎng)絡(luò)培訓(xùn)等。任何培訓(xùn)形式都應(yīng)該注重基層干部的實際技能，堅持培訓(xùn)與基層干部職業(yè)發(fā)展通道相結(jié)合、個人能力提升與組織需要相銜接。在此過程中，應(yīng)注意根據(jù)培訓(xùn)需求分析，通過嚴(yán)格的培訓(xùn)評估機制來檢驗培訓(xùn)效果。比如，可以要求基層干部在培訓(xùn)結(jié)束后提交相關(guān)報告，或向相關(guān)者了解培訓(xùn)內(nèi)容的實際應(yīng)用情況?；蛘甙雅嘤?xùn)結(jié)果記入培訓(xùn)檔案，作為工作考核依據(jù)。

事實上，重復(fù)持續(xù)的技能培訓(xùn)很可能會做出一鍋“夾生飯”，基層干部機械記憶培訓(xùn)內(nèi)容的最終結(jié)果只能是“培訓(xùn)只是培訓(xùn)”。培訓(xùn)過程中應(yīng)強調(diào)“實時、實戰(zhàn)、實用”，注重培訓(xùn)與實戰(zhàn)相結(jié)合，將靜態(tài)培訓(xùn)轉(zhuǎn)為“行動學(xué)習(xí)”的基層干部能力提升方式。最重要的是讓他們真正地將培訓(xùn)中學(xué)到的專業(yè)技能、流程能力與日常服務(wù)基層群眾工作相結(jié)合，將動態(tài)培訓(xùn)轉(zhuǎn)化為“行動中”的學(xué)習(xí)計劃，將培訓(xùn)變成一個實踐與持續(xù)學(xué)習(xí)的過程，并通過共同的愿景來幫助基層干部從自我學(xué)習(xí)中獲益，從而將訓(xùn)戰(zhàn)結(jié)合的作用發(fā)揮到極致。

（四）“責(zé)任成果導(dǎo)向+異崗異薪+廉政激勵”保障治理能力提升

奧斯本和蓋布勒認(rèn)為，大多數(shù)基層干部“是負(fù)責(zé)的、有才能、立志獻(xiàn)身的人，只是受制于陳舊體制的梗塞，創(chuàng)造性得不到發(fā)揮，精力遭到浪費。我們相信這些制度可以改變，釋放出政府基層干部身上巨大的能量，提高他們?yōu)楣姺?wù)的能力”①David Osborne and Ted Gaebler,"Reinventing Government:How the Entrepreneurial Spirits Transforming the Public Sector,"Journal of Policy Analysis and Management,Vol.13,No.1(1994),pp.187-192.。

一是“責(zé)任成果導(dǎo)向”目標(biāo)激勵?！柏?zé)任成果導(dǎo)向”是責(zé)任導(dǎo)向與結(jié)果導(dǎo)向的統(tǒng)一，也是塑造治理能力最核心的手段。責(zé)任導(dǎo)向強調(diào)執(zhí)行過程中應(yīng)該做的事情，而結(jié)果導(dǎo)向則更加強調(diào)所能創(chuàng)造的成果。二者的結(jié)合兼顧了責(zé)任與結(jié)果，既尊重基層干部所創(chuàng)造的最終服務(wù)質(zhì)量，又不會忽視其在提供公共服務(wù)過程中的辛苦付出，為評價、獎勵以及最終治理能力塑造提供堅實保證。具體來說，在操作層面上，可以根據(jù)部門工作目標(biāo)，層層分解個人崗位責(zé)任目標(biāo)。簽訂目標(biāo)責(zé)任書，考核時依照責(zé)任完成情況逐條評議打分，根據(jù)評議打分情況進行榮譽評定、職務(wù)晉升、薪酬發(fā)放。對擔(dān)任執(zhí)法類、技術(shù)類的基層干部，可以有不同的評估側(cè)重，盡量量化評估指標(biāo)。可以完善實績考核制，建立詳細(xì)的考核手冊，或者多維評估指標(biāo)體系，記錄基層干部平時表現(xiàn)，包括服務(wù)態(tài)度與工作狀態(tài)情況。激發(fā)基層干部高尚的職業(yè)追求，使基層干部獲得工作滿足感和職業(yè)幸福感。可以借鑒韓國的混合型年金制度，可以更多側(cè)重激勵基層干部履責(zé)。

二是“異崗異薪”薪酬激勵?；鶎痈刹恐挥性谧陨砩畹玫胶侠肀Ｕ匣A(chǔ)上才能更好地秉承治理能力。為了保證基層干部的實際收入不致因社會經(jīng)濟的變動而有所下降，每年搞薪酬趨勢調(diào)查，定期做一次薪酬水平調(diào)查，并以調(diào)查結(jié)果為根據(jù)為基層干部加薪。此外，為了灌輸利益與責(zé)任、貢獻(xiàn)相對等的概念，可以采用“異崗異薪”制度，即薪酬隨著崗位的變化而變化。這種變化分為兩種，一種是崗位和職級提升，薪酬隨之提升，另一種是崗位和職級下降，薪酬也隨之下降。崗位平行調(diào)整，薪酬不變。“異崗異薪”目的是保證責(zé)、權(quán)、利的平衡與統(tǒng)一，督促基層干部為了更多回報而努力工作，使其處于內(nèi)部運作成本較低的進取狀態(tài)。那么，具體如何設(shè)置與崗位職責(zé)相匹配的薪酬來激發(fā)基層干部治理能力的積極性呢？這需要推行科學(xué)有效的分配方式，可以借鑒河南省某地基層稅務(wù)部門實行的能級制度，從“德、能、勤、績、廉”五個方面量化指標(biāo)，把日常工作量化為若干項要素，明確每個崗位的職責(zé)、權(quán)限、任職資格和晉升方向，編制崗位說明書，為基層干部治理能力塑造過程提供明確目標(biāo)。

三是廉政激勵。李光耀指出：“新加坡的生存靠政治穩(wěn)定，靠高級官員們的廉潔奉公和效率。”②陳岳、陳翠華：《李光耀:新加坡的奠基人》，北京：北京時事出版社，1990年版，第104頁。新加坡在基層干部廉潔監(jiān)督方面的某些實踐做法可以借鑒。例如，新加坡的財產(chǎn)申報制度是“終身財產(chǎn)申報”，從成為基層干部開始到離職，基層干部幾乎時時刻刻都被監(jiān)控著。新加坡基層干部雖然工資高，卻不是個討喜的差事，“幾乎所有東西要申報”。全面實行中央公積金制度，基層干部退休之后，可獲得一筆數(shù)額可觀的公積金。但是如果基層干部被訴諸法律并作出判決后，公積金將會被全部取消，并上交國庫。

（五）健全約束機制，保障縣域治理現(xiàn)代化推進進程

黨的十九屆四中全會明確指出：“推動廣大干部嚴(yán)格按照制度履行職責(zé)、行使權(quán)力、開展工作，提高推進‘五位一體’總體布局和‘四個全面’戰(zhàn)略布局等各項工作能力和水平”①《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，北京:人民出版社，2019年版，第43、43頁。，教育引導(dǎo)基層干部認(rèn)識到“中國特色社會主義制度和國家治理體系經(jīng)過長期實踐檢驗，來之不易，必須倍加珍惜”②《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，北京:人民出版社，2019年版，第43、43頁。。

第一，構(gòu)建“將權(quán)力關(guān)進制度之籠”的法治約束機制。法治約束的目的是要確?；鶎痈刹恳婪ㄐ姓?，規(guī)避基層干部濫用職權(quán)而阻礙縣域治理現(xiàn)代化進程?？梢哉f，基層干部權(quán)力運作程序規(guī)范并不少，然而制定過程中受到主觀因素或現(xiàn)實客觀能力因素的影響。某些政策制定后，經(jīng)常隨著時間的流逝，時效性逐漸退減。加之，新的情況不斷出現(xiàn)，政策的有效控制能力不斷弱化，從而導(dǎo)致原有權(quán)力運作程序規(guī)范失效或滯后。因此，實現(xiàn)基層干部權(quán)力運作程序法治化，通過法治方式，加大“治懶”“治庸”力度，著力解決基層干部工作懈怠和能力發(fā)揮不足問題，使其釋放蘊藏的巨大潛能，投身于推動縣域治理現(xiàn)代化過程中。

第二，健全“全覆蓋”的長效監(jiān)督約束機制?；鶎痈刹吭谙蚬窈蜕鐣M織提供服務(wù)過程中，要面向社會，公開本部門的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、內(nèi)容和程序，廣泛聽取多方面的意見，接受社會各界的監(jiān)督。因此，繼續(xù)完善監(jiān)督配套制度，形成立體監(jiān)督制度體系，加強基層干部貫徹落實各項發(fā)展政策狀況的監(jiān)督；加強基層干部對縣域因地制宜所指定的具有法律效力的決定、命令、決策執(zhí)行情況的監(jiān)督；加強對基層干部行政過程和日常工作活動的監(jiān)督。發(fā)揮同級監(jiān)督中的優(yōu)勢，加強同級監(jiān)督主體在財權(quán)等方面的獨立性，明確監(jiān)督的本質(zhì)不是對個人，而是對權(quán)力。確保全方位監(jiān)督體現(xiàn)在時間和空間上，并以突出財產(chǎn)公示、工程決策和選人用人為重點。在監(jiān)督所涉及的時間維度上，監(jiān)督不能只停留在上班時間，還要關(guān)注基層干部的下班時間。在監(jiān)督所涉及的空間維度上，監(jiān)督不能只停留在工作交往的內(nèi)容上，還應(yīng)關(guān)注基層干部私下的交際圈。

第三，完善“履職容誤、失職追究”的責(zé)任約束機制。責(zé)任約束機制可以保證基層干部在其位謀其政，使消極怠工、濫用權(quán)力、推諉責(zé)任等不良現(xiàn)象找不到生存的空間，使基層干部獲得一種社會責(zé)任感和使命感，真正做到責(zé)權(quán)統(tǒng)一，能為的則為之，不能為的則堅決不為。具體來說，可以借鑒廣東省佛山市制訂的三類“清單”，即“風(fēng)險容誤”清單、“盡職容誤”清單與“交往容誤”清單。通過“評估和防控重大事項的風(fēng)險、明確重點崗位的盡職標(biāo)準(zhǔn)和政企服務(wù)往來的界限”③劉泰山:《激發(fā)創(chuàng)新活力，鼓勵敢為有為,廣東省佛山市南海區(qū)——容誤清單讓干部履職無憂》，《人民日報》2016年9月8日。，實現(xiàn)基層干部履職容誤、減免相應(yīng)責(zé)任，從而讓那些具有改革精神的基層干部，因地制宜大膽探索，增強放心干事的信心，使縣域治理能力得到有效發(fā)揮。