北京大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院 王曙光 徐余江

一、引言：政府采購(gòu)與技術(shù)創(chuàng)新研究綜述

《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》(以下簡(jiǎn)稱《政府采購(gòu)法》)頒布以來(lái)，中國(guó)政府采購(gòu)制度法制化、市場(chǎng)化建設(shè)不斷完善，在中央集中采購(gòu)與地方分散采購(gòu)等方面形成了科學(xué)合理的差異性采購(gòu)政策。中國(guó)政府采購(gòu)金額數(shù)年來(lái)持續(xù)增長(zhǎng)，其在國(guó)民收入中的占比持續(xù)升高，中國(guó)政府采購(gòu)在市場(chǎng)帶動(dòng)、企業(yè)發(fā)展等方面的影響逐漸成為學(xué)界關(guān)注的焦點(diǎn)，尤其是在中美貿(mào)易摩擦、全球經(jīng)濟(jì)波動(dòng)、疫情擴(kuò)散的背景下，政府采購(gòu)?fù)癸@更加重要的作用。在塑造新型政府與市場(chǎng)關(guān)系視角下，政府采購(gòu)對(duì)市場(chǎng)影響的作用有待進(jìn)一步評(píng)估，尤其是政府采購(gòu)對(duì)技術(shù)創(chuàng)新的影響值得進(jìn)一步深入探討與重新審視。

政府采購(gòu)促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新的研究在國(guó)外起步較早，并且在國(guó)家政策層面已經(jīng)有廣泛實(shí)踐。從國(guó)外研究文獻(xiàn)看，諸多學(xué)者從經(jīng)濟(jì)理論層面開(kāi)展了政府采購(gòu)促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新的機(jī)制研究，其研究成果表明政府采購(gòu)增加了企業(yè)訂單及收入，因政府自身的特殊市場(chǎng)引導(dǎo)作用，創(chuàng)造了市場(chǎng)有效需求，有助于降低企業(yè)的運(yùn)營(yíng)成本和技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)(Dalpe，1994)。

在實(shí)證研究方面，主要從供給和需求的不同政策視角來(lái)展開(kāi)，學(xué)者研究比較了增加企業(yè)研發(fā)投入與增加政府采購(gòu)兩種差異化的宏觀政策工具對(duì)技術(shù)創(chuàng)新的激勵(lì)效應(yīng)。Rothwell和Zegveld(1981)研究認(rèn)為，從長(zhǎng)期來(lái)看，政府采購(gòu)對(duì)技術(shù)創(chuàng)新和經(jīng)濟(jì)發(fā)展將產(chǎn)生重要影響。Geroski(1990)研究認(rèn)為，政府采購(gòu)較企業(yè)研發(fā)投入更有助于技術(shù)創(chuàng)新。Edler和Ceorghiou(2007)以歐盟技術(shù)創(chuàng)新現(xiàn)狀為背景，通過(guò)定性的理論分析，認(rèn)為20世紀(jì)90年代以來(lái)，政府采購(gòu)促進(jìn)了歐盟技術(shù)創(chuàng)新的發(fā)展。

國(guó)內(nèi)對(duì)政府采購(gòu)促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新的研究主要有三個(gè)方面：一是從理論機(jī)制角度開(kāi)展探索性研究；二是從政策角度開(kāi)展研究；三是從評(píng)價(jià)指標(biāo)體系開(kāi)展研究。國(guó)內(nèi)學(xué)者最早從理論層面對(duì)政府采購(gòu)進(jìn)行關(guān)注。如樓繼偉(1998)對(duì)政府采購(gòu)從多功能發(fā)揮的角度進(jìn)行了系統(tǒng)分析，他認(rèn)為政府采購(gòu)功能不僅體現(xiàn)在能提高政府資金的使用效率上，而且還體現(xiàn)在具有宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控和反腐倡廉的經(jīng)濟(jì)及政治功能上，特別是能促進(jìn)節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展及支持高新技術(shù)和技術(shù)創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

隨著《政府采購(gòu)法》的頒布，實(shí)踐層面數(shù)據(jù)增多，為諸多實(shí)證研究提供了條件。艾冰和陳曉紅(2008)利用我國(guó)各省(區(qū)、市)2001～2005年政府采購(gòu)規(guī)模、居民消費(fèi)支出、全社會(huì)固定資產(chǎn)投資額及出口總額的時(shí)間序列，運(yùn)用灰色關(guān)聯(lián)分析的方法，對(duì)政府采購(gòu)與自主創(chuàng)新之間的關(guān)系進(jìn)行了實(shí)證分析。從實(shí)證結(jié)果來(lái)看，政府采購(gòu)規(guī)模與自主創(chuàng)新的灰色關(guān)聯(lián)度在80%以上，研究認(rèn)為政府采購(gòu)是促進(jìn)自主創(chuàng)新的重要影響因素之一。曹潤(rùn)林(2016)對(duì)政策實(shí)施效果進(jìn)行了實(shí)證檢驗(yàn)，結(jié)果表明我國(guó)政府采購(gòu)支出發(fā)揮出了促進(jìn)企業(yè)自主技術(shù)創(chuàng)新的政策功能效應(yīng)。在實(shí)證研究方面也有學(xué)者認(rèn)為政府采購(gòu)阻礙了技術(shù)創(chuàng)新(胡凱等，2013)，認(rèn)為我國(guó)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境和水平使政府采購(gòu)對(duì)技術(shù)創(chuàng)新的激勵(lì)功能沒(méi)有得到有效發(fā)揮。

二、改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)政府采購(gòu)制度演進(jìn)及總體表現(xiàn)

改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)政府采購(gòu)制度進(jìn)入探索構(gòu)建的重要時(shí)期。在這一過(guò)程中，中國(guó)政府采購(gòu)制度經(jīng)歷了早期探索、初步確立、接軌調(diào)整、提升完善四個(gè)階段，建立了中國(guó)現(xiàn)代政府采購(gòu)制度，這是中國(guó)財(cái)政制度改革、經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化改革的重要內(nèi)容之一。中國(guó)現(xiàn)代政府采購(gòu)制度建立有力地支撐了政府轉(zhuǎn)型變革、企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展，是國(guó)家治理體系現(xiàn)代化進(jìn)程中的標(biāo)志性研究?jī)?nèi)容。

(一)中國(guó)現(xiàn)代政府采購(gòu)制度早期探索階段(1978年至20世紀(jì)90年代初)：計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變背景

1978年至20世紀(jì)90年代初，是中國(guó)現(xiàn)代政府采購(gòu)制度早期探索階段，是在中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變大背景下開(kāi)展的，是與預(yù)算管理制度、財(cái)稅改革等相配套的改革內(nèi)容。這一時(shí)期，中國(guó)財(cái)政制度改革重點(diǎn)在財(cái)政收入領(lǐng)域。隨著中國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變改革進(jìn)程的深入，中國(guó)政府采購(gòu)規(guī)模逐漸擴(kuò)大，中國(guó)財(cái)政支出領(lǐng)域改革逐漸成為重點(diǎn)。政府采購(gòu)制度改革需要建立在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上，需要有較為完善的信息管理手段，這一階段，中國(guó)政府已經(jīng)開(kāi)始逐漸意識(shí)到財(cái)政支出、政府采購(gòu)制度改革的重要性，一場(chǎng)影響中國(guó)未來(lái)財(cái)政支出領(lǐng)域的政府采購(gòu)制度改革即將拉開(kāi)序幕。這一時(shí)期，是中國(guó)政府采購(gòu)制度改革意識(shí)、改革試點(diǎn)、改革方向、改革內(nèi)容的早期探索階段。

(二)中國(guó)現(xiàn)代政府采購(gòu)制度初步確立階段(20世紀(jì)90年代初至2003年)：市場(chǎng)化法治化的建設(shè)背景

從20世紀(jì)90年代初至2003年，是中國(guó)政府采購(gòu)制度初步確立階段，這一時(shí)期也是中國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)確立發(fā)展的關(guān)鍵階段，中國(guó)政府采購(gòu)制度確立及法治化建設(shè)是中國(guó)經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化改革的重要內(nèi)容，同時(shí)政府采購(gòu)制度也為經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化發(fā)展提供了基礎(chǔ)保障。作為財(cái)政體制改革的關(guān)鍵領(lǐng)域，1994年，中國(guó)開(kāi)啟財(cái)政領(lǐng)域支出改革，以政府采購(gòu)為主要突破口，與國(guó)庫(kù)集中支付、部門(mén)預(yù)算和收支兩條線等共同構(gòu)成了財(cái)政預(yù)算管理改革的主要內(nèi)容。1995年，上海最早制定了政府采購(gòu)管理辦法，實(shí)行了集中采購(gòu)等改革嘗試；1998年，中國(guó)經(jīng)濟(jì)特區(qū)深圳作為政府采購(gòu)制度試點(diǎn)城市，頒布了《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)政府采購(gòu)條例》首個(gè)地方性法規(guī)。在地方試點(diǎn)基礎(chǔ)上，財(cái)政部頒布了《政府采購(gòu)管理暫行辦法》《政府采購(gòu)招標(biāo)投標(biāo)暫行管理辦法》等一系列規(guī)章制度，從國(guó)家頂層明確了政府采購(gòu)制度的實(shí)施辦法及制度框架。2003年，《政府采購(gòu)法》實(shí)施，標(biāo)志著中國(guó)現(xiàn)代政府采購(gòu)制度初步確立，明確了統(tǒng)一政策、分級(jí)管理，集中采購(gòu)與分散采購(gòu)相結(jié)合，公開(kāi)招標(biāo)為主、其他采購(gòu)方式為輔，管采分離、職能分設(shè)的制度特征。中國(guó)政府采購(gòu)制度改革邏輯延續(xù)了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度改革邏輯，即中央頂層設(shè)計(jì)與地方試點(diǎn)實(shí)踐相結(jié)合，并逐漸向全國(guó)推廣。政府采購(gòu)政策功能設(shè)計(jì)方面，《政府采購(gòu)法》明確提出了“政府采購(gòu)應(yīng)當(dāng)有助于實(shí)現(xiàn)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展政策目標(biāo)，包括保護(hù)環(huán)境，扶持不發(fā)達(dá)地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)，促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展等”，這是首次在法律層面明確了政府采購(gòu)要為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、中小企業(yè)發(fā)展等方面發(fā)揮積極作用。關(guān)于政府采購(gòu)雖然已有立法層面的規(guī)定，但還缺乏在具體實(shí)操層面的實(shí)施方法及程序設(shè)計(jì)等。

(三)中國(guó)現(xiàn)代政府采購(gòu)制度接軌調(diào)整階段(2003年至2012年)：融入全球貿(mào)易體系背景

2003年至2012年，是中國(guó)現(xiàn)代政府采購(gòu)制度接軌調(diào)整階段，其主要考察因素來(lái)自兩個(gè)方面。外部環(huán)境主要是中國(guó)加入世界貿(mào)易組織后，中國(guó)承諾加入世界貿(mào)易組織的《政府采購(gòu)協(xié)議》(GPA)，由此開(kāi)啟了中國(guó)政府采購(gòu)制度與《政府采購(gòu)協(xié)議》相接軌與過(guò)渡的改革進(jìn)程；同時(shí)這一時(shí)期也是中國(guó)技術(shù)創(chuàng)新迭代升級(jí)、獨(dú)立可控的自主創(chuàng)新階段，提出走新型工業(yè)化道路，強(qiáng)調(diào)自主創(chuàng)新，國(guó)家層面提出要“加強(qiáng)創(chuàng)新型國(guó)家建設(shè)”。正是在上述內(nèi)外部環(huán)境下，中國(guó)政府采購(gòu)制度經(jīng)歷了接軌調(diào)整的改革歷程。

為了有效推動(dòng)政府采購(gòu)支持經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、鼓勵(lì)自主創(chuàng)新等，2006年至2007年，財(cái)政部陸續(xù)出臺(tái)了《財(cái)政部關(guān)于實(shí)施促進(jìn)自主創(chuàng)新政府采購(gòu)政策的若干意見(jiàn)》《自主創(chuàng)新產(chǎn)品政府采購(gòu)預(yù)算管理辦法》《自主創(chuàng)新產(chǎn)品政府采購(gòu)評(píng)審辦法》《自主創(chuàng)新產(chǎn)品政府采購(gòu)合同管理辦法》等制度辦法，全面實(shí)施自主創(chuàng)新產(chǎn)品首購(gòu)訂購(gòu)辦法、進(jìn)口產(chǎn)品政府采購(gòu)管理辦法等。這些配套制度標(biāo)志著中國(guó)政府采購(gòu)制度在發(fā)揮自身采購(gòu)政府屬性的同時(shí)也在嘗試以需求引致效應(yīng)來(lái)促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新。根據(jù)“中國(guó)的創(chuàng)新政策與提供政府采購(gòu)優(yōu)惠不掛鉤”的涉外承諾以及國(guó)務(wù)院工作要求，財(cái)政部在2011年發(fā)文停止執(zhí)行了對(duì)自主創(chuàng)新產(chǎn)品提供政府采購(gòu)優(yōu)惠的管理辦法，并研究了進(jìn)一步促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新替代政策。中國(guó)政府采購(gòu)制度接軌調(diào)整階段是在沖突中持續(xù)演進(jìn)的過(guò)程，進(jìn)行了邊界嘗試與理念突破，最終實(shí)現(xiàn)了能夠滿足國(guó)際環(huán)境及國(guó)內(nèi)發(fā)展的一套制度框架。這一時(shí)期是中國(guó)政府采購(gòu)規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大發(fā)展的階段，也是中國(guó)政府采購(gòu)信息統(tǒng)計(jì)、信息公開(kāi)構(gòu)建的過(guò)程，財(cái)政部在《中國(guó)政府采購(gòu)年鑒》中對(duì)相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行了披露，加強(qiáng)了與先進(jìn)政府采購(gòu)制度交流學(xué)習(xí)的機(jī)會(huì)，在政府綠色采購(gòu)等領(lǐng)域創(chuàng)新試驗(yàn)成效顯著。

(四)中國(guó)現(xiàn)代政府采購(gòu)制度提升完善階段(2012年至今)：國(guó)家治理體系現(xiàn)代化背景

在構(gòu)建中國(guó)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)體系、國(guó)家治理體系現(xiàn)代化過(guò)程中，中國(guó)政府更加關(guān)注政府采購(gòu)支持經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、中小企業(yè)就業(yè)、創(chuàng)新活動(dòng)和服務(wù)等政策的多重效應(yīng)。在這一時(shí)期，政府采購(gòu)制度改革創(chuàng)新力度不斷加大，法律制度體系建設(shè)不斷加強(qiáng)，管理體制機(jī)制日益完善。政府采購(gòu)政策功能與“調(diào)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)方式” 的宏觀經(jīng)濟(jì)政策和社會(huì)事業(yè)發(fā)展的聯(lián)系更加緊密；在扶持中小企業(yè)方面，通過(guò)預(yù)留采購(gòu)份額、實(shí)施評(píng)審優(yōu)惠等多項(xiàng)措施，鼓勵(lì)中小企業(yè)積極參與政府采購(gòu)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，并重點(diǎn)向小微企業(yè)實(shí)施政策傾斜；推動(dòng)國(guó)內(nèi)了解和研究以政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體的供應(yīng)鏈管理新模式。

2013年以來(lái)，財(cái)政部持續(xù)完善政府采購(gòu)管理辦法，先后頒布了《政府采購(gòu)非招標(biāo)采購(gòu)方式管理辦法》《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》《政府采購(gòu)質(zhì)疑和投訴辦法》《政府采購(gòu)信息發(fā)布管理辦法》等，為中小微企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)等參與政府采購(gòu)提供了公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。2014年，財(cái)政部、民政部、工商總局頒布了《政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)管理辦法(暫行)》，經(jīng)過(guò)多年實(shí)踐，2020年作為正式管理辦法實(shí)行。2018年，中央深改委審議通過(guò)了《深化政府采購(gòu)制度改革方案》，提出建立集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，改進(jìn)政府采購(gòu)代理和評(píng)審機(jī)制，健全科學(xué)高效的采購(gòu)交易機(jī)制，強(qiáng)化政府采購(gòu)政策功能措施，健全政府采購(gòu)監(jiān)督管理機(jī)制等改革目標(biāo)。2019年，財(cái)政部印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)政府采購(gòu)公平競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的通知》，旨在構(gòu)建統(tǒng)一開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)有序的政府采購(gòu)市場(chǎng)體系，促進(jìn)政府采購(gòu)領(lǐng)域公平競(jìng)爭(zhēng)、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境。該通知特別提出要糾正以供應(yīng)商的所有制形式、組織形式或者股權(quán)結(jié)構(gòu)，對(duì)供應(yīng)商實(shí)施差別待遇或者歧視待遇，對(duì)民營(yíng)企業(yè)設(shè)置不平等條款，對(duì)內(nèi)資企業(yè)和外資企業(yè)在中國(guó)境內(nèi)生產(chǎn)的產(chǎn)品、提供的服務(wù)區(qū)別對(duì)待等問(wèn)題。這一時(shí)期也是中國(guó)加入《政府采購(gòu)協(xié)議》的關(guān)鍵時(shí)期，中美貿(mào)易摩擦加劇，中國(guó)政府采購(gòu)支持企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展政策功能設(shè)計(jì)約束因素更加復(fù)雜，政策平衡性要求更加明顯。

三、政府采購(gòu)促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新的制度因素及運(yùn)行機(jī)制

(一)政府采購(gòu)政策功能與技術(shù)創(chuàng)新目標(biāo)設(shè)定：新型政府市場(chǎng)關(guān)系塑造

政府采購(gòu)本質(zhì)上是市場(chǎng)行為，主要從用戶需求角度提出采購(gòu)要求，滿足要求的企業(yè)或產(chǎn)品都可以競(jìng)爭(zhēng)投標(biāo)。隨著政府采購(gòu)體量逐漸增大以及占國(guó)民收入比例提高，政府采購(gòu)屬性不僅僅屬于市場(chǎng)行為，還是政策性行為。發(fā)揮政府采購(gòu)政策性引導(dǎo)作用，優(yōu)化政府采購(gòu)目標(biāo)，并由此促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新，是本文重點(diǎn)探討的目的。政府采購(gòu)政策性引導(dǎo)具有多重目標(biāo)，包括促進(jìn)就業(yè)、促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展、促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新與企業(yè)創(chuàng)新等。本文重點(diǎn)探討政府采購(gòu)促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新理論，分析政府采購(gòu)促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新與企業(yè)創(chuàng)新的機(jī)制機(jī)理，由此進(jìn)一步設(shè)定政府采購(gòu)政策性引導(dǎo)目標(biāo)以及政策措施，集中發(fā)揮中央集中采購(gòu)和地方分散采購(gòu)兩個(gè)層次的優(yōu)勢(shì)，既體現(xiàn)技術(shù)創(chuàng)新的主要方向，又體現(xiàn)地方差異化的政策導(dǎo)向，由此在整體上和全局上形成政府采購(gòu)促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新的最優(yōu)化效果，在遵守國(guó)際貿(mào)易體制法律的基礎(chǔ)上，視中國(guó)國(guó)情開(kāi)展靈活性政策應(yīng)用。

政府采購(gòu)政策功能與技術(shù)創(chuàng)新目標(biāo)設(shè)定是在綜合考慮政府采購(gòu)具有政府與市場(chǎng)雙重屬性基礎(chǔ)上，以構(gòu)建新型政府市場(chǎng)關(guān)系為契機(jī)，發(fā)揮政府采購(gòu)的資本作用和信用作用，引導(dǎo)和帶動(dòng)企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展。

(二)政府采購(gòu)促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新的考察因素

政府采購(gòu)促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新的制度設(shè)計(jì)應(yīng)重點(diǎn)考慮產(chǎn)業(yè)類型、產(chǎn)業(yè)規(guī)模、企業(yè)性質(zhì)、產(chǎn)品生命周期、技術(shù)類型等多種因素，并將上述因素統(tǒng)一納入政府采購(gòu)政策設(shè)計(jì)與功能設(shè)定分析框架。

1.綜合考慮產(chǎn)業(yè)類型差異。

產(chǎn)業(yè)類型影響政府采購(gòu)制度政策設(shè)定。政府采購(gòu)制度政策設(shè)定應(yīng)綜合考慮產(chǎn)業(yè)類型差異，因地制宜、因產(chǎn)施策，以此推動(dòng)不同產(chǎn)業(yè)及其企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展。政府采購(gòu)政策、采購(gòu)份額基數(shù)、采購(gòu)規(guī)劃等應(yīng)考慮到傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)、服務(wù)產(chǎn)業(yè)和信息產(chǎn)業(yè)等產(chǎn)業(yè)差異。例如，在傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)中要考慮新技術(shù)應(yīng)用的采購(gòu)份額，在新興產(chǎn)業(yè)中也要考慮成熟技術(shù)應(yīng)用的產(chǎn)品，也就是說(shuō)，政府采購(gòu)政策功能是從產(chǎn)業(yè)類型特點(diǎn)出發(fā)，進(jìn)行動(dòng)態(tài)適應(yīng)性調(diào)整與分配設(shè)計(jì)。

2.綜合考慮產(chǎn)業(yè)規(guī)模影響。

政府采購(gòu)制度政策設(shè)定要考慮到產(chǎn)業(yè)規(guī)模的差異。面向大、中、小、微等不同產(chǎn)業(yè)規(guī)模，采取靈活性、創(chuàng)新性的采購(gòu)策略，重點(diǎn)是促進(jìn)中小微企業(yè)發(fā)展，發(fā)揮中小微產(chǎn)業(yè)規(guī)模效應(yīng)，帶動(dòng)企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展與技術(shù)創(chuàng)新。規(guī)模是動(dòng)態(tài)發(fā)展的過(guò)程，規(guī)模大小也是隨著技術(shù)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)發(fā)展而動(dòng)態(tài)變化的，政府采購(gòu)有助于中小微企業(yè)擴(kuò)大發(fā)展。對(duì)產(chǎn)業(yè)規(guī)模較大的要采取按照標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行衡量采購(gòu)，對(duì)產(chǎn)業(yè)規(guī)模較小的就很難適用同等辦法。面向產(chǎn)業(yè)規(guī)模類型，提倡規(guī)模較大產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)多元競(jìng)爭(zhēng)，中小微產(chǎn)業(yè)規(guī)模則鼓勵(lì)導(dǎo)向性、示范性發(fā)展。

3.企業(yè)所有制性質(zhì)影響制度設(shè)計(jì)。

政府采購(gòu)制度政策設(shè)定要考慮公平公正的政策導(dǎo)向，要面向不同所有制企業(yè)采取競(jìng)爭(zhēng)中性原則，鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)參與。民營(yíng)企業(yè)在技術(shù)創(chuàng)新方面發(fā)揮著重要作用，因其市場(chǎng)化運(yùn)作更能意識(shí)到不創(chuàng)新就難以生存，其面臨的生存環(huán)境更具風(fēng)險(xiǎn)性和不確定性。在很多新技術(shù)新領(lǐng)域方面，民營(yíng)企業(yè)更有動(dòng)力進(jìn)行嘗試，這部分產(chǎn)品，政府采購(gòu)也要有相應(yīng)策略給予支持。

4.技術(shù)和產(chǎn)品的生命周期影響制度設(shè)計(jì)。

技術(shù)和產(chǎn)品的培育需要一定周期，往往存在市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)和技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)。面向技術(shù)生命周期各階段，政府采購(gòu)應(yīng)給予一定的政策考量，通過(guò)預(yù)先確定訂單等方式鼓勵(lì)企業(yè)進(jìn)行產(chǎn)品改進(jìn)和技術(shù)創(chuàng)新。對(duì)于早期技術(shù)，政策應(yīng)從試用角度給予一定的放行；對(duì)于半成熟的技術(shù)，應(yīng)給予一定的采購(gòu)許可，以帶動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)形成產(chǎn)業(yè)鏈條；對(duì)于成熟的技術(shù)，也給予一定的政策導(dǎo)向，在環(huán)?；蚬?jié)能等方面的要求將更加突出。

5.技術(shù)類型影響制度設(shè)計(jì)。

政府采購(gòu)?fù)⒅匕踩缘忍匦砸?，技術(shù)類型也應(yīng)納入政府采購(gòu)政策考察范圍。政府采購(gòu)在采用軍用技術(shù)、民用技術(shù)等方面要求差別明顯。軍用方面，政府采購(gòu)基本都會(huì)采購(gòu)國(guó)內(nèi)的產(chǎn)品，以安全性、穩(wěn)定性為基本需求。不同類型的技術(shù)在創(chuàng)新方面往往會(huì)存在一定的局限性與適用性，但是經(jīng)過(guò)一段時(shí)間的發(fā)展，往往會(huì)由特定領(lǐng)域擴(kuò)散到其他領(lǐng)域，由此帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，如軍用技術(shù)與民用技術(shù)互相轉(zhuǎn)化。

(三)政府采購(gòu)促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新的核心機(jī)制

1.成本與風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。

從市場(chǎng)需求角度分析，政府采購(gòu)在一定程度上增加了特定產(chǎn)業(yè)的市場(chǎng)需求，且這種以政府為代表的市場(chǎng)需求還有一定的引導(dǎo)效應(yīng)，并影響其他更多的市場(chǎng)主體需求，這實(shí)際上是對(duì)企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的一種外部肯定，從而為企業(yè)通過(guò)技術(shù)創(chuàng)新開(kāi)發(fā)新產(chǎn)品并維持企業(yè)市場(chǎng)地位及持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)提供了可能。這樣的市場(chǎng)需求在一定程度上分擔(dān)了企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的研發(fā)成本，減少了技術(shù)創(chuàng)新的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，本文稱之為政府采購(gòu)促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新的成本與風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。這種機(jī)制具體實(shí)現(xiàn)途徑可以有政府提前訂購(gòu)、科研立項(xiàng)等方式，與特定企業(yè)簽訂采購(gòu)合同，若滿足要求則履行合同，由此企業(yè)在研發(fā)成本與市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)方面將由不確定轉(zhuǎn)為相對(duì)確定。

2.技術(shù)擴(kuò)散機(jī)制。

現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)集群或產(chǎn)品組成都涉及多個(gè)細(xì)分產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域或多個(gè)企業(yè)，政府采購(gòu)在采購(gòu)領(lǐng)域起到引導(dǎo)支持作用，帶動(dòng)了該領(lǐng)域技術(shù)創(chuàng)新示范，繼而影響整個(gè)產(chǎn)業(yè)配套及細(xì)分領(lǐng)域的發(fā)展，這種機(jī)制本文稱之為政府采購(gòu)促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新的技術(shù)擴(kuò)散機(jī)制。現(xiàn)代分工細(xì)化、零部件的集裝集采、區(qū)域要素交互頻繁等是形成技術(shù)擴(kuò)散機(jī)制的前提。技術(shù)擴(kuò)散機(jī)制具體實(shí)現(xiàn)途徑一般是以獲得采購(gòu)訂單的企業(yè)為主，同時(shí)將相關(guān)的要素采購(gòu)訂單惠及下游企業(yè)，帶動(dòng)整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈的技術(shù)創(chuàng)新。在國(guó)內(nèi)，技術(shù)擴(kuò)散機(jī)制不僅呈現(xiàn)出產(chǎn)業(yè)鏈特征，在區(qū)域之間也存在因政府采購(gòu)帶來(lái)技術(shù)交易而引發(fā)技術(shù)擴(kuò)散。

3.甄選與激勵(lì)機(jī)制。

政府采購(gòu)因其具有政府公信力，且同時(shí)具有政府與市場(chǎng)的雙重屬性。這實(shí)際上是給企業(yè)技術(shù)、質(zhì)量、信用等進(jìn)行了背書(shū)，由此企業(yè)在發(fā)展中將獲得優(yōu)于同類企業(yè)的政策性支持，這種機(jī)制本文稱之為政府采購(gòu)的甄選與激勵(lì)機(jī)制。甄選與激勵(lì)機(jī)制具體實(shí)現(xiàn)途徑一般是以大訂單或者進(jìn)入采購(gòu)名錄作為其他采購(gòu)背書(shū)的優(yōu)先選擇。甄選與激勵(lì)機(jī)制也是提升政府采購(gòu)效率、質(zhì)量的核心機(jī)制之一。

4.新興產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)機(jī)制。

政府通過(guò)增加新興產(chǎn)業(yè)采購(gòu)份額，或者優(yōu)先選擇具有先進(jìn)技術(shù)的產(chǎn)品，稱之為政府采購(gòu)促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新的新興產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)機(jī)制。這種機(jī)制是政府宏觀產(chǎn)業(yè)調(diào)控的手段之一，有助于新興產(chǎn)業(yè)企業(yè)快速發(fā)展，有助于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與升級(jí)。例如，近年來(lái)，政府為推動(dòng)環(huán)保節(jié)能等產(chǎn)業(yè)發(fā)展，在政府采購(gòu)中也明確提出了節(jié)能環(huán)保的要求。技術(shù)推動(dòng)產(chǎn)業(yè)變革，但在新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展過(guò)程中往往面臨用戶需求不足等現(xiàn)實(shí)困境，政府采購(gòu)有助于起到引導(dǎo)示范作用，繼而推動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)和企業(yè)發(fā)展。

四、政府采購(gòu)促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新的世界典型模式及其啟發(fā)

(一)建立多層次的政府采購(gòu)法律制度體系，以此組合發(fā)揮政府采購(gòu)促進(jìn)企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展與技術(shù)創(chuàng)新的政策功能

美國(guó)早在1761年就已頒布實(shí)施了《聯(lián)邦采購(gòu)法》。為了鼓勵(lì)中小企業(yè)及本國(guó)企業(yè)發(fā)展，保護(hù)本國(guó)企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新，美國(guó)通過(guò)《購(gòu)買(mǎi)美國(guó)產(chǎn)品法》《聯(lián)邦財(cái)產(chǎn)與行政服務(wù)法》《政府采購(gòu)條例》《合同競(jìng)爭(zhēng)法》《貿(mào)易協(xié)議法》《武裝部隊(duì)采購(gòu)法》《中小企業(yè)法》《小額采購(gòu)業(yè)務(wù)法》等系列法律法規(guī)，確立了本國(guó)產(chǎn)品在政府采購(gòu)中的優(yōu)先地位，同時(shí)也奠定了政府采購(gòu)促進(jìn)創(chuàng)新的良好基礎(chǔ)。通過(guò)保護(hù)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，為企業(yè)研發(fā)創(chuàng)新提供穩(wěn)定的市場(chǎng)需求，加速了高新技術(shù)的成果轉(zhuǎn)化過(guò)程，實(shí)現(xiàn)了信息產(chǎn)業(yè)、航空產(chǎn)業(yè)等行業(yè)的迅速崛起。

德國(guó)政府建立了一套原則性與程序性相結(jié)合的法律體系，頒布了《反限制競(jìng)爭(zhēng)法》《政府采購(gòu)條例》《貨物和服務(wù)業(yè)招標(biāo)投標(biāo)法》等法律法規(guī)，有力地促進(jìn)了德國(guó)本土產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展。

日韓政府在保護(hù)本國(guó)產(chǎn)業(yè)及技術(shù)創(chuàng)新方面也是不遺余力。日本政府通過(guò)政府貿(mào)易協(xié)定例外條款來(lái)保護(hù)本國(guó)企業(yè)發(fā)展，韓國(guó)政府制定了《中小企業(yè)振興和產(chǎn)品購(gòu)買(mǎi)促進(jìn)法》，有力地促進(jìn)中小企業(yè)生產(chǎn)的新產(chǎn)品打開(kāi)政府采購(gòu)市場(chǎng)的銷路，使中小企業(yè)自主創(chuàng)新得到政府更好的扶持。

(二)高度關(guān)注中小企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展，從政府采購(gòu)法律法規(guī)角度給予支持

為了發(fā)揮政府采購(gòu)促進(jìn)中小企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展政策功能，美國(guó)政府通過(guò)實(shí)施小企業(yè)革新研究計(jì)劃和小企業(yè)技術(shù)轉(zhuǎn)化計(jì)劃，與政府采購(gòu)需求對(duì)接，保障企業(yè)技術(shù)研發(fā)的資金需求和市場(chǎng)需求。另外，在《中小企業(yè)法》中還提出通過(guò)預(yù)留合同、合同分拆等方式，為中小企業(yè)參與政府采購(gòu)創(chuàng)造機(jī)會(huì)。日本政府采購(gòu)為鼓勵(lì)中小企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展，在國(guó)內(nèi)政府采購(gòu)及外國(guó)政府采購(gòu)方面都采取了積極措施，日本中小企業(yè)貢獻(xiàn)了日本國(guó)內(nèi)超過(guò)50%的技術(shù)創(chuàng)新。政府在采購(gòu)報(bào)價(jià)、信息披露、社會(huì)化服務(wù)方面為中小企業(yè)參與政府采購(gòu)降低競(jìng)爭(zhēng)門(mén)檻；通過(guò)分拆合同，將集成整包標(biāo)的進(jìn)行分解，以增加中小企參與采購(gòu)的中標(biāo)概率與可行性；注重采購(gòu)規(guī)劃與采購(gòu)計(jì)劃中各類別采購(gòu)份額設(shè)定，在每年采購(gòu)計(jì)劃中向中小企業(yè)設(shè)定政府采購(gòu)目標(biāo)。

面向外國(guó)政府采購(gòu)，各國(guó)政府通過(guò)簽署國(guó)際性采購(gòu)協(xié)議和相應(yīng)貿(mào)易協(xié)議，專門(mén)設(shè)立為中小企業(yè)提供駐地政府采購(gòu)信息及相關(guān)咨詢服務(wù)的商業(yè)機(jī)構(gòu)，為推進(jìn)本國(guó)中小企業(yè)的國(guó)際貿(mào)易創(chuàng)造條件，對(duì)促進(jìn)科技型中小企業(yè)的全球化發(fā)展以及本土地方經(jīng)濟(jì)的均衡發(fā)展都是十分有益的。

(三)政府采購(gòu)程序化措施明顯、監(jiān)管措施較為齊全，有力促進(jìn)了公平競(jìng)爭(zhēng)與采購(gòu)效率

美國(guó)政府采購(gòu)監(jiān)督制度貫穿了招標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)化作業(yè)、供應(yīng)商評(píng)審、審計(jì)監(jiān)察、交貨追查、供應(yīng)商救濟(jì)等各個(gè)環(huán)節(jié)。例如，在審計(jì)監(jiān)察方面，美國(guó)對(duì)采購(gòu)部門(mén)的政策與程序、采購(gòu)的數(shù)量和成本價(jià)格以及采購(gòu)過(guò)程中發(fā)生的一切財(cái)務(wù)事項(xiàng)都要進(jìn)行審查；對(duì)供貨企業(yè)的組織機(jī)構(gòu)、資料系統(tǒng)等也要考察；還要考核采購(gòu)部門(mén)工作計(jì)劃和工作進(jìn)度；如果對(duì)中標(biāo)的供應(yīng)商有質(zhì)疑，可以通過(guò)美國(guó)政府采購(gòu)救濟(jì)制度向聯(lián)邦會(huì)計(jì)總署投訴或向聯(lián)邦賠償法院以及聯(lián)邦地區(qū)法院提起訴訟，從而對(duì)該項(xiàng)政府采購(gòu)行為進(jìn)行審查，起到監(jiān)督的作用?？傮w來(lái)看，程序化措施和監(jiān)管措施覆蓋了政府采購(gòu)事前、事中、事后全流程環(huán)節(jié)。

(四)政府采購(gòu)規(guī)模效應(yīng)明顯，以此來(lái)發(fā)揮政府采購(gòu)促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新的帶動(dòng)作用

歐美國(guó)家政府采購(gòu)占比GDP規(guī)模自20世紀(jì)90年代以來(lái)一直處于較高水平，且持續(xù)上升。政府采購(gòu)規(guī)模的擴(kuò)大及其政策效應(yīng)明顯。英國(guó)、法國(guó)兩國(guó)政府采購(gòu)占比甚至一度達(dá)到5%～7%(見(jiàn)圖1)，如此大體量的采購(gòu)規(guī)模效應(yīng)，在政策帶動(dòng)下有效促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展。近年來(lái)，美國(guó)政府采購(gòu)規(guī)模達(dá)到8000多億美元，占GDP比重在4%以上。中國(guó)政府采購(gòu)規(guī)模也在持續(xù)提升，2018年占GDP比重達(dá)到4%(見(jiàn)圖2)，作為全球第二大經(jīng)濟(jì)體，這個(gè)規(guī)模可以說(shuō)是很大體量了。在這樣的基礎(chǔ)上，政府采購(gòu)制度促進(jìn)企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展，帶動(dòng)中小企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)乃至發(fā)展本國(guó)產(chǎn)業(yè)都是值得科學(xué)規(guī)劃與改進(jìn)的。

圖1 1993～2011年部分歐洲國(guó)家政府采購(gòu)占GDP比例

圖2 2002～2018年中國(guó)政府采購(gòu)規(guī)模占財(cái)政支出及占GDP比例

五、中國(guó)政府采購(gòu)政策功能與技術(shù)創(chuàng)新的路徑設(shè)計(jì)及未來(lái)發(fā)展

中國(guó)政府采購(gòu)治理體系構(gòu)建需要考慮國(guó)際貿(mào)易及國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展等多種內(nèi)外部關(guān)系，充分發(fā)揮政府采購(gòu)政策功能促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展是政府采購(gòu)治理體系構(gòu)建的重要內(nèi)容之一。中國(guó)政府采購(gòu)政策功能與技術(shù)創(chuàng)新路徑設(shè)計(jì)應(yīng)以競(jìng)爭(zhēng)性政策機(jī)制為基礎(chǔ)，進(jìn)一步完善公平、透明、競(jìng)爭(zhēng)等采購(gòu)原則，提高政府采購(gòu)效率；以加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)同帶動(dòng)為目標(biāo)，鼓勵(lì)帶動(dòng)中小微企業(yè)，尤其是小微企業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展與技術(shù)創(chuàng)新，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)鏈垂直分工體系良性構(gòu)建；以差異化政府采購(gòu)政策構(gòu)建分類分級(jí)體系，充分考慮企業(yè)規(guī)模、性質(zhì)及戰(zhàn)略差異，拓展政府采購(gòu)政策功能的效用范圍；關(guān)注政府采購(gòu)對(duì)戰(zhàn)略性行業(yè)引導(dǎo)作用，促進(jìn)市場(chǎng)穩(wěn)定與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展；構(gòu)建技術(shù)分享、技術(shù)創(chuàng)新為主題的政府采購(gòu)生態(tài)與應(yīng)用場(chǎng)景，強(qiáng)化政府采購(gòu)引導(dǎo)技術(shù)創(chuàng)新數(shù)據(jù)分析，實(shí)現(xiàn)政府智慧采購(gòu)功能。

(一)以政府采購(gòu)競(jìng)爭(zhēng)性策略機(jī)制為基礎(chǔ)，進(jìn)一步完善公平、透明、競(jìng)爭(zhēng)等制度原則，提高政府采購(gòu)效率

在國(guó)際貿(mào)易采購(gòu)背景下，中國(guó)政府采購(gòu)政策應(yīng)突出競(jìng)爭(zhēng)性機(jī)制設(shè)計(jì)，考慮國(guó)內(nèi)企業(yè)與外資企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)中性與公開(kāi)透明。在競(jìng)爭(zhēng)中，凸顯企業(yè)在獲得政府采購(gòu)份額中的功能效應(yīng)。作為全球最主要的貿(mào)易進(jìn)出口國(guó)家，在“一帶一路”倡議發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期、國(guó)家治理體系現(xiàn)代化推進(jìn)過(guò)程中，中國(guó)政府采購(gòu)自身的示范作用也是極為重要與顯著的。從雙向視角來(lái)分析，政府采購(gòu)在國(guó)家、企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新整個(gè)大的份額中應(yīng)該起到示范引領(lǐng)作用，因?yàn)閲?guó)家、企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新還有其他的主要因素(如研發(fā)投入、人才機(jī)制等)是較為復(fù)雜的過(guò)程。從政府采購(gòu)角度分析，其最主要的目標(biāo)是滿足采購(gòu)需求，在這個(gè)基礎(chǔ)上，發(fā)揮經(jīng)濟(jì)社會(huì)作用，帶動(dòng)企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展與技術(shù)創(chuàng)新；因而，就政府采購(gòu)與技術(shù)創(chuàng)新關(guān)系本質(zhì)上是“弱弱相關(guān)”的促進(jìn)，但是“弱弱相關(guān)”的促進(jìn)會(huì)發(fā)揮出重要的傳導(dǎo)示范效用。建立在這個(gè)認(rèn)識(shí)下，需明確競(jìng)爭(zhēng)性機(jī)制設(shè)計(jì)是中國(guó)政府采購(gòu)促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新的政策功能前提。此外，要有開(kāi)放性的政策容納國(guó)外企業(yè)參與這一競(jìng)爭(zhēng)，中國(guó)企業(yè)會(huì)在競(jìng)爭(zhēng)中不斷變革，乃至變強(qiáng)。而且，中國(guó)企業(yè)也可以通過(guò)世界貿(mào)易協(xié)定參與其他國(guó)家的政府采購(gòu)。同時(shí)也要認(rèn)識(shí)到，競(jìng)爭(zhēng)性采購(gòu)政策并不是一味以低價(jià)格為目標(biāo)，而是注重物有所值等原則，避免“劣幣驅(qū)逐良幣”采購(gòu)。

(二)以加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)同帶動(dòng)為目標(biāo)，鼓勵(lì)中小微企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展，構(gòu)建產(chǎn)業(yè)鏈垂直分工體系

政府采購(gòu)規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大，涉及多樣化的服務(wù)產(chǎn)品。針對(duì)居于產(chǎn)業(yè)鏈不同位置的企業(yè)，通過(guò)政府采購(gòu)，加大企業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的構(gòu)造，加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)鏈上下游企業(yè)的聯(lián)系，尤其是鼓勵(lì)通過(guò)產(chǎn)業(yè)鏈帶動(dòng)中小微企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展，加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)鏈的垂直分工體系構(gòu)建。

為了支持中小企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展，在政府采購(gòu)具體實(shí)施中可以提出大企業(yè)與中小企業(yè)打包申請(qǐng)有加分的可能。通過(guò)政府采購(gòu)集成類或總包公司中的細(xì)分采購(gòu)項(xiàng)進(jìn)行拆解，增加中小企業(yè)參與競(jìng)標(biāo)的可行性。借鑒國(guó)外采購(gòu)經(jīng)驗(yàn)，設(shè)立小微企業(yè)管理機(jī)構(gòu)，對(duì)政府采購(gòu)的需求以及參與投標(biāo)的小微企業(yè)的相關(guān)信息進(jìn)行系統(tǒng)收集，建立起分類供應(yīng)商系統(tǒng)。小微企業(yè)管理機(jī)構(gòu)需要加強(qiáng)與小微企業(yè)的交流與合作，明確它們的實(shí)際需要；通過(guò)邀請(qǐng)專家對(duì)采購(gòu)人員開(kāi)展專業(yè)培訓(xùn)的方式提高小微企業(yè)內(nèi)部對(duì)采購(gòu)活動(dòng)的重視和了解，保證大中企業(yè)和小微企業(yè)在獲得政府采購(gòu)信息方面的一致。此外，政府采購(gòu)全鏈條管理模式需要持續(xù)深化，如環(huán)保領(lǐng)域采購(gòu)不僅僅從末端產(chǎn)品方面提倡節(jié)能環(huán)保，應(yīng)從供應(yīng)鏈、產(chǎn)業(yè)鏈的全鏈條考察節(jié)能環(huán)保。

(三)構(gòu)建差異化的政府采購(gòu)分類分級(jí)政策體系，根據(jù)企業(yè)規(guī)模、性質(zhì)及戰(zhàn)略，拓展政府采購(gòu)的效用范圍

差異化采購(gòu)政策是綜合考慮中國(guó)企業(yè)發(fā)展、技術(shù)水平等實(shí)際情況，以分級(jí)分類的采購(gòu)政策體系構(gòu)建為牽引，增強(qiáng)政府采購(gòu)政策的“魯棒性”。首先，對(duì)大型、中型、小型、微型四類不同規(guī)模企業(yè)采取差異化采購(gòu)政策，尤其應(yīng)考慮政府采購(gòu)對(duì)中小微企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的帶動(dòng)作用。中小微企業(yè)往往受資源與市場(chǎng)份額等制約，若能夠簽署有明確需求的采購(gòu)合同，會(huì)進(jìn)一步減少中小微企業(yè)在技術(shù)創(chuàng)新方面的成本，有利于中小微企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展。其次，在技術(shù)性質(zhì)差異方面，應(yīng)重點(diǎn)考慮對(duì)一般技術(shù)的制造業(yè)、高科技產(chǎn)業(yè)、新興產(chǎn)業(yè)等采取差異化采購(gòu)政策。最后，從政策上落實(shí)相關(guān)創(chuàng)新產(chǎn)品與服務(wù)的首購(gòu)、訂購(gòu)政策等實(shí)施方法，避免因政策限定導(dǎo)致創(chuàng)新產(chǎn)品無(wú)法進(jìn)入政府部門(mén)，這會(huì)對(duì)政府與市場(chǎng)均產(chǎn)生不利的影響。

(四)關(guān)注政府采購(gòu)對(duì)戰(zhàn)略性行業(yè)引導(dǎo)作用，促進(jìn)市場(chǎng)穩(wěn)定與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，發(fā)揮政府采購(gòu)“穩(wěn)定器”作用

政府采購(gòu)應(yīng)發(fā)揮對(duì)戰(zhàn)略性行業(yè)引導(dǎo)作用，重點(diǎn)支持信息產(chǎn)業(yè)、新能源汽車、生物醫(yī)藥、高端裝備制造、節(jié)能環(huán)保等影響國(guó)計(jì)民生、國(guó)家經(jīng)濟(jì)和軍事安全的重大產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)市場(chǎng)穩(wěn)定與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。在現(xiàn)有采購(gòu)制度下，需要進(jìn)一步理順《政府采購(gòu)法》與《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》口徑銜接與操作實(shí)施等問(wèn)題，加強(qiáng)采購(gòu)部門(mén)之間協(xié)調(diào)溝通，提高政府采購(gòu)與戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)承載企業(yè)之間的互動(dòng)溝通，建立戰(zhàn)略性行業(yè)產(chǎn)品采購(gòu)目錄清單等，有序規(guī)劃與推動(dòng)政府采購(gòu)引導(dǎo)戰(zhàn)略性行業(yè)發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)。例如，在新冠肺炎疫情期間，從中央到地方均采取了靈活、及時(shí)、有效的采購(gòu)促進(jìn)政策，發(fā)揮了重要作用。后續(xù)應(yīng)將重大創(chuàng)新藥物、疫苗等，優(yōu)先進(jìn)入醫(yī)保目錄或納入政府儲(chǔ)備，促進(jìn)政府采購(gòu)成為政府配置資源的工具和政府調(diào)控供給側(cè)的工具，為推進(jìn)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化、深化改革開(kāi)放打下堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)。

(五)構(gòu)建技術(shù)分享、技術(shù)創(chuàng)新為主題的政府采購(gòu)生態(tài)與應(yīng)用場(chǎng)景，加強(qiáng)政府采購(gòu)促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新數(shù)據(jù)分析，實(shí)現(xiàn)政府智慧采購(gòu)功能

2018年，中央深改委通過(guò)的《深化政府采購(gòu)制度改革方案》中特別提到建立“政策功能完備”“技術(shù)支撐先進(jìn)”的現(xiàn)代政府采購(gòu)制度總體目標(biāo)。在具體實(shí)踐層面，本文認(rèn)為應(yīng)從政府采購(gòu)生態(tài)角度構(gòu)建技術(shù)分享、技術(shù)創(chuàng)新的采購(gòu)生態(tài)，通過(guò)“互聯(lián)網(wǎng)+政府采購(gòu)”增強(qiáng)不同所有制企業(yè)之間的技術(shù)分享和技術(shù)創(chuàng)新，促進(jìn)國(guó)有企業(yè)與民營(yíng)企業(yè)技術(shù)分包協(xié)作和優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)；以技術(shù)分享和技術(shù)創(chuàng)新為主導(dǎo)，帶動(dòng)政府采購(gòu)生態(tài)的技術(shù)交易、技術(shù)服務(wù)功能；發(fā)揮金融、技術(shù)等多方面政府引領(lǐng)作用，構(gòu)建以政府采購(gòu)促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新的應(yīng)用場(chǎng)景，深入分析政府采購(gòu)創(chuàng)新產(chǎn)品數(shù)據(jù)，由政府?dāng)?shù)字采購(gòu)向政府智慧采購(gòu)方向發(fā)展，拓展政府采購(gòu)政策功能措施。