文 / 譚敬慧 賢力訥

（作者單位：北京市君都律師事務(wù)所）

回望我國建設(shè)工程的發(fā)展歷程，從建國初期的一窮二白到超高層建筑施工、大跨度滑移、多塔連跨大跨徑橋梁施工等高技術(shù)難度施工作品出現(xiàn)，在國際工程領(lǐng)域頻頻亮出“中國名片”，中國建設(shè)正在走向引領(lǐng)世界工藝和技術(shù)革新的前列。行業(yè)技術(shù)與行業(yè)規(guī)模的成熟與擴大，成為工程法律體系建設(shè)與完善的堅定基石，與此同時，我國工程建設(shè)法律發(fā)展也正走在從吸收國際經(jīng)驗到創(chuàng)造中國標準的歷史轉(zhuǎn)變時期。

1949～ 1965計劃經(jīng)濟，法規(guī)雛形

在這歷經(jīng) 16個年頭的階段里，中國工程建設(shè)法律體系從出生萌芽開始，構(gòu)建了當代我國工程建設(shè)法律體系的雛形。

1951年 3月，政務(wù)院財經(jīng)委員會發(fā)布了《基本建設(shè)工作程序暫行辦法》。后來經(jīng)過試行、補充、修訂為《基本建設(shè)工作暫行辦法》，這是新中國第一部全面的、綱領(lǐng)性的建設(shè)法規(guī)。

1952年建筑工程部成立，主管工程建設(shè)相關(guān)事務(wù)。此時的新中國百廢待興，一批工程建設(shè)項目伴隨著“三大改造”“蘇聯(lián)經(jīng)驗”的引入，如火如荼地開展了起來，當年度建筑業(yè)總產(chǎn)值達到 57億元。

這一時期國家相繼頒布了《包工試行辦法（草案）》（1953）、《關(guān)于試行包工包料的指示》（1954）、《建筑安裝工程包工暫行辦法》（1954）、《工業(yè)、民用建筑設(shè)計和預(yù)算編制暫行辦法》（1955）、《基本建設(shè)工程交工和動用暫行辦法》（1955）、《標準建筑公司組織編制草案》（1955）、《建筑機械管理辦法）（1955）、《建筑安裝工程總承包與分承包試行辦法（草案）》（ 1955）、《建筑安裝企業(yè)財務(wù)成本責(zé)任制暫行辦法》（ 1955）、《 1956建筑安裝工程統(tǒng)一施工定額》（ 1956）?！蛾P(guān)于加強和發(fā)展建筑工業(yè)的決定》（ 1956）、《關(guān)于加強設(shè)計工作的決定》（ 1956）、《關(guān)于加強新工業(yè)區(qū)和新工業(yè)城市建設(shè)工作中幾個問題的決定》（ 1956）等一系列重要規(guī)章制度和規(guī)范性文件，為工程建設(shè)承包、分包、定額、設(shè)計等相關(guān)制度的建立搭建了初步框架，在這之中最為重要的文件是 1956年發(fā)布的《建筑安裝工程統(tǒng)一施工定額》，這是我國第一部工程定額相關(guān)的法規(guī)文件，為我國工程造價定額制度的建立完成了首次鋪墊。

1958年后，受到“大躍進”“左傾”思想的影響，許多必要的規(guī)章制度被刪除，導(dǎo)致建筑法規(guī)與建筑行業(yè)受到較為嚴重的沖擊，當時有關(guān)工程質(zhì)量和安全作業(yè)方面的規(guī)章制度共 81種，其中廢除 38種，致使工程質(zhì)量事故、傷亡事故大幅度上升。 1958年 12月，在杭州召開全國基本建設(shè)工程質(zhì)量現(xiàn)場會議，提出了第一批必須恢復(fù)和建立的規(guī)章制度目錄，并于會后專門組織檢查前一期規(guī)章制度改革情況。 1959年我國相繼頒布《關(guān)于工程質(zhì)量事故和安全措施的意見》《關(guān)于加強施工監(jiān)理的幾項規(guī)定》，恢復(fù)質(zhì)量安全管理制度的同時，初步確立了施工監(jiān)理在我國工程建設(shè)活動中的地位。

至此，今日中國工程建設(shè)法律體系中最為基礎(chǔ)的設(shè)計、監(jiān)理、定額、質(zhì)量安全、承包與分包、施工現(xiàn)場管理、財政資金等管理制度已初步形成。

但應(yīng)當注意到的是，由于當時社會經(jīng)濟、物資乃至行政管理資源的相對匱乏，社會建設(shè)的主要精力集中于經(jīng)濟建設(shè)而非法制建設(shè)，出臺的建筑規(guī)章制度和規(guī)范性文件多籠統(tǒng)概括，欠缺可操作性和指引性，且多以文件方式頒布，在規(guī)范層級上亦有所欠缺。同時必須注意到，計劃經(jīng)濟時期，工程建設(shè)項目業(yè)主單位基本為國家和地方政府，絕大部分建設(shè)資金為財政預(yù)算投資資金，其法律關(guān)系更多地體現(xiàn)為政府投資項目建設(shè)法律關(guān)系，我們今日熟悉的工程招投標、結(jié)算等概念遠未形成。

建設(shè)工程法律體系在這一階段尚未成熟， 1956年國務(wù)院批準在全國開始推行律師工作，至 1957年，國內(nèi)共建立律師協(xié)會 19個，法律顧問處 817個，專兼職律師共 3000人左右，隨著“反右”斗爭的擴大，業(yè)已建立的司法及律師工作機構(gòu)被撤銷，此時新中國律師行業(yè)剛剛起步即遭到破壞，在當時的經(jīng)濟社會環(huán)境之下，發(fā)展艱難而緩慢，更談不上建設(shè)工程專業(yè)律師及律師群體的培育與形成。

但由于建國初期我國處于市場經(jīng)濟體制之下，建筑行業(yè)市場相對封閉，所以這些規(guī)章制度和規(guī)范性文件還是為新中國的建筑業(yè)發(fā)展起到了促進和保護作用。 1952到 1956年間，我國建筑業(yè)總產(chǎn)值突破百億大關(guān)，達到146億元人民幣。

1966～ 1978曲折探索，法規(guī)重建

1966年“文化大革命”開始以后，建筑立法遭到遲滯，從建筑行業(yè)的發(fā)展來看，此階段我國仍然取得了南京長江大橋建成通車、遼陽化纖廠工程落成等重要經(jīng)濟建設(shè)成就，但隨著中蘇關(guān)系惡化、國內(nèi)政治斗爭愈發(fā)激烈，從這一歷史節(jié)點開始，我國建設(shè)工程法律經(jīng)歷了持續(xù) 12年的發(fā)展徘徊期，這一階段也是我國建筑法律發(fā)展的低迷期。

1970年成立的基本建設(shè)委員會，對《施工操作規(guī)程》《工程質(zhì)量標準》等一系列文件進行了修訂并予以發(fā)布。此后國家注意到，過往一些合理的規(guī)章制度被全盤否定不僅導(dǎo)致經(jīng)濟建設(shè)活動不協(xié)調(diào)，更使得建筑活動缺少法律法規(guī)的約束與指引，一段時間內(nèi)各種安全質(zhì)量事故時有發(fā)生，威脅社會公眾的人身及財產(chǎn)安全。為了扭轉(zhuǎn)這種混亂狀況， 1972年初，國務(wù)院批準了《關(guān)于加強基本建設(shè)管理的幾項意見》，重新肯定了以前的一些規(guī)定。同年 5月，國家基本建設(shè)委員會決定對《施工驗收規(guī)范》《工程質(zhì)量標準》《施工操作規(guī)程》等進行修訂并執(zhí)行。1973年又對建設(shè)收費、竣工驗收作了規(guī)定。 1975年以后，建筑立法有所加強，主要制定了有關(guān)建設(shè)包干、調(diào)度、環(huán)境等方面的規(guī)定。

盡管有調(diào)整與肯定，但這一時期的情況顯然對此前已經(jīng)建立起來的相對完整的工程建設(shè)法律法規(guī)造成極大沖擊，一定程度上使得我國工程建設(shè)法律體系的發(fā)展陷入低迷。

1978年十一屆三中全會召開，正式向全國各界釋放出將黨和國家的工作重心轉(zhuǎn)移到社會主義經(jīng)濟建設(shè)上來的良好訊號，我國工程建設(shè)及其法制建設(shè)迎來了全面開放發(fā)展的高峰期。

1979～ 1999經(jīng)濟模式轉(zhuǎn)換，國際接軌

在這跨越 20年時間里，我國經(jīng)濟高速發(fā)展，伴隨著深圳國貿(mào)中心“三天一層樓”的深圳奇跡、魯布革水電站等一批優(yōu)秀工程作品的落成，中國工程法律體系建設(shè)同時也迎來了重要發(fā)展高峰，從主管部門到法律制度框架完善，中國工程法律體系建設(shè)都取得了長足的發(fā)展和進步。

1．主管部門職權(quán)再明確，定社會公益保護基調(diào)

從國家建工總局到城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護部，再到原建設(shè)部的成立，主管部門與職能的變化體現(xiàn)出工程建設(shè)管理活動關(guān)注之重點的變化，同時也為工程建設(shè)法律發(fā)展明確了具體框架。

1979年 3月，國務(wù)院發(fā)出通知，國家建筑工程總局正式成立，直屬國務(wù)院，主管全國建筑設(shè)計和施工方面的立法工作，包括制定各種定額、標準、規(guī)范等，管理原建工系統(tǒng)勘察設(shè)計和建筑安裝隊伍的生產(chǎn)建設(shè)和平衡調(diào)度工作，承擔(dān)工業(yè)、民用建筑任務(wù)；管理總局系統(tǒng)的建筑機械、設(shè)備的制造和調(diào)配；組織協(xié)調(diào)全國建筑科學(xué)技術(shù)的規(guī)劃和研究任務(wù)；管理高等建工院校及綜合院校建工專業(yè)的教學(xué)工作；組織推動建筑設(shè)計和施工力量出國承包工程，以及建筑安裝工程的援外工作。

1982年 5月，國家城市建設(shè)總局、國家建筑工程總局、國家測繪總局、國家基本建設(shè)委員會的部分機構(gòu)和國務(wù)院環(huán)境保護領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室合并，成立城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護部，同時，國家建筑工程總局撤銷，中國建筑工程總公司正式組建成立。

1988年 5月，第七屆全國人民代表大會第七次會議通過《關(guān)于國務(wù)院機構(gòu)改革方案的決定》，撤銷城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護部，設(shè)立建設(shè)部，明確“其主要職能是，對全國各行業(yè)工程建設(shè)的標準定額、勘察設(shè)計、建筑施工進行綜合管理和監(jiān)督；規(guī)劃和指導(dǎo)全國城市建設(shè)和村鎮(zhèn)建設(shè)；歸口管理全國建筑業(yè)和房地產(chǎn)的開發(fā)經(jīng)營”。

至此，我國工程建設(shè)主管部門的架構(gòu)及職能正式穩(wěn)定下來，建設(shè)部在此后的建設(shè)工程立法及管理活動中，也發(fā)揮了極大的引領(lǐng)和統(tǒng)籌作用。

2．建筑大法樹綱領(lǐng)，建工法律新框架

建設(shè)工程法規(guī)規(guī)范方面。1980年，國家頒發(fā)了《關(guān)于擴大國營施工企業(yè)經(jīng)營管理自主權(quán)有關(guān)問題的暫行規(guī)定》及《關(guān)于開展和保護社會主義競爭的暫行規(guī)定》，提出“對一些適應(yīng)承包的生產(chǎn)建設(shè)項目和經(jīng)營項目，可以試行招標投標的辦法”，結(jié)束了此前計劃經(jīng)濟時代預(yù)算及財政資金對工程建設(shè)項目發(fā)包方式的壟斷性管理，為招投標制度在我國的建立與深深扎根，掃清了經(jīng)濟體制方面的障礙。

1981年，頒發(fā)了《關(guān)于施工企業(yè)推行經(jīng)濟責(zé)任制的若干決定》。1982年，城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護部成立后，頒發(fā)了一些關(guān)于建筑施工安全技術(shù)勞動管理的文件．1983年制定了建筑業(yè)改革大綱。

1984年 9月，國務(wù)院頒發(fā)了《關(guān)于改革建筑業(yè)和基本建設(shè)管理體制若干問題的暫行規(guī)定》，就建筑業(yè)基本管理體制改革提出 16項改革舉措，包括全面推行基本建設(shè)項目投資包干責(zé)任制、大力推行工程招標承包制、改革建設(shè)資金管理辦法、全面推行技術(shù)經(jīng)濟承包責(zé)任制、改革工程質(zhì)量監(jiān)督辦法等，這一文件是建筑業(yè)全面改革的綱領(lǐng)性文件，也為建筑立法工作走向體系化的道路奠定了基礎(chǔ)。

建設(shè)工程立法方面。1984年，原城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境部成立了《建筑法》起草小組，并于次年 1月完成了初稿。為了適應(yīng)建筑市場不斷涌現(xiàn)的新問題、新情況，與市場環(huán)境的發(fā)展相適應(yīng)，起草小組先后多次對草案內(nèi)容進行較大幅度的調(diào)整。為了加快立法工作步伐，1994年原建設(shè)部成立了建筑法起草領(lǐng)導(dǎo)小組，進一步收集、研究國外建筑立法的經(jīng)驗，在全國上海、江西、江蘇、湖南、湖北等地開展專題調(diào)研，先后聽取了 30個省、自治區(qū)、直轄市以及國務(wù)院有關(guān)部門的意見，多次召開專家論證會，并于 1994午 12月向國務(wù)院報送了《中華人民共和國建筑法〈送審稿〉》，并經(jīng)反復(fù)研究修改，形成《中華人民共和國建筑法（草案）》。該草案于 1996年 8月經(jīng)國務(wù)院常務(wù)會議通過，8月 16日，國務(wù)院向全國人大常委會提出了《關(guān)于提請審議〈中華人民共和國建筑法（草案）〉的議案》。1997年 11月 l日，《中華人民共和國建筑法》（以下簡稱《建筑法》）由第八屆全國人大常務(wù)委員會通過，自 1998年 3月 1日起正式實施。

《建筑法》是新中國成立以來工程法律制度建設(shè)的第一部大法，對于我國工程建設(shè)法律體系的構(gòu)建具有極為重要的標志性意義，不僅使得我國建設(shè)工程活動的開展有了第一部法律層面的規(guī)范文件，同時將過往建設(shè)工程法律規(guī)范文件及工程實踐經(jīng)驗予以總結(jié)，串起以往工程建設(shè)法律發(fā)展的脈絡(luò)與關(guān)鍵，為今后我國工程建設(shè)法律體系的發(fā)展指明了方向和界限，確立了保障建筑業(yè)健康發(fā)展的秩序。它將建筑活動納入法制的軌道，為建設(shè)活動中錯綜復(fù)雜的社會經(jīng)濟關(guān)系提供了公認的權(quán)威規(guī)則。對于保護有關(guān)當事人的合法權(quán)益，保障建筑活動的正常進行，公正有效地協(xié)調(diào)建筑活動中的經(jīng)濟關(guān)系提供了最為有力的法律保障。

伴隨著 1999年《合同法》和《招標投標法》兩部大法的隨之頒布施行，我國工程建設(shè)領(lǐng)域基本法律框架正式構(gòu)建起來，正式奠定了招標投標、建設(shè)工程合同、工程質(zhì)量安全生產(chǎn)管理規(guī)范在法律層面的基本地位，為工程建設(shè)項目進入規(guī)范化市場運行提供了法律保障。

這一階段，律師及司法制度也迎來新的春天，但由于建設(shè)工程領(lǐng)域各項基本法律制度仍在恢復(fù)與建立時期，盡管律師人數(shù)及行業(yè)有所發(fā)展，但建設(shè)工程專業(yè)律師，或者說具備建設(shè)工程專業(yè)知識的法律人在行業(yè)中僅為少數(shù)，亦談不上建設(shè)工程法律業(yè)務(wù)的發(fā)展。

這一時期，我國建設(shè)工程立法與法規(guī)政策成果呈現(xiàn)出全面開花、基本完善的態(tài)勢，建設(shè)工程法律八大制度基本已經(jīng)形成，其中包括：工程發(fā)包制度、工程許可制度、工程質(zhì)量制度、工程安全制度、工程造價制度以及工程監(jiān)理制度等等，在這些法律和規(guī)范性文件的影響和指引之下，到 1998年為止，我國建筑業(yè)總產(chǎn)值突破了萬億大關(guān)，相較于前兩個歷史發(fā)展時期，取得了爆發(fā)式的成長和進步。（未完待續(xù)）