近年來，我國把城市市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工作看作一項(xiàng)重要課題，采取實(shí)際措施加大建設(shè)投資力度，并取得了長足的進(jìn)步。以 2018年為例，市政公用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)完成的投資額不僅增長幅度超過全社會(huì)固定資產(chǎn)投資的增長幅度，而且占全社會(huì)固定資產(chǎn)投資完成額的比重逐年小幅提升。在 2018年實(shí)際完成的 20123億元投資額中，道路橋梁和軌道交通兩項(xiàng)加起來占比接近 65%；排水和污水處理、園林綠化、含垃圾處理的市容環(huán)境衛(wèi)生、地下管廊合計(jì)占24.24%。

到 2018年末，我國常住人口城鎮(zhèn)化率為 59.58%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率為43.37%，分別比上年提升 1.06%和1.02%。這兩個(gè)指標(biāo)已經(jīng)非常接近《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（ 2014～ 2020年）》中提出的到 2020年常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到 60%左右、戶籍人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到 45%左右的目標(biāo)。

投資類型、結(jié)構(gòu)日趨合理。其中，地下管廊建設(shè)成為市政公用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)新亮點(diǎn)。 2016年，全國形成廊體的只有 479.4公里，至2018年末，建成管廊廊體 3244.36公里，比 2016年增長了 16.7倍。此外，還有 1938.79公里管廊正在建設(shè)。又如城市軌道交通， 2016年底，在建地鐵城市為 39個(gè)；建成運(yùn)營的城市是 30個(gè)。到了 2017年末，在建的城市擴(kuò)大到 50個(gè)，建成運(yùn)營的城市為 32個(gè)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，至 2019年 1月，有 37個(gè)城市開通地鐵。到 2018年末，全國建成里程 5141.05公里，在建 5400.25公里。2016、2017、2018這三年，建成的里程數(shù)一直保持著10%以上的增速，分別為16.84%、28.10%、11.90%。

在看到我國城市市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)取得成績的同時(shí)，也要清醒認(rèn)識(shí)到不足：一是資金來源渠道結(jié)構(gòu)中，社會(huì)資本占比不多。投資來源繼續(xù)保持了政府、社會(huì)，內(nèi)資、外資，貸款、債券、經(jīng)營自籌等多渠道，但總體上資金來源結(jié)構(gòu)不合理，主要是社會(huì)資本，特別是私人資本占比比較低。二是市政公用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的歷史遺留隱性債務(wù)依然不少。業(yè)內(nèi)人士的分析文章看起來比較嚇人，但確實(shí)存在“存量債務(wù)規(guī)模大、風(fēng)險(xiǎn)高”的情況。

一、緊抓投融資主體和運(yùn)營主體改革的這個(gè)根本

城市市政公用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供的是公共產(chǎn)品或服務(wù)。客觀上，它的生產(chǎn)、供應(yīng)、消費(fèi)和價(jià)值補(bǔ)償與私人產(chǎn)品不同，即不同程度地具有壟斷、非競爭、非排他、不可計(jì)量或計(jì)量成本過高等特性；社會(huì)公眾對其不但有滿足數(shù)量的要求，還要求質(zhì)量合格，價(jià)格合理，消費(fèi)公平、安全，即必須是效率和公平同在。

在過去計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，政府作為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的責(zé)任主體，注重公平，忽視效率。同時(shí)，既是責(zé)任主體，也是唯一的投融資主體和運(yùn)營主體，政企不分。隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，社會(huì)對公共產(chǎn)品或服務(wù)需求數(shù)量日益增加，只重視公平已經(jīng)不行了，還需要效率。其中，特別是政府作為投融資主體所運(yùn)用的政府投融資模式，雖然能依托政府財(cái)政收入和信用快速集中和籌措到資金，但問題也很突出，即對政府財(cái)政產(chǎn)生壓力，投融資風(fēng)險(xiǎn)集中于政府單方面，總體效率低。

在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)下，因?yàn)楸仨殘?jiān)持社會(huì)主義基本經(jīng)濟(jì)制度，同時(shí)，公共產(chǎn)品或服務(wù)客觀上的生產(chǎn)、供應(yīng)、消費(fèi)和價(jià)值補(bǔ)償?shù)忍匦詻]有變，社會(huì)對其質(zhì)量合格，價(jià)格合理，消費(fèi)公平、安全即必須是“效率和公平同在”的要求沒有變。在責(zé)任主體仍然是政府的情況下，深化政府作為唯一投融資主體和運(yùn)營主體的改革，就成了關(guān)鍵。現(xiàn)實(shí)中，要求政府在承擔(dān)責(zé)任主體的過程中，還要充分發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用，激發(fā)社會(huì)資本投融資活力，整合社會(huì)資本，投融資于城市市政公用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營，改變政府作為唯一投融資和運(yùn)營主體壟斷城市市政公用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營的狀況，加快推進(jìn)投融資主體和運(yùn)營主體的社會(huì)化、多元化。

這里特別談?wù)勎覍Π?PPP模式的四點(diǎn)認(rèn)識(shí)。

第一，在深化城市市政公用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資體制改革中，大力推行包括 PPP的 PEP（P ublic-Enterprise-Partnership）模式，這是中國的特色。特別為減輕政府債務(wù)，化解金融風(fēng)險(xiǎn)，甚至不惜把它上升為“宏觀調(diào)控政策”，這都不奇怪，因?yàn)樗诓桓淖冋柏?zé)任主體”的前提下，把推進(jìn)投融資主體和運(yùn)營主體兩個(gè)社會(huì)化、多元化的改革結(jié)合在一起，特別是它獨(dú)具的“全程合作，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”，是比較其他模式更為優(yōu)越、更被推崇的地方。

第二，大力推行包括 PPP的 PEP模式，還不能完全代替、取代推進(jìn)投融資主體和運(yùn)營主體社會(huì)化、多元化的這個(gè)城市建設(shè)投融資改革的實(shí)質(zhì)性關(guān)鍵。推進(jìn)投融資主體和運(yùn)營主體社會(huì)化、多元化的改革，模式很多。包括 PPP在內(nèi)的 PEP這種模式，只是其中一種模式。投融資主體和運(yùn)營主體改革是包括 PPP的 PEP投融資模式改革的上一個(gè)層面。

第三，大力推行包括 PPP的 PEP模式，并不代表其為唯一模式，也并不意味著要把政府購買、特許經(jīng)營等其他模式一律當(dāng)成是不適用模式、甚至說成是不合法不合規(guī)模式而予以否定和拋棄。

第四，深化城市建設(shè)投融資改革，從根上說，就是要在發(fā)揮政府承擔(dān)提供公共產(chǎn)品與服務(wù)主體責(zé)任的前提下，緊緊抓住投融資主體和運(yùn)營主體市場化、多元化改革的這個(gè)根本，在此基礎(chǔ)上，把各種方法、手段、模式進(jìn)行優(yōu)化，綜合考慮其優(yōu)缺點(diǎn)，實(shí)事求是、因時(shí)因地地加以單獨(dú)或綜合運(yùn)用。

二、完善城市市政公用基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)品與服務(wù)的價(jià)值補(bǔ)償合理機(jī)制

在深化改革過程中，建立完善價(jià)值補(bǔ)償合理機(jī)制有兩個(gè)關(guān)鍵問題：一是在輿論引導(dǎo)上，必須形成對社會(huì)資本、特別是對私人資本進(jìn)行合理價(jià)值補(bǔ)償?shù)膽?yīng)有社會(huì)輿論氛圍，不是只要政府的“物有所值”，還要讓社會(huì)資本特別是私人資本“物有所值”；要卸掉一些政府人員怕給私人資本進(jìn)行合理價(jià)值補(bǔ)償遭到懷疑的顧慮。二是積極推進(jìn)市政公用基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)品與服務(wù)的價(jià)格、收費(fèi)改革，讓能夠計(jì)量的公共產(chǎn)品與服務(wù)的本身價(jià)格或收費(fèi)，隨同經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活提高而不斷進(jìn)行合理調(diào)整，即價(jià)格改革，讓生產(chǎn)供應(yīng)者在使用消費(fèi)者那里獲得的直接補(bǔ)償部分合理擴(kuò)大和適時(shí)增加。三是發(fā)揮社會(huì)咨詢、服務(wù)機(jī)構(gòu)的作用，協(xié)助政府完善相關(guān)配套政策，包括編制不同投融資和運(yùn)營模式的價(jià)值補(bǔ)償導(dǎo)則、規(guī)則、手冊等，在實(shí)踐上有更多可參考借鑒的東西。

三、正確領(lǐng)會(huì)地方投融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型的方向和目標(biāo)，加快推進(jìn)地方政府城投公司轉(zhuǎn)型

早在 2010年，國務(wù)院就曾經(jīng)對加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理問題專門發(fā)布通知（2010年 19號(hào)文）。2018年 4月，在國家發(fā)展改革委印發(fā)的《2019年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)》的通知中，把全面推進(jìn)地方融資平臺(tái)公司市場化轉(zhuǎn)型作為健全城市投融資機(jī)制，助力新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重點(diǎn)任務(wù)內(nèi)容之一，特別提出要在轉(zhuǎn)型中實(shí)施“打造競爭力強(qiáng)的地方基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)投資運(yùn)營主體”的任務(wù)目標(biāo)。

地方政府城投公司是地方政府各類投融資平臺(tái)中的一種平臺(tái)類型，它同樣也是中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展到特定階段的產(chǎn)物，有自身的特點(diǎn)。歷史地看，因?yàn)樗I集的資金專門用于城市市政公用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，可以毫不夸張地說，沒有它，就沒有這些年來中國城市面貌的巨大變化，就沒有城鎮(zhèn)化的高速發(fā)展，就沒有城市生產(chǎn)生活條件環(huán)境的明顯改善。同時(shí)，他也為政府實(shí)施宏觀調(diào)控、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長、拉動(dòng)民間投資間接地做出了貢獻(xiàn)。但是，由于地方政府城投公司具有特殊的政府背景，一方面他能比較容易獲得銀行貸款和發(fā)行城投債，同時(shí)，必要時(shí)政府還為其提供擔(dān)?；蜃兿鄵?dān)保，釀成了地方政府的隱形負(fù)債。特別是 2009年的信貸大潮和“四萬億”的投資刺激，城投公司也一樣，融資規(guī)模出現(xiàn)了較快、較高的增長。潛在的財(cái)政、金融風(fēng)險(xiǎn)受到市場質(zhì)疑，特別引起中央重視，要求加快地方政府投融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型。對此，要堅(jiān)決執(zhí)行。

四、提倡政府部門內(nèi)外協(xié)調(diào)一致，讓“放管服”改革科學(xué)有效

政府部門“放管服”改革，實(shí)質(zhì)上體現(xiàn)的是政府的治理能力。作為行業(yè)指導(dǎo)部門的“放管服”一定要科學(xué)有效。首先是完成好本部門職責(zé)，同時(shí)，還要主動(dòng)協(xié)作配合，部門內(nèi)外、上下之間要認(rèn)識(shí)統(tǒng)一，步伐協(xié)調(diào)，要特別注重理論學(xué)習(xí)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的正確總結(jié)。隨著客觀變化，對已有的提法和措施應(yīng)該多相互溝通，共同完善，共同合作創(chuàng)新，盡量不單獨(dú)再來一套，避免帶來認(rèn)識(shí)上的誤解和操作中的麻煩。

國家有關(guān)部門指導(dǎo)投融資改革的大量工作，總體上都很好地體現(xiàn)了這一點(diǎn)。2014年，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部出臺(tái)了一個(gè)《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，即“建設(shè)部126號(hào)令”。制定這個(gè)辦法，事先做了大量學(xué)習(xí)研究，主要把握了四條核心要義：一是不改變政府從根本上負(fù)責(zé)組織提供公共產(chǎn)品與服務(wù)的具體職責(zé)，改革的只是政府提供公共產(chǎn)品與服務(wù)的手段與方法，即采用市場經(jīng)濟(jì)的手段和方法。二是具體操作上，通過市場競爭機(jī)制選擇建設(shè)、運(yùn)營、提供市政公用事業(yè)產(chǎn)品與服務(wù)的社會(huì)經(jīng)營單位，即社會(huì)資本（包括私人、外資等）投資者、運(yùn)營者、供應(yīng)者。三是努力分清政府和社會(huì)（包括私人、外資）資本，還有社會(huì)消費(fèi)使用者三方各自的權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)，其中特別是政府，必須承擔(dān)“提供”和“監(jiān)管”的雙重責(zé)任。四是最終目標(biāo)要實(shí)現(xiàn)安全、效率、公平、公正地提供質(zhì)量合格、價(jià)格合理、滿足公眾日益增長需要的市政公用產(chǎn)品與服務(wù)。

在實(shí)際研究制定這個(gè)辦法的過程中，時(shí)任建設(shè)部部長汪光濤親自主持抓總，分管副部長仇保興具體領(lǐng)導(dǎo)組織，建設(shè)部曾反復(fù)多次虛心征求、吸取發(fā)改委、財(cái)政部等有關(guān)部委的意見建議。在當(dāng)時(shí)的建設(shè)部內(nèi)部，各有關(guān)司局相互合作，搜集、整理、學(xué)習(xí)了最早實(shí)行特許經(jīng)營的英國、法國、德國等國家的相關(guān)資料，調(diào)查研究了我國改革開放后在電廠、高速路，特別是在供水和垃圾處理領(lǐng)域?qū)嵤?BT、BOT等試點(diǎn)項(xiàng)目，例如成都六水廠與法國威立雅水務(wù)合作的特許經(jīng)營典型案例。相關(guān)司局分別將他們自己學(xué)習(xí)、調(diào)查、研究的成果整理、寫作成書出版。我在此期間從稅收、收費(fèi)和價(jià)格的角度，整理出一些學(xué)習(xí)研究成果。這正是國家政府部門內(nèi)外協(xié)調(diào)一致的體現(xiàn)，注重理論學(xué)習(xí)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的正確總結(jié)，以科學(xué)態(tài)度推進(jìn)制度建設(shè)的可貴。