姚銳敏

[摘? 要]自新中國成立到改革開放以前，中國農(nóng)村的行政機制總體呈現(xiàn)政治化的特征，集中表現(xiàn)為農(nóng)村行政在執(zhí)政黨的直接組織和推動下運行以及國家行政與農(nóng)村政治整合過程的高度融合。政治化行政機制的生成背景是中國共產(chǎn)黨領導下的現(xiàn)代國家建構過程，其具體實現(xiàn)方式是建立在高度集權的政治體制和行政體制基礎之上的動員、任務和命令。政治化行政機制在很大程度上保證和促進了新中國的國家現(xiàn)代化進程，也使執(zhí)政黨、國家、社會尤其是廣大農(nóng)民付出了一定程度的代價，并且為國家后來的發(fā)展留下了不少隱患。

[關鍵詞]農(nóng)村;政治;行政

[中圖分類號] D035.1[文獻標志碼] A [文章編號] 1008-4479（2020）02-0099-08

自新中國成立到改革開放以前，中國農(nóng)村的行政機制總體呈現(xiàn)政治化的特征，集中表現(xiàn)為農(nóng)村行政在執(zhí)政黨的直接組織和推動下運行以及國家行政與農(nóng)村政治整合過程的高度融合。政治化行政機制的生成背景是中國共產(chǎn)黨領導下的現(xiàn)代國家建構過程，其具體實現(xiàn)方式是建立在高度集權的政治體制和行政體制基礎之上的政治動員、行政任務和強迫命令。[1] 政治化行政機制在很大程度上保證和促進了新中國的國家現(xiàn)代化進程，也使執(zhí)政黨、國家、社會尤其是廣大農(nóng)民付出了一定程度的代價，并且為國家后來的發(fā)展留下了不少隱患。深入研究農(nóng)村政治化行政機制，對于我們今天堅持和完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，具有重要的現(xiàn)實意義。

一、動員：現(xiàn)代國家轉(zhuǎn)型的群眾路線

新中國成立以后，執(zhí)政黨和人民政府面臨的一項重要而緊迫的任務是如何將長期處于“一盤散沙”狀態(tài)的中國鄉(xiāng)村社會迅速整合到國家體系中，實現(xiàn)由傳統(tǒng)國家向現(xiàn)代國家的轉(zhuǎn)型。為此，黨和國家在農(nóng)村推行了一系列重大改革。為了保障農(nóng)村各項改革的順利進行，黨和國家在積極推動“政權下鄉(xiāng)”，健全鄉(xiāng)村政權體系的同時，對農(nóng)民進行了廣泛深入的政治動員，通過億萬農(nóng)民對國家政權體系的政治認同和行動融入，有效提升了國家政治整合的整體效能。

“沒收地主土地歸農(nóng)民所有、消滅封建剝削制度”是新民主主義革命的三大經(jīng)濟綱領之一。中國共產(chǎn)黨在奪取全國政權以前，就已經(jīng)開始在革命根據(jù)地和解放區(qū)進行土地改革。1949年全國解放前夕，老解放區(qū)基本完成了土地改革，但擁有29000萬農(nóng)民的新解放區(qū)還未進行土地改革。因此，新中國成立以后，黨和國家便將完成新解放區(qū)的土地改革作為解放農(nóng)村生產(chǎn)力、迅速恢復國民經(jīng)濟的一項重要任務。“土地改革即意味著用強力把財產(chǎn)從一部分人的手中奪過來，交到另一部分人手中，……這一特征，使它成為對處于現(xiàn)代化之中的國家的政府來說可謂意義最為深遠也是最困難的改革?！盵2]（P355） 要完成土地改革，“首先需要把權力集中在一個立志改革的新興社會精英集團的手中;其次還需要動員農(nóng)民有組織地參與改革的實施”。[2]（P354） 因此，對于已經(jīng)掌握了國家政權的中國共產(chǎn)黨而言，要想使土地改革取得成功，關鍵在于動員和組織農(nóng)民參與。亨廷頓指出，不管土地改革是怎么開始的，“土地改革的成效卻總是依靠農(nóng)民積極的和最終有組織的參與。土地改革的發(fā)動并不一定需要動員農(nóng)民，但改革要想成功卻必定要把農(nóng)民動員并組織起來?！币驗椋凹械臋嗔δ軌蝾C布土地改革法令，但只有廣泛擴展的權力才能使這些法令成為現(xiàn)實。農(nóng)民的參與對通過法律或許并非必要，但對執(zhí)行這些法律卻不可或缺?！盵2]（PP364-365） 發(fā)動農(nóng)民參與土地改革，是中國共產(chǎn)黨的既定工作方針。然而，對于新解放區(qū)而言，發(fā)動農(nóng)民卻面臨諸多困難。一方面，新解放區(qū)的基層政權正處于建設過程中，其組織與動員能力還十分有限;另一方面，新解放區(qū)的地主階級對農(nóng)民擁有傳統(tǒng)權勢和影響。基于上述情況，建國初期的土改動員采取了一種獨特的方式，即由上級派遣土改工作隊（團）深入到村莊，通過廣泛宣傳教育、建立農(nóng)民組織、召開群眾大會等方式和途徑發(fā)動農(nóng)民。

土地改革基本完成以后，黨提出了在農(nóng)村推行農(nóng)業(yè)合作化的歷史任務。為了順利推行農(nóng)業(yè)合作化，黨和政府通過各種基層組織對農(nóng)民進行了廣泛的宣傳動員。首先，通過多種方式和途徑宣傳農(nóng)業(yè)合作化的優(yōu)勢和好處。其次，針對不同的對象，采取不同的宣傳動員策略。農(nóng)村社會各個階層，由于經(jīng)濟基礎、勞動力等方面的原因，必然會在合作化問題上表現(xiàn)出思想和行動上的差異。因此，基層政權針對不同階層的具體情況，采取了不同的宣傳策略。第三，加大社會主義話語的宣傳，使其成為農(nóng)村的主流、強勢話語，在此基礎上逐步形成強大的社會主義意識形態(tài)氛圍。除了廣泛深入的宣傳之外，黨和政府在合作化動員過程中還充分利用了階級斗爭的工具。土地改革完成以后，農(nóng)村的階級矛盾有所緩和，但是，中國共產(chǎn)黨并沒有拋棄階級路線和階級斗爭，而是繼續(xù)將其作為推進農(nóng)村改革的工具。階級界限的厘清和階級隊伍的重組，對農(nóng)業(yè)合作化的發(fā)展起到了重要的推動作用，那些原本對合作化并不熱心的農(nóng)民出于政治上的考慮開始改變態(tài)度。農(nóng)業(yè)合作化的實質(zhì)是對個體農(nóng)民進行社會主義改造，將他們引入社會主義的發(fā)展道路。在中國這樣一個經(jīng)濟文化十分落后的農(nóng)業(yè)大國進行農(nóng)業(yè)的社會主義改造，必然會面臨來自各方面的阻力。要使在長期小農(nóng)經(jīng)濟環(huán)境中生活的農(nóng)民接受黨和政府提出的主張，走農(nóng)業(yè)合作化的道路，甚至“是一個比工商業(yè)的社會主義化要艱難得多的任務”。[3]（P117） 然而，中國共產(chǎn)黨用短短的三年時間就在沒有造成大的社會動蕩和生產(chǎn)力破壞的情況下在全國農(nóng)村基本實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)合作化，很重要的一個原因就是中國共產(chǎn)黨為推進農(nóng)業(yè)合作化而建立的強大的政治動員體制以及依托其所開展的廣泛、深入和有效的政治動員工作。

為了加快經(jīng)濟發(fā)展，迅速改變國家貧窮落后的面貌，1958年5月召開的中共八大二次會議正式確立了“大躍進”的發(fā)展戰(zhàn)略。對于各方面基礎都十分薄弱的新中國來說，要全面實現(xiàn)“大躍進”的發(fā)展目標必然會面臨各種困難，遇到各種障礙。然而，革命戰(zhàn)爭時期的斗爭經(jīng)驗使毛澤東和中國共產(chǎn)黨堅信，只要放手廣泛發(fā)動群眾、緊緊依靠群眾，就沒有戰(zhàn)勝不了的困難和克服不了的障礙?！霸鴰缀螘r，當革命遇到難以應付的敵我力量懸殊的情況時，軍事和政治政策的中心環(huán)節(jié)便是放手發(fā)動群眾來贏得勝利。”[3]（P326） 事實上，“大躍進”戰(zhàn)略從制定時就與群眾運動密不可分地聯(lián)系在一起?！按筌S進”戰(zhàn)略的關鍵內(nèi)容之一是“通過充分發(fā)動閑散勞動力以彌補工業(yè)和農(nóng)業(yè)方面的資金不足。這種做法對農(nóng)業(yè)戰(zhàn)線尤其顯得重要，因為在這方面只要發(fā)動群眾起來，就可以基本上實現(xiàn)不必增加額外投資的發(fā)展，從而消除農(nóng)業(yè)對經(jīng)濟全面高速增長的羈絆，進而為城市工業(yè)的發(fā)展提供資金（主要是糧食的供給）?！盵3]（P327） 因此，“大躍進”戰(zhàn)略必然要“號召運用組織群眾和發(fā)動群眾的手段，促使農(nóng)業(yè)和工業(yè)同時高速發(fā)展?！盵3]（PP327-328） 為了更有效地組織和發(fā)動群眾，實現(xiàn)“大躍進”的發(fā)展目標，中國共產(chǎn)黨在農(nóng)村基本實現(xiàn)農(nóng)業(yè)合作化不久便迅速發(fā)動了人民公社化運動，并且在很短的時間內(nèi)完成了由“政社分離”的基層組織體制向“政社合一”的人民公社體制的轉(zhuǎn)變。人民公社的建立，使黨和國家在農(nóng)村的政治動員能力和組織能力大大增強，為推行“大躍進”戰(zhàn)略提供了有效的組織體制保證?！按筌S進”和人民公社運動的政治動員主要采取了以下策略：首先，以思想批判開路，利用各種宣傳工具，大力批判所謂的“保守”“右傾”思想，把是否支持大躍進和人民公社與是走資本主義道路還是走社會主義道路這一事關當時每一個人命運的重大原則性問題相聯(lián)系，從而在運動的發(fā)動階段就使整個社會感受到強大的政治壓力，使多數(shù)人不敢提出異議，表示支持并積極參與這場運動。[4] 其次，大力宣傳大躍進、人民公社化在理論上的科學性、合理性，描繪美好的生活前景，激發(fā)干部和群眾的勞動熱情。盡快改變中國經(jīng)濟文化落后狀況，過上幸福美好生活，這是新中國成立以后廣大人民群眾的普遍愿望和迫切要求，也是中國共產(chǎn)黨發(fā)動“大躍進”運動的基本動因所在。以毛澤東為代表的中國共產(chǎn)黨人從人民群眾改變貧窮落后面貌的迫切要求和對幸福美好生活的普遍向往中尋找到了發(fā)動大躍進的正當理由，也發(fā)現(xiàn)了推動“大躍進”所需要的巨大力量源泉，他們通過對“大躍進”與人民公社的科學性、合理性的宣傳和美好前景的描繪，激發(fā)人民群眾的建設熱情，為“大躍進”和人民公社化運動輸入強大的動力。最后，充分發(fā)揮“先進”典型的榜樣引導作用和激勵促進作用。在“大躍進”和人民公社運動的動員方面，中國共產(chǎn)黨十分重視運動中所涌現(xiàn)出來的各種“先進”典型的作用，通過多種途徑和形式大力宣傳典型的“先進”事跡和“經(jīng)驗”。這樣做一方面堅定了干部群眾對“大躍進”和人民公社的信心，另一方面也形成了學“先進”、趕“先進”的社會政治氛圍，使“大躍進”和人民公社運動獲得持續(xù)的動力，不斷地被推向高潮。

二、任務：國家政治意志的行政表達

保證國家的政治意志在農(nóng)村社會得到有效貫徹是政治整合的重要內(nèi)容和目標。在不同的社會歷史背景下，國家政治意志存在著不同的表達和實現(xiàn)方式。新中國成立以后，面對舊中國留下的爛攤子，中國共產(chǎn)黨決心大力推動社會改革，迅速改變國家面貌。這種特殊的歷史背景決定了國家政治意志的特殊表達和實現(xiàn)方式——以任務的形式將政治意志具體化、明確化，通過各種正式和非正式的行政組織網(wǎng)絡層層下達任務，并運用多種手段完成上級組織下達的任務。通過科層化組織體系下達任務并保證其貫徹和完成的行政機制，可以稱之為“任務性行政”。

“任務性行政”是中國共產(chǎn)黨及其領導下的政權組織對鄉(xiāng)村社會進行控制和滲透的傳統(tǒng)手段。在戰(zhàn)爭年代，革命根據(jù)地里的黨政組織就開始用“任務”的方式影響和支配鄉(xiāng)村社會?！笆紫仁菍鹘y(tǒng)國家下派的賦稅改變?yōu)椤Z，要求農(nóng)民完成一定數(shù)量的糧食征收任務。其次是行政性工作任務開始通過黨、政權、群眾組織等組織系統(tǒng)下達到農(nóng)村社會。如招收軍人、組織生產(chǎn)、文化教育等?！盵1]

新中國成立以后，黨和政府在整合農(nóng)村社會、構建現(xiàn)代國家的過程中，繼續(xù)運用“任務性行政”的方式和手段，將國家現(xiàn)代化的階段性目標分解為各項具體的工作任務，通過政治對行政的支配以及科層化行政體系的具體運作，使各項任務在農(nóng)村得以貫徹落實。

新中國剛成立，中國共產(chǎn)黨就把繼續(xù)完成廣大新解放區(qū)的土地改革作為解放農(nóng)村生產(chǎn)力、恢復國民經(jīng)濟的一項重要任務，并且對完成土地改革任務的步驟、方式、組織領導等問題作了明確的部署和要求。中央明確提出土地改革的任務以后，地方各級黨政組織迅速作出響應，根據(jù)中央的統(tǒng)一部署和要求，結合本地區(qū)的實際加以貫徹執(zhí)行。

土地改革完成后，中國共產(chǎn)黨緊接著發(fā)動了農(nóng)業(yè)合作化運動?！斑@一運動是對農(nóng)村社會的重組，任務性質(zhì)更加突出?！盵1] 為了確保農(nóng)業(yè)合作化任務的完成，從中央到地方，層層都制定了合作社的發(fā)展計劃，明確規(guī)定了發(fā)展合作社的數(shù)量和農(nóng)戶入社的比例，并且根據(jù)形勢發(fā)展不斷地對任務指標進行調(diào)整。除了合作社的發(fā)展數(shù)量指標以外，中央還根據(jù)不同地區(qū)的不同條件提出了發(fā)展農(nóng)戶入社的比例要求。根據(jù)中央提出的農(nóng)業(yè)合作化的發(fā)展任務和目標，各地黨委和政府結合當?shù)氐膶嶋H情況制定了本地區(qū)農(nóng)業(yè)合作化的發(fā)展規(guī)劃。

農(nóng)業(yè)的社會主義改造基本完成以后，黨和政府在農(nóng)村的工作重點開始轉(zhuǎn)入推動農(nóng)村經(jīng)濟和社會文化的迅速發(fā)展，以解決所謂“農(nóng)業(yè)拖工業(yè)化后腿”的問題。為了實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的快速發(fā)展，中國共產(chǎn)黨發(fā)動和領導了“大躍進”和人民公社化運動。“大躍進”運動的基本特征之一是提出經(jīng)濟和社會發(fā)展的高指標，然后通過“任務性行政”機制加以貫徹落實。1957年10月25日，中共八屆三中全會通過了《1956年到1967年全國農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要（修正草案）》，《綱要》明確規(guī)定了農(nóng)業(yè)發(fā)展的各項任務和具體指標。為了實現(xiàn)中央提出的農(nóng)業(yè)發(fā)展目標，地方各級黨委和政府紛紛制定本地的農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，明確本地農(nóng)業(yè)發(fā)展的具體目標和任務。在農(nóng)業(yè)“大躍進”的過程中，主要以農(nóng)村為工作對象的基層黨委和政府提出了更為具體的農(nóng)業(yè)發(fā)展目標和工作任務?！按筌S進”運動中各級黨委和政府給農(nóng)村規(guī)定的任務內(nèi)容十分廣泛，除了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)建設方面的任務之外，還包括基層組織建設、工業(yè)建設、農(nóng)產(chǎn)品征購、勞務征派、以及思想、教育、文化和社會事務等方面的內(nèi)容。

需要特別指出的是，作為一種行政機制或者行政模式，任務性行政的特征不僅表現(xiàn)為自上而下地規(guī)定行政工作的內(nèi)容、目標、指標以及完成時限等等，更表現(xiàn)為通過科層化的組織體系和運作方式來推動、保證任務的貫徹落實。從建國初期的土地改革到農(nóng)業(yè)合作化再到后來的“大躍進”和人民公社化運動，為了完成不同階段提出的各項任務，中國共產(chǎn)黨在進行廣泛的社會動員的同時，充分利用科層化組織體制的內(nèi)在力量，綜合思想、政治、行政、組織等多種途徑、方式和手段，構建起強有力的任務貫徹和保障體系。

在全面啟動新解放區(qū)土改時，中央強調(diào)指出，土改必須“完全依照中央人民政府和各級人民政府所頒布法令及其所決定的方針、政策和步驟，有領導地、有計劃地、有秩序地去進行”。為了加強對土改過程的掌控，在組織上采取了一系列措施。與土地改革一樣，農(nóng)業(yè)合作化的高速度完成也源于政治支配下的任務性行政機制。農(nóng)業(yè)合作化從一開始就被當作一項重要的政治任務，從中央到地方層層下達合作化指標，不接受上級提出的發(fā)展指標或者不積極完成合作化任務，將被視為“右傾”而受到批判，嚴重者甚至被剝奪權力。

從現(xiàn)代國家建構的意義上分析，“任務性行政”機制在現(xiàn)代中國的建構中發(fā)揮了重要和積極的作用。一方面，伴隨著國家下達“任務”種類的增加和范圍的擴大，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會中各種分散的權力被越來越多地集中于國家體系，黨和國家的意志日益成為影響和左右鄉(xiāng)村經(jīng)濟社會發(fā)展甚至農(nóng)民日常生活的重要因素，鄉(xiāng)村治理結構也隨之發(fā)生深刻變化，鄉(xiāng)村社會的傳統(tǒng)文化網(wǎng)絡被毀壞，多元治理結構被單元治理結構所取代，中國共產(chǎn)黨及其領導的國家政權成為鄉(xiāng)村社會的唯一權威來源。另一方面，通過向農(nóng)村下達各種“任務”，實現(xiàn)了黨和國家的意志對鄉(xiāng)村社會的全面介入和滲透，傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會中分散農(nóng)民的個體行為通過“任務性行政”機制而被賦予政治與行政意義，成為貫徹執(zhí)行黨和國家意志之行政過程的一個重要環(huán)節(jié)和組成部分。通過“任務”的下達與完成，農(nóng)民的私人生活與國家現(xiàn)代化進程緊密聯(lián)系在一起，個體分散的發(fā)展目標與結果被整合到國家現(xiàn)代化的總體發(fā)展之中，農(nóng)民對發(fā)展的個體追求轉(zhuǎn)化成為國家現(xiàn)代化的動力元素。

三、命令：內(nèi)部行政機制的外部擴張

從本質(zhì)上講，命令主要是調(diào)整組織系統(tǒng)內(nèi)部關系的一種方式和手段。新中國成立以后，在各種艱巨、復雜和緊迫的形勢與任務的壓力之下，中國共產(chǎn)黨將命令機制引入鄉(xiāng)土社會的改造過程，從中央到地方，各級黨政組織都在不同程度上自覺不自覺地直接運用命令的方式和手段來推動農(nóng)村工作，或者至少是對農(nóng)村工作中的強迫命令采取了事實上的容忍或默許的態(tài)度。美國學者費正清認為，新中國建國初期的土改與農(nóng)業(yè)合作化的成效與運動中的強迫命令有密切關系?！靶姓毫Α⒔y(tǒng)一要求、強制命令以及顯示具體實效的綜合運用，在土改和合作化初期取得了相當?shù)某晒?，現(xiàn)在它們又被運用于合作化‘高潮中?！盵3]（P127） 在推進農(nóng)業(yè)合作化的過程中，雖然中央在《關于發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的決議》中提出“必須采用說服、示范和國家援助的方法使農(nóng)民自愿聯(lián)合起來”，但實踐中強迫命令或變相強迫命令的現(xiàn)象卻在一定范圍內(nèi)存在。農(nóng)業(yè)合作化基本完成以后，中國共產(chǎn)黨乘勢發(fā)動了“大躍進”運動?！按筌S進”本身的性質(zhì)決定了它對行政命令方法的更大程度上的依賴。“大躍進”規(guī)定的各種高指標以及“任務”機制的強化，極大地刺激了各級黨政組織對命令手段的需求，使行政命令機制進一步得以擴張。如果說在農(nóng)業(yè)合作化運動中，強迫命令還只是作為一種“最后的”行政手段的話，那么，在“大躍進”運動中，強迫命令在許多地方已經(jīng)成為“常規(guī)的”甚至“首選的”行政方式和手段，有的地方一時間甚至刮起了強迫命令之風。

建國以后“命令”機制的外部擴張，與中國共產(chǎn)黨長期領導革命戰(zhàn)爭的經(jīng)歷不無關系，但更為重要的原因似乎應該從現(xiàn)代國家建構的意義上去尋找答案。筆者以為，中國共產(chǎn)黨奪取全國政權以后加速實現(xiàn)國家現(xiàn)代化的戰(zhàn)略構想與路徑選擇，促使“命令—服從”的行政機制由官僚體系內(nèi)部向外部擴張;而國家政權向鄉(xiāng)土社會的下沉與延伸及其由此導致的農(nóng)村社會體制的變化，則為“命令-服從”行政機制的擴張?zhí)峁┝吮匾慕M織條件。

新中國成立前后，中國共產(chǎn)黨基于領導人民迅速改變國家貧窮落后面貌的歷史使命感，制定了宏偉的社會改造與發(fā)展規(guī)劃，意圖在較短的時間內(nèi)將中國帶入現(xiàn)代化國家的行列。為了實現(xiàn)這一宏圖大業(yè)，中國共產(chǎn)黨選擇了從農(nóng)村汲取資源以支持城市和工業(yè)尤其是重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展的道路，并為此對傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村社會進行了全面徹底的改造，構造起一種全新的、強有力的農(nóng)村社會動員與控制體制。同時，中國共產(chǎn)黨及其領導的國家政權在對農(nóng)村進行資源汲取與社會整合的過程中還普遍引入了“任務性行政”機制，將國家現(xiàn)代化的發(fā)展目標分解為具體的行政任務，通過科層化的行政體系自上而下層層下達，最終落實到農(nóng)民頭上。為了保證各項任務的貫徹落實，中國共產(chǎn)黨運用其所熟悉和擅長的政治動員方式，通過廣泛發(fā)動群眾，使農(nóng)民自覺響應黨和國家的號召，執(zhí)行黨和國家下達的各項任務。然而，政治動員是一項耗時耗力的方式，而且，從完成任務的意義上說，政治動員的效果不能立竿見影，此其一。其二，政治動員不是萬能的，比如，要求農(nóng)民犧牲其個人利益而服從國家利益，或者規(guī)定的任務超出農(nóng)民可以承受的限度時，政治動員就可能失效。因此，對于在建國初期各種矛盾錯綜復雜的形勢下力圖迅速完成各項社會改造和建設任務的中國共產(chǎn)黨和人民政府來說，僅僅依靠政治動員顯然是難以達到既定目標的，還必須利用一些更簡單、更便捷、更直接因而在一定意義上也更有效的方式和機制來推動和保證各項改革與建設任務的貫徹落實，而“命令”顯然具備了上述特點。

“命令性”行政機制的擴張，增強了國家對鄉(xiāng)土社會的整合能力;而國家對鄉(xiāng)土社會的整合，反過來也為“命令性”行政機制的擴張?zhí)峁┝吮匾捏w制條件。新中國成立以后，隨著國家政權的迅速下沉，傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會中的各種自然共同體不同程度地被打破，分散的鄉(xiāng)村社會被整合到統(tǒng)一的政權體系或國家體系，農(nóng)民因此也不再是自然共同體的成員，而成為國家共同體或政權共同體的成員。農(nóng)村和農(nóng)民被納入科層化的政權組織體系，一方面使“命令性”行政機制的擴張在一定意義上獲得了“正當性”與“合法性”;另一方面，也使行政命令得以成為國家治理鄉(xiāng)村社會和控制農(nóng)民的有效手段。[1]

從現(xiàn)代國家建構的視角看，“命令性”行政機制的外部擴張具有重要意義。 一方面，“命令性”行政進一步強化了國家與鄉(xiāng)村社會之間通過政治動員與“任務”機制建立起來的聯(lián)系，大大提高了黨和國家對鄉(xiāng)土社會的滲透能力和滲透效率，從而保證了農(nóng)村社會發(fā)展與國家現(xiàn)代化方向和步調(diào)的一致性;另一方面，隨著“命令性”行政機制的擴張，分散的社會權力與農(nóng)民的個體權利被逐步整合到國家政權體系之中，使集權性行政體制得到進一步的強化。在這種體制下，農(nóng)民的一切行動都必須聽命于國家，國家對農(nóng)民的控制和對鄉(xiāng)土社會的整合達到了前所未有的程度。

四、對政治化行政機制的反思

從歷史的角度分析，通過以動員、任務、命令為主要方式和手段的“政治化”行政機制推進國家現(xiàn)代化，有其歷史的必然性與合理性。1949年中國共產(chǎn)黨奪取全國政權以后，面臨著重重棘手的問題，如社會及組織機制支離破碎，公共秩序混亂，道德水準衰敗，經(jīng)過戰(zhàn)爭蹂躪的經(jīng)濟承受著高通貨膨脹、高失業(yè)率的沉重壓力，這些問題加上“包羅豐富的封建帝國統(tǒng)治的傳統(tǒng)力量”與“政治惰性較大的農(nóng)村人口的巨大規(guī)模”這兩個中國獨有的特性，[3]（P23） 給中國的國家現(xiàn)代化造成了巨大的障礙。在這種歷史背景下，中國共產(chǎn)黨及其領導下的人民政府為鞏固新生政權，并在社會改造的基礎上迅速實現(xiàn)國家的現(xiàn)代化，僅僅依靠現(xiàn)代國家常規(guī)的行政機制與行政手段顯然難以達到目的。“要想建立一個完整的國家政治體系，政府就必須以一種前所未有的方式滲入社會的各個角落。”[3]（P72） 新中國建國以后推進國家現(xiàn)代化的緊迫性、艱巨性和復雜性，促使中國共產(chǎn)黨決定利用其過去在革命根據(jù)地的行政管理經(jīng)驗，以政治直接支配和控制行政，通過動員、任務、命令等機制實現(xiàn)社會改造與經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)代化目標。事實證明，以動員、任務、命令為主要方式和手段的“政治化”行政機制在有效克服建國后國家現(xiàn)代化面臨的各種困難和障礙方面發(fā)揮了十分重要的作用。有研究者認為，中國共產(chǎn)黨在建國以后取得成功的重要原因之一在于它“在獲取民眾順從方面，綜合使用了強制、說服、實惠等方法的純熟技巧。共產(chǎn)黨不間斷地向群眾宣傳黨的觀點，使許多人和團體確信共產(chǎn)黨政策的正確性，并使更多的人意識到什么是應該采取的行動。強制力既用來對付敵對集團的對抗，也用來向大多數(shù)群眾表明黨是一支不可抵抗的力量。同時黨的政策注意給那些重要的社會階層——尤其是貧農(nóng)和正在形成的干部階層好處，它們在既得利益的基礎上，給了共產(chǎn)黨決定性的支持。”[3]（PP152-153） 正是在政治直接支配行政的條件下，通過動員、任務、命令等機制的綜合作用，中國共產(chǎn)黨及其領導下的國家政權在較短的時間實現(xiàn)了對農(nóng)村社會的有效整合與全面控制，基本完成了自清末開始的中國構建現(xiàn)代國家的歷史任務，使中國從傳統(tǒng)國家迅速邁入現(xiàn)代國家的行列，為國家和民族的繁榮富強與持久發(fā)展開辟了廣闊的前景。

但是，從另一方面看，“政治化”行政機制也使施政者及施政對象付出了相當沉重的代價，并且為國家后來的發(fā)展留下了諸多隱患。首先，政治直接支配行政，使行政失去了其在現(xiàn)代政治體系中應有的而且為管理現(xiàn)代國家所必須的相對的獨立性與自主性，背離了政治現(xiàn)代化的發(fā)展趨勢。亨廷頓指出，政治現(xiàn)代化最關鍵的面向之一是政治結構的離異化，即“劃分新的政治職能并創(chuàng)制專業(yè)化的機構來執(zhí)行這些職能。具有特殊功能的領域——法律、軍事、行政、科學——從政治領域分離出來，設立有自主權的、專業(yè)化的……機構來執(zhí)行這些領域里的任務?！盵2]（P32） 在政治的直接支配之下，政府的行政行為必然會因為政治氣候的變化無常而表現(xiàn)出某種無序性，使社會無所適從;同時，傳統(tǒng)威權政治中的壓力也會經(jīng)由行政過程的傳導成為普通社會成員的壓力，社會因此而喪失了應有的活力。而且，在政治民主機制不健全的條件下，政治支配行政往往成為政治領導人支配行政，領導人尤其是最高領導人個人的意見和指示成為行政的最高準則與是非標準。當這種情況在“自我強化”機制的作用下逐漸被“制度化”以后，將給國家和社會帶來災難性的后果。

其次，在政治支配行政的機制中，農(nóng)民對國家應盡以及一些不應盡的義務均被納入行政任務的范疇，而行政任務在通過官僚體系層層下達的過程中又不斷加碼。為了完成各種各樣繁重（有些甚至是根本無法完成）的任務，只得經(jīng)常依賴強制性的政治動員，甚至直接進行強迫命令。盡管中央高層也時常提醒和告誡下面不要搞強迫命令，但在政治支配行政的機制中，任務是剛性的，任務目標的完成情況才是最根本的是非標準，在這種情況下，強迫命令的現(xiàn)象不僅難以杜絕，相反還會泛濫成風。有的基層干部公開宣稱：“搞社會主義，不來點強迫命令就搞不成?！盵5] 在一些地方的農(nóng)村，那些在工作中敢于以硬碰硬、動輒采取強制手段的基層干部往往被認為是有魄力的干部。過多過重的任務負擔以及強制性手段的濫用，極大地損害了廣大農(nóng)民的正當權益，引起農(nóng)民的強烈不滿。這些不滿在威權性體制之下大多沒有以公開反抗的形式爆發(fā)，而是在農(nóng)民心中積累沉淀下來，客觀上加劇了政府與農(nóng)民之間緊張關系，大大損害或降低了黨和政府的威信。

第三，政治化行政機制孕育或者助生了改革與建設中的冒進主義，給國家和人民造成了巨大的災難。在政治支配行政的條件下，為實現(xiàn)既定的政治目標，行政管理工作很容易產(chǎn)生脫離實際、急躁冒進的情況。由于各項行政工作都被直接賦予政治任務的意義，因此，在上級組織下達任務以后，下級組織之間很自然地形成了一種完成任務的競爭機制，結果是在完成任務的記錄不斷地被刷新的過程中，冒進主義得以滋生蔓延。美國學者費正清對新中國建國初期農(nóng)業(yè)合作化運動中的冒進作了以下描述：“事實上，1956年底高級合作社建立工作的大致完成，應更多地歸結于黨組織在運動中的熱情而不僅僅是毛的計劃。由于受到毛的講話及肅反運動的壓力，中國的農(nóng)村干部決定采取‘寧左勿右的態(tài)度。從7月講話到1955年底，中國一直在進行這種循環(huán)：即毛和中央制訂計劃，各省超額完成;中央修改、提高計劃，各省再次超額完成。甚至在1955年底，毛還估計，基本完成高級合作社的建立尚再需3-4年時間，但1956年各省再次大大超額完成毛的計劃。在此過程中，毛在1955年認真提倡的分階段前進的政策被拋棄于一旁。有1/4以上的農(nóng)戶在沒有參加互助組這種初級組織的情況下直接參加了合作社，而且出現(xiàn)了超越初級社直接組織高級社的勢頭。”[3]（P125） 上述情況在合作化以后的“大躍進”和人民公社化運動中變現(xiàn)得更加突出。冒進不僅可以源于政治上的壓力，而且有時還可以由人們對政治化行政機制本身的信心所激發(fā)。如“大躍進是建立在盲目樂觀基礎上的一項計劃，它以為用發(fā)動群眾的辦法就能夠完成黨的任務?！盵3]（P314） 而毛澤東同志后來的行動表明“他承認對群眾進行政治動員本身并不能推動經(jīng)濟迅速發(fā)展，因此毛主席后來沒有把大幅度提高生產(chǎn)作為文化大革命的目標。”[3]（P348） 有學者在總結“大躍進”和人民公社化運動中的政治動員時指出：“這種社會動員是一種帶有強制暗示的組織型動員，它將其價值目標賦以科學性、合理性，從而使人難以拒絕，同時又以那個時代所特有的強大政治壓力讓人不敢拒絕。這種動員的結果，就是使得愿作先進而不愿戴政治帽子以求自保的廣大群眾極力參與進來，完全配合政府的行為，并主動將其向前推進，以示自己的覺悟，獲取對自身更有利的政治優(yōu)勢，從而使得整個運動的發(fā)動得以不受阻攔的順利發(fā)展。這種社會動員的直接后果是導致了大躍進、人民公社化運動失去了循序漸進、典型示范的謹慎性，也沖掉了因地制宜、具體分析的原則性，使大躍進日行萬里，人民公社一哄而上。這正是依靠這種集中社會動員推進運動進程帶來的嚴重負面效應，即執(zhí)行政策的速度和結果的不確定性，使得運動的進程失去控制，造成運動的初衷和結果的巨大差異?！盵4]

第四，在政治直接支配下的行政管理自身也必然呈現(xiàn)支配性的總體特征，政治動員、行政任務、行政命令等行政機制的背后所體現(xiàn)的都是行政主體與作為行政相對人的農(nóng)民之間的支配與控制關系。這種“支配型”或“控制型”行政機制雖然保證了國家對農(nóng)村的資源汲取與秩序控制，但不利于農(nóng)村的長遠發(fā)展和長治久安。一方面，長期處于支配地位上行使支配性權力，使不少干部逐漸淡忘甚至完全喪失了公仆意識和服務意識;另一方面，伴隨新中國的成立而在農(nóng)民心中剛剛萌生的當家作主的民主意識則被時時刻刻事事處處受支配與控制的現(xiàn)實所消解。此外，“支配型”行政是一種自上而下的單向運行機制，缺乏自下而上的反向民主監(jiān)督與權利制約，給“欺下瞞上”的機會主義提供了合適的生存土壤。上述這些情況的結合必然會對中國農(nóng)村民主政治的后來發(fā)展產(chǎn)生深遠的不利影響。從農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的角度講，“支配型”行政的消極影響表現(xiàn)在它使農(nóng)村喪失了持久發(fā)展的內(nèi)在動力與活力。在“支配型”行政機制中，農(nóng)民在國家行政網(wǎng)絡的嚴密控制之下失去了自主性，國家政權體系從生產(chǎn)到生活的全面、細致的強制性“關照”，使中國農(nóng)民在政治方面表現(xiàn)出來的惰性逐步向經(jīng)濟領域擴展蔓延，農(nóng)民的生產(chǎn)積極性與主動性幾乎喪失殆盡，結果導致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的低效率，農(nóng)村經(jīng)濟與社會發(fā)展長期處于徘徊狀態(tài)，廣大農(nóng)民長期生活在絕對貧困之中。

1970年代末以后，中國的政治經(jīng)濟體制開始發(fā)生深刻變化，以民主化和市場化為主要特征的政治經(jīng)濟體制逐漸取代了政治經(jīng)濟一體化的高度集中的政治經(jīng)濟體制，這種變化使以“政治直接支配行政”為基本特征，以動員、任務和命令為主要方式和手段的傳統(tǒng)的政治化行政機制逐漸陷入困境，難以為繼。與此同時，基于對“文化大革命”慘痛教訓的深刻反思，法制（法治）的重要性、有效性與正當性逐漸為執(zhí)政黨、國家和社會所認識，國家加快了立法步伐，法律開始越來越廣泛地介入社會生活的方方面面，成為規(guī)范社會行為、調(diào)整社會關系的基本準則。法制（法治）逐漸形成氣候的過程也是行政機制發(fā)生演變的過程：政治對行政的直接支配地位開始逐漸被法律所取代，政治對行政運行的直接控制逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^法律的間接控制。與此同時，行政主體與社會成員之間的關系也從過去那種直接的組織控制與行政支配關系逐步轉(zhuǎn)向通過法律進行規(guī)范和調(diào)整的行政法律關系，社會成員“對現(xiàn)存法律的服從優(yōu)先于履行其它任何責任?！盵2]（P32） 在政治直接支配行政的時代只能作為行政主體“辦事的參考”的法律如今正逐步取代“最高指示”和“紅頭文件”成為行政的“主宰”或“統(tǒng)治者”，成為決定行政之運作空間與發(fā)展方向、評判行政之是非曲直與功過成敗的基本依據(jù)。中國的國家行政正在經(jīng)歷由“政治直接支配”向“法律全面規(guī)制”和“法治行政”的深刻變化和重大轉(zhuǎn)型。作為國家行政重要組成部分的鄉(xiāng)村行政同樣在經(jīng)歷著上述變化和轉(zhuǎn)型，盡管這種變化與轉(zhuǎn)型因為鄉(xiāng)村社會的特殊性而顯得艱難和緩慢，但其朝著治理體系與治理能力現(xiàn)代化發(fā)展的方向是明確，也是不可逆轉(zhuǎn)的。

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責任編輯：范瑞光