鄧智團(tuán)

摘要：當(dāng)前中心城市和城市群正在成為我國承載發(fā)展要素的主要空間形式，遍地開花的城市建設(shè)一去不返。應(yīng)深刻認(rèn)識我國城市具有的包含農(nóng)村、戶籍制度、用地管理和行政等級等自身特色，積極探尋我國城市發(fā)展的客觀規(guī)律，優(yōu)化城市發(fā)展政策，著力構(gòu)建以中心城市和城市群為主要空間形式的城市發(fā)展新格局。

關(guān)鍵詞：區(qū)域協(xié)調(diào);城市特色;中心城市和城市群;新格局

2019年12月習(xí)總書記的重要文章《推動形成優(yōu)勢互補(bǔ)高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局》指出，中心城市和城市群正在成為承載發(fā)展要素的主要空間形式，要增強(qiáng)中心城市和城市群的綜合承載力和資源配置能力。這一重要判斷，明確了我國新一輪城市和區(qū)域發(fā)展的方向和路徑，將深刻地影響新一輪城市發(fā)展。當(dāng)前我國城市發(fā)展的“要素紅利”不再，以往遍地開花的城市建設(shè)一去不返，應(yīng)深刻認(rèn)識我國城市的特色，優(yōu)化城市發(fā)展政策，更好地適應(yīng)我國區(qū)域發(fā)展格局的新形勢，構(gòu)建城市發(fā)展新格局。

一、深刻認(rèn)識中國城市特色

與歐美發(fā)達(dá)國家城市相比，我國城市在空間范圍、人口管理、土地管理和行政管理上存在明顯不同。需要客觀地理解這些不同，以形成更具針對性的城市政策，釋放城市發(fā)展的潛在優(yōu)勢。

一是包含農(nóng)村的城市。在英語中，“city”和“urban”都有城市的含義，但卻有一些差別：前者是管理概念，表示行政區(qū)范圍;后者是功能概念，是城市功能區(qū)。通常而言，歐美發(fā)達(dá)國家的“city”空間范圍小于“urban”，我國的“city”空間范圍則大于“urban”。歐美發(fā)達(dá)國家的城市基本上都是城市化區(qū)域，城市與農(nóng)村相互區(qū)分、獨(dú)立。而我國城市更多是一個管理概念，空間范圍包含兩大戰(zhàn)略空間：“城市”和“農(nóng)村”，即一個歐美意義上城市化區(qū)域的“城市”以及“城市”外圍包含若干中小城鎮(zhèn)的農(nóng)村區(qū)域，城市管理著市域中的農(nóng)村。

二是戶籍制度中的城市。戶籍制度是我國城市發(fā)展與歐美國家城市發(fā)展相區(qū)別的關(guān)鍵點(diǎn)。這一制度導(dǎo)致我國城市人口有常住人口和戶籍人口的分別，而常住人口中的大量非戶籍人口，穩(wěn)定性較低，流動性大。這一特性容易造成城市間公共資源重復(fù)配置，間接增加流動人口城市化成本，讓城市政府只是盯著外來人口的人才，忽視其他流動人口的生產(chǎn)能力和消費(fèi)能力對城市發(fā)展的推動力，將這些人口的“落戶”視為財政負(fù)擔(dān)。與此同時，戶籍制度配以等級化的城鎮(zhèn)管理體制，提升了高等級城市落戶門檻，降低了流動人口的城鎮(zhèn)化預(yù)期，在一定程度上弱化了這些城市人口和經(jīng)濟(jì)的增長動力。

三是用地管理中的城市。區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀規(guī)律，是產(chǎn)業(yè)和人口向經(jīng)濟(jì)發(fā)展的優(yōu)勢地區(qū)流動和集聚。我國的土地政策主要包括土地利用規(guī)劃政策、城市建設(shè)用地管制政策和耕地占補(bǔ)平衡政策。土地利用規(guī)劃政策通過由土地利用總體規(guī)劃來完成，一般制定一個較長時期（10～20年）內(nèi)一個地區(qū)的新增建設(shè)用地總量（或占用耕地的數(shù)量）。而城市發(fā)展是迅速的、分化的，對發(fā)展優(yōu)勢地區(qū)來說，土地指標(biāo)變得十分緊缺，雖然利用效率很高;而對于其他地區(qū)而言，土地指標(biāo)相對寬松，則可能存在囤地和低效利用現(xiàn)象。因此在城市間、區(qū)域間和城鄉(xiāng)間，出現(xiàn)建設(shè)用地與發(fā)展效率的不匹配。

四是行政等級中的城市。我國城市間存在行政等級差別，如正部級的直轄市、副部級的省會城市與計劃單列市、準(zhǔn)副部級的省會城市、地級市、副地級市和縣級市等。等級化的城市行政管理體制，使各個行政等級的城市擁有不同的獲取資源分配的權(quán)限，高行政等級城市獲得資源的能力更強(qiáng)。行政等級也可能決定資源分配的走向，高行政等級城市可以通過行政手段和行政等級優(yōu)勢獲得下級城市的資源，同時部分市場要素進(jìn)一步跟進(jìn)，隨著行政資源流向高等級城市。

二、構(gòu)建城市發(fā)展新格局

我國城市存在的特色，也注定發(fā)展路徑的差異。當(dāng)前，中心城市和城市群正在成為區(qū)域承載發(fā)展要素的主要空間形式，應(yīng)深刻認(rèn)識我國城市的特色，深化戶籍制度改革，優(yōu)化建設(shè)用地制度，用好城市行政等級的資源配置能力，更好地構(gòu)建以中心城市和城市群為區(qū)域承載發(fā)展要素主要空間形式的城市發(fā)展新格局。

一是徹底改革戶籍制度，完善建設(shè)用地制度，做大做強(qiáng)“中心城市和城市群”，提升區(qū)域發(fā)展整體效率。當(dāng)前農(nóng)村剩余勞動力從“劉易斯拐點(diǎn)”后的“有限供給”變得“日近枯竭”，整個社會的流動人口規(guī)模相對穩(wěn)定。在中心城市和城市群成為承載發(fā)展要素主要空間形式的當(dāng)下，應(yīng)降低非城市群地區(qū)的人口增長預(yù)期，聚焦中心城市和城市群，以中心城市帶動城市群，增強(qiáng)其產(chǎn)業(yè)和人口承載力：降低附著在戶籍制度上的社會福利差異，放開除個別中心城市外的中心城市和城市群的人口落戶限制;建設(shè)用地指標(biāo)向中心城市和城市群傾斜，構(gòu)建全國統(tǒng)一用地指標(biāo)交易市場，用市場化手段破解優(yōu)勢地區(qū)建設(shè)用地瓶頸。在提升我國區(qū)域發(fā)展整體效率的同時，以人口流動和有效集聚實(shí)現(xiàn)發(fā)展公平。

二是結(jié)合區(qū)域發(fā)展實(shí)際，形成與發(fā)展階段相適應(yīng)的多元城市發(fā)展路徑。我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展分化明顯，發(fā)展動力極化，形成發(fā)展勢頭分化的東部、中西部和東北地區(qū)，應(yīng)結(jié)合實(shí)際，因地制宜地推進(jìn)多元化的城市發(fā)展道路。加強(qiáng)東部沿海地區(qū)長三角、粵港澳大灣區(qū)和京津冀等城市群建設(shè)，積極利用北京、上海、香港、廣州、深圳等中心城市的引領(lǐng)帶動作用，促進(jìn)要素合理有序的自由流動與有效集聚，加快城市群的區(qū)域一體化發(fā)展，構(gòu)建大中小城市協(xié)同、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、區(qū)域一體的城市群發(fā)展新局面。中、西部和東北地區(qū)要重點(diǎn)發(fā)展各省省會的中心城市和以地級市為主的區(qū)域中心城市，通過中心城市的發(fā)展帶動區(qū)域發(fā)展水平的提高，分擔(dān)中心城市的壓力和帶動小城鎮(zhèn)的發(fā)展，以改善區(qū)域內(nèi)的城市規(guī)模體系結(jié)構(gòu)，積極培育和推動形成新的區(qū)域級城市群建設(shè)，如成渝雙城經(jīng)濟(jì)圈等，提升區(qū)域整體發(fā)展水平。

三是利用好城市的第二戰(zhàn)略空間，提升中心城市和城市群的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和協(xié)同發(fā)展水平。我國“城市”包括真正的城市化區(qū)域以及外圍包含中小城鎮(zhèn)的農(nóng)村區(qū)域，強(qiáng)化中心城市兩大戰(zhàn)略空間差異化的城市人口規(guī)模調(diào)控政策，限制第一大戰(zhàn)略空間（中心城區(qū)）的人口規(guī)模，進(jìn)一步提升中心城區(qū)的產(chǎn)業(yè)密度、經(jīng)濟(jì)能級和發(fā)展動力，同時發(fā)揮中心城市第二大戰(zhàn)略空間（“中心城區(qū)”外圍包含大大小小城鎮(zhèn)的農(nóng)村區(qū)域）的區(qū)位優(yōu)勢，在分流中心城市中心城區(qū)人口的同時，也可吸引外部流入中心城市的人口向這些區(qū)域集聚，最大可能地釋放中心城市和大城市的發(fā)展優(yōu)勢，優(yōu)化人口在城市群大中小城市間的合理分布，促進(jìn)城市群大中小城市的協(xié)同發(fā)展。