鮑 文

引言

工業(yè)革命以來，溫室氣體排放累積增加到了開始影響氣候模式的程度，氣溫升高、海平面上升、氣象及其衍生災害發(fā)生頻率增加。由于人口、資源和基礎設施相對集中，城市在面對氣候變化不利影響和自然災害時具有放大效應[1]。鑒于氣候變化導致相關災害的潛在破壞性，加之溫室氣體排放主要源自城市，這就迫切要求城市轉變發(fā)展模式以減緩氣候變化。采取低碳發(fā)展模式減排可以減少未來氣候變化的程度，但無法消除業(yè)已存在的氣候變化對城市的影響，如氣候變化會增加氣象及其衍生災害侵襲城市的頻率，有效的災害風險管理是城市適應氣候變化的重要組成部分。因此，從本質上說，應對氣候變化是城市治理問題，城市發(fā)展管理以及空間規(guī)劃需要充分考慮氣候變化和災害風險管理，并將其作為城市發(fā)展的核心內容之一，我們需要構建全面的災害管理體系來降低城市面對氣候變化和其他自然災害時的脆弱性。

1 氣候變化對城市的影響

1.1 主要影響

氣候變化對城市的主要影響有3方面： 一是生態(tài)環(huán)境。海平面上升對沿海城市及其海洋生態(tài)系統(tǒng)的影響、氣候模式變化對內陸城市及其陸地生態(tài)系統(tǒng)的影響；二是經(jīng)濟。暴風雨、氣旋、干旱和洪水的強度增加對城市供水安全的威脅、突發(fā)災害事件對旅游的打擊——所有這些都會給經(jīng)濟發(fā)展帶來負面作用；三是社會。水資源稀缺引發(fā)的城市居民遷出，熱浪和寒流的爆發(fā)頻度增加導致的健康問題，日漸增多的呼吸道、流行病菌和通過水傳染疾病的快速傳播。

1.2 識別城市面臨的風險和脆弱性

識別城市面臨的氣候變化及自然災害風險和脆弱性是有針對性地開展氣候變化及災害風險管理的第一步[2]。

1.2.1 城市的地理位置

城市位于沿海、山區(qū)、內陸平原、內陸高原，或靠近河流、山區(qū)、地震斷裂帶等，這些都有助于我們了解氣候變化對該城市的影響，以及此地可能發(fā)生的自然災害。沿海城市，尤其是海拔較低的城市在面對海平面上升時尤為脆弱，如珠江三角洲城市群、長江三角洲城市群、環(huán)渤海灣城市群。內陸城市，如蘭州市，位于黃土高原和地震斷裂帶，黃河從市區(qū)穿過又群山環(huán)繞，強降雨極易誘發(fā)泥石流等山地災害，一旦發(fā)生較強地震，因山體松動會加劇強降水造成的災害影響，極易形成災害鏈[3]。

1.2.2 城市規(guī)模及其主要特征

一般來說，我國現(xiàn)有城市規(guī)模較大、人口密度較高、發(fā)展速度快、致災因素非常復雜[4]，就更容易受到氣候變化和災害風險的影響且具有放大效應。此外，如果沒有制定恰當?shù)臑暮︻A警和應急方案，大量流動人口就會加大城市面臨的風險和弱點。城市面積越大，人口密度越高，在氣候變化和自然災害中就需要動用更多的資源。

1.2.3 城市的既有環(huán)境現(xiàn)有的建筑規(guī)范及其執(zhí)行程度可以被視為管理能力的一個絕佳代表，或許可以對其進行改良，加入氣候變化影響和額外的災害風險管理措施。一般來說，對于新城區(qū)，可以根據(jù)城市建筑規(guī)范質量及其執(zhí)行程度來衡量這些建筑物面臨的風險。歷史建筑物往往更脆弱，但價值更高，如古都文化遺產(chǎn)中的木質建筑[5]，北京故宮就是如此。

1.3 潛在影響

城市的人口和財富集中在給人們帶來更多機會的同時，也給他們帶來了更多的遭受氣候變化及自然災害危害的風險，在氣溫升高、海平面上升和暴風雨愈加頻繁的情況下，這一苦果正在由城市吞下，居民們體會至深的卻是那些極端天氣事件和自然災害。除了更多的洪澇、山體滑坡、干旱、海水入侵和臺風災害以外，氣候變化還會加劇地震等其他災害的危害程度，特別是在基礎設施及建筑質量欠佳、城市社區(qū)適應氣候變化能力較弱的情況下，這些風險更為顯著。氣候變化及極端天氣會對城市水資源、人類生命健康、社會經(jīng)濟和人居造成極為不利的影響，嚴重地降低生活質量，造成巨大的城市發(fā)展壓力（表1）。每個城市應該清楚氣候變化會對它產(chǎn)生哪些影響，包括氣候變化對城市某些部門產(chǎn)生的影響，以采取針對性的防災減災措施，如更嚴格的疫病控制、水文氣象災害防災減災體系、熱浪預警體系、節(jié)約用水規(guī)劃和社區(qū)預防工作等。在我國東南沿海城市海灘旅游勝地修建防波堤，明確制訂臺風預警后的撤離方案，就是有助于旅游業(yè)防災減災的有效舉措。

氣候變化的潛在影響中尤應重視評估極端氣候事件及其他自然災害對城市的威脅。極端氣候事件是指那些嚴重偏離正常現(xiàn)象的事件，包括熱浪和寒潮、大規(guī)模降水、反常的暴風雨、洪水和干旱，氣候變化在使這類事件發(fā)生頻率增加的同時，也加劇了它們的影響。對大多數(shù)自然災害來說，從城市所在區(qū)域的歷史記載可以得到相關資料。地震、暴風雨、洪水、干旱、海嘯、泥石流和極端氣溫是重要的自然災害，尤其是地震、海嘯間隔期長，在過去50年中可能沒有發(fā)生過。一旦確認威脅，應該在城市的總體規(guī)劃和建筑規(guī)范明細中考慮到這些自然災害。

表1 氣候變化對中國城市的潛在影響表[6]

城市在應對氣候變化的潛在影響時，對未來不確定性應采取“無悔”政策。無悔政策是指，不論未來氣候變化的情景能否被預料，該政策都是合理的。通過采取減緩和適應戰(zhàn)略，提高應對具體風險的能力，這就消除了由氣候變化帶來的不確定性。如果不重視氣候變化的潛在影響，那么城市居民將面臨更為嚴重的威脅。

2 體現(xiàn)氣候變化適應型城市社會責任的低碳發(fā)展戰(zhàn)略

2.1 低碳發(fā)展戰(zhàn)略以低碳經(jīng)濟為依托

低碳發(fā)展戰(zhàn)略是應對氣候變化的減緩戰(zhàn)略，是為避免氣候變化不可控而做出的努力。作為發(fā)展中國家，我國城市目前還沒有能力做到實現(xiàn)“碳中和”的零排放而繼續(xù)保持持續(xù)健康的中高速發(fā)展。但將低碳發(fā)展戰(zhàn)略作為城市可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的一部分，提高氣候減緩和適應能力，降低排放強度，減少脆弱性，是我國城市能夠而且必須做到的。我國城市低碳發(fā)展戰(zhàn)略是通過低碳經(jīng)濟降低單位GDP排放強度，以延緩氣候變化的速度，最終達到降低氣候變化量級的目的。低碳發(fā)展是以低碳經(jīng)濟為基礎的，通過采用先進技術、提高競爭力，逐漸形成城市產(chǎn)業(yè)的“碳優(yōu)勢”[7]；同時，低碳生活方式也能作出不小的貢獻，如使用風和太陽能等可再生能源來替代化石能源，多種植物來固碳。

2.2 低碳發(fā)展戰(zhàn)略需要配套的政策措施支持

政府應為低碳發(fā)展提供良好的政策環(huán)境，包括進行碳排放監(jiān)管和設立碳排放標準、征收碳稅、引入碳排放交易許可證等（表2）。加強碳排放監(jiān)管和設立碳排放標準能為節(jié)能減排提供獎懲依據(jù)，也能夠在一定程度上得到精確掌握碳排放水平。碳稅為碳排放設定價格，是一種將溫室氣體排放成本內部化的有效措施，在國際貿易中碳關稅也可能被世界貿易組織所接受[8]。碳排放交易許可證明確了允許碳排放量的大小，而許可證的派發(fā)則帶有分配的政策效果。政府可通過補貼或減稅激勵低排放新技術的研發(fā)和推廣，該類措施是低碳發(fā)展的最重要途徑。自愿性協(xié)議在產(chǎn)業(yè)部門和政府之間有著良好的政治吸引力，并能有效提高利益相關者的環(huán)境意識。一些發(fā)達國家的自愿性協(xié)議起到了推廣先進技術的效果，使得排放量大幅降低。提高公眾環(huán)境意識、鼓勵低碳行為方式，發(fā)展低碳交通，開發(fā)清潔能源等途徑[9]，都可以積極地改善我們的環(huán)境質量。

3 氣候變化適應型城市的核心是適應戰(zhàn)略

表2 城市低碳發(fā)展實踐、政策措施及其機遇與挑戰(zhàn)表[6]

溫室氣體排放的減緩戰(zhàn)略即使取得成效，一定程度的升溫及相關影響仍將發(fā)生。那么城市層面上，有效的氣候變化應對措施除了減緩戰(zhàn)略（即低碳發(fā)展戰(zhàn)略），還應包括適應戰(zhàn)略，以應對無法避免的影響，做到趨利避害。

3.1 適應戰(zhàn)略的內涵

氣候變化適應戰(zhàn)略是指，為應對現(xiàn)實的或預期的氣候突變，適當調整人類社會經(jīng)濟體系，從而減少其危害或充分利用其機會的一種戰(zhàn)略。適應戰(zhàn)略可分為主動的適應戰(zhàn)略和被動的適應戰(zhàn)略。主動的適應戰(zhàn)略是精心決策的結果，在意識到氣候已經(jīng)有所改變或即將發(fā)生變化時，采取行動以保持或達到一個理想的狀態(tài)。被動的適應戰(zhàn)略只是對氣候突變下意識的反應，是生態(tài)環(huán)境變化和人類社會經(jīng)濟變化激發(fā)的。主動的適應戰(zhàn)略，不僅能夠應對人類當前面對的問題，而且能夠減少氣候變化時的脆弱性，因為氣候變化時的脆弱性還可能會因其他壓力而加劇，適應戰(zhàn)略在社會協(xié)同應對時能降低災害發(fā)生時的脆弱性。同時，低成本或高收益—成本比的適應戰(zhàn)略在應對長期的氣候變化時切實可行，即通過減少氣候變化帶來的損失而降低應對氣候變化的成本，它還能使全社會在面對其他災害時也具有更強的適應能力。

3.2 適應戰(zhàn)略的類型

適應戰(zhàn)略可以大致分為5個類型，這些類型往往以多種組合的形式出現(xiàn)，這些類型戰(zhàn)略的有效性取決于城市的自然環(huán)境和社會經(jīng)濟發(fā)展水平，因此需要具體問題具體分析。一是避災。避災是最普通的適應戰(zhàn)略，如城市高風險區(qū)居民遷往低風險區(qū)，讓他們遠離洪泛區(qū)和易發(fā)滑坡的地帶。理想的避災是將氣候變化納入城市發(fā)展規(guī)劃——住房不應建在洪泛區(qū)邊緣以及陡坡之上，居住密度也應加以適當控制。二是備災。備災指的是讓風險在時間維度上得以分攤。儲備戰(zhàn)略與每個市民和社區(qū)息息相關，如果社區(qū)擁有足夠的高質量的基礎設施，則儲備的需求就會大大減小。在災害發(fā)生后初期階段，當飲用水和食物供應短缺時，儲備戰(zhàn)略尤其有效。目前一些不錯的儲備措施已應用，如在城市災害管理規(guī)劃中建議每個家庭都要有72小時的自儲糧食。三是多元化。多元化指的是讓風險在不同家庭和社區(qū)的資產(chǎn)和資源上進行分攤。如多元化社區(qū)融合了不同的經(jīng)濟背景、商業(yè)活動和工作機會。四是社區(qū)協(xié)同。社區(qū)協(xié)同指的是把不同居民的資源集中在一起，或者動員使用平時積累起來的資源以度過困難時期。社區(qū)協(xié)同將風險在家庭之間分散，易災人口與社區(qū)之間如果建立了良好的互動關系，推行起來就會比較容易。五是風險市場化措施。市場化措施是用途最多的適應性措施，對于城市尤其重要，向存在地震或洪水風險的城市提供市場化的相應險種就是一個市場適應戰(zhàn)略的例子。市場化措施還會因災害保險的商業(yè)化而提高市民的災害風險分擔意識[10]，而且這種適用性措施還能夠將災害風險在更大范圍的全球進行分散[11]。

3.3 提高適應能力是適應戰(zhàn)略的要求

3.3.1 適應能力的內涵

適應能力是個人、社區(qū)、城市或國家面對風險時的適應限度。一個適應能力強的社會可以經(jīng)受沖擊并適時進行重建，人類生存需要一定的適應能力。一個適應能力強的城市能通過應對那些威脅、損害，甚至可能毀滅城市的災害以維系自身的發(fā)展。適應能力強的城市有三個基本特征：（1）能夠化解干擾并維持原有吸引力；（2）能夠進行自我組織和調整；（3）能夠不斷提高其居民學習和適應的限度。即使在同一個城市，各個住戶之間適應能力存在巨大分異。它取決于人們擁有的資產(chǎn)、外部機構和基礎設施提供給他們的服務。旨在提高社區(qū)適應能力的戰(zhàn)略應使這兩方面內容在當?shù)匦枨蠛湍芰l件下有效結合起來。資產(chǎn)包括該家庭知識和勞動力的數(shù)量和質量、他們所擁有的實物和金融資本、他們的社會關系以及他們所能獲取的自然資源。外部服務包括洪水控制、海岸保護等其他基礎設施、交通、通信、信貸金融系統(tǒng)、市場和緊急援助系統(tǒng)所提供的服務。適應能力受城市治理質量和政府提供的基礎設施和服務水平的影響很大。

適應能力要按照具體風險的不同而確定，以預防臺風為例，提高適應能力是適應戰(zhàn)略的一個重要方面，因此必須在那些此類風險較強且值得進行具體針對性投資的地區(qū)才能實行。適應能力也是一個整體的指標：它是對那些影響生命安全和生活質量風險的抵御能力，即家庭的健康和經(jīng)濟狀況、收入來源的多樣性、融資能力以及社會關系等方面的綜合。高適應能力對應的是強災后復原力，即在災后能及時采取一系列行動，使基礎服務繼續(xù)運作，迅速修復有形損失和社區(qū)內的設施，重振經(jīng)濟，對幸存者進行心理疏導并增強其社會幸福感。

3.3.2 如何提高適應能力

（1）增強城市整體適應能力。在多數(shù)城市，增強整體適應能力是最有效的方法，因為進行精準投入以減少具體但無法預知的風險（如具體地區(qū)未來氣候變化可能性）是很困難的，也因為居民和社區(qū)往往面臨著包括自然災害在內的多重脆弱性。自然系統(tǒng)和人類社會天生具有適應能力，但正如它們應對干擾的能力可能會退化一樣，我們也能夠強化它們。對城市而言，對氣候變化風險的認知以及掌握趨利避害的方法能提高其適應能力，形成不同利益相關者協(xié)同應對的治理體系也能增強其適應能力，如社區(qū)的災害風險管理規(guī)劃可以提高社區(qū)居民應對災害的能力。城市的適應能力還能通過加強抗災基礎設施而得到大幅提高。將可預見的氣候和自然災害考慮在內的事前規(guī)劃和基礎設施設計也能提高城市的適應能力，因為改善現(xiàn)有基礎設施可以提高其防災減災能力。

（2）做好城市脫貧。低收入居民在自然災害面前尤為脆弱，因為其所處的居住區(qū)域常常位于易受洪水和山體滑坡威脅的地段，房屋質量低于正常標準，易發(fā)生火災或倒塌。因此，在不斷增加的暴風雨、洪水、泥石流和極端氣溫情況下，低收入居民的生命、財產(chǎn)和未來生活就會受到威脅。有效的氣候適應戰(zhàn)略與城市發(fā)展是并行不悖的。在城市，脫貧工作所包括的改善住房質量和提供基本的基礎設施和服務，也正是適應戰(zhàn)略的核心內容。成功的、治理得當?shù)某鞘心艽蟠蠼档偷褪杖腚A層面臨的氣候變化相關風險。

（3）建設適應型社區(qū)。適應型社區(qū)是指不僅對潛在威脅有現(xiàn)時的了解，在未來發(fā)展規(guī)劃的制定和執(zhí)行過程中都能獲取足夠的風險信息，而且能夠從各處獲取足夠的資源，用于氣候變化減緩和適應戰(zhàn)略以及對自然災害應急和災后重建工作。社區(qū)的適應能力與社會經(jīng)濟發(fā)展程度密切相關。適應能力是動態(tài)的，受到社會經(jīng)濟發(fā)展水平的影響，包括人力資本、治理水平、國民收入、衛(wèi)生和技術進步等因素。即使是適應能力很強的社區(qū)，在面對氣候變化導致的極端事件時也是脆弱不堪，所以需要在更為廣泛的范圍內提高適應能力。

3.3.3 借鑒國內外經(jīng)驗

（1）海平面上升問題合理的減緩和適應措施。例如，沿海城市在每個土地再利用規(guī)劃中都要將氣候變化可能引致的海平面上升作為一個決策因素。沿海城市在加固堤壩洪水控制系統(tǒng)的同時也應將海平面上升問題列入到考慮之列。

（2）應對全球變暖問題的減緩和適應措施。包括提高城市綠化，增加森林公園項目，在房頂、陽臺建設小花園，以減少城市熱島效應；以及提高城市建筑設計水平，提高隔熱性能。

（3）應對降雨頻度和強度提高問題的減緩和適應措施。城市需要重視包括河流、湖泊、水塘等濕地的作用，建設海綿城市，暫時儲存一些地表流水，從而能防止洪水的侵害；還要重新設計下水道系統(tǒng)，建設滿足城市特大暴雨及時排泄的排水通道系統(tǒng)，為城區(qū)提供足夠的排水能力；對于高風險城市，還要修建堤壩系統(tǒng)以備不時之需，如黃河流域復雜的堤壩系統(tǒng)，包括蓄滯洪區(qū)[12]，為受地上懸河威脅的沿岸城市提供了應對流域強降水的有形保護。

（4）應對干旱問題的減緩和適應措施。干旱半干旱區(qū)城市，甚至濕潤區(qū)人口數(shù)大都市和城市群都可能在面臨干旱或干旱化趨勢下面臨水資源危機，為了解決人口、財富和水資源分布的匹配度問題[13]，除了強化節(jié)水措施外，跨流域調水就成為解決這一問題的可行選擇。

4 災害風險管理是適應戰(zhàn)略的關鍵

氣候變化對經(jīng)濟和社會的影響將大大降低城市的適應能力和應對地震等災害的能力。于是，提高氣候變化管理能力成為加強城市災害風險管理能力的一部分。

4.1 災害風險管理屬于氣候適應戰(zhàn)略

氣候變化的不利影響及自然災害可以通過災害風險管理而得到減輕。災害風險管理是指應對自然災害、環(huán)境退化和技術風險的建設性和非建設性措施[14]。建設性措施意在直接減少損失、拯救生命和保護財產(chǎn)，包括城市環(huán)境保護法規(guī)和建筑規(guī)范的完善，建筑防水隔墻、提高林草植被覆蓋以避免山體滑坡。非建設性的減緩措施意在提高應對災害的能力，這些措施包括實行學校安全措施和提高公眾防災減災意識，防災減災演練和提高預防災害的能力。提高預防災害的能力包括城市靈活部署人員和提高醫(yī)院預防能力的應急方案。災害風險管理的一大重要因素就是能夠使災害損失最小化的快速反應機制。災害風險管理包含減緩、預防和應對3個方面的行動，缺一不可。災害風險管理有助于降低氣候變化的負面影響，所以災害風險管理應當屬于氣候適應戰(zhàn)略。

4.2 災害風險管理提供了應對包括氣象災害在內的各種災害的指南框架

隨氣候變化而不斷變化的災害形態(tài)給城市的災害風險管理帶來嚴峻挑戰(zhàn)，災害風險管理只有在與城市各部門協(xié)同配合時才能發(fā)揮其最大的作用。例如，加強建筑規(guī)范的建設性減災措施只有在建筑管理部門將其納入日常活動中才最有效。世界公認的《兵庫行動框架》災害風險管理戰(zhàn)略有三個目標，一是將災害風險的考慮有效地整合到各個層次的可持續(xù)發(fā)展政策和規(guī)劃中，并特別強調對災害的預防、減緩、準備以及減少脆弱性；二是在各個層面，尤其是在社區(qū)層面上加強制度、機制和能力建設；這有助于系統(tǒng)性地增強社區(qū)面對風險時的適應能力；三是將風險降低措施系統(tǒng)性地整合到備災、應急和災后重建規(guī)劃的制訂和執(zhí)行中去。為實現(xiàn)上述戰(zhàn)略目標，城市發(fā)展過程中必須注重5個方面[15]：一是確保減少災害風險成為城市的優(yōu)先任務之一。這就要求，在每個城市，防災減災規(guī)劃及行動有足夠的專屬資源可用；調動城市每個社區(qū)積極參與防災減災；以每個城市為節(jié)點，建立全國性的綜合防災減災平臺。二是識別、評估和監(jiān)測災害風險，完善城市早期預警機制。城市能夠對其主要風險和脆弱性進行監(jiān)測、數(shù)據(jù)歸檔和評估，并建立完善的動態(tài)災害信息管理系統(tǒng)；以城市重點領域為引領，形成覆蓋所有社區(qū)的主要風險預警系統(tǒng)；根據(jù)跨區(qū)域風險評估，加強減少災害風險的區(qū)域合作。三是利用安全教育，營造重視安全和適應氣候變化的文化。所有城市居民都能通過網(wǎng)絡、信息共享系統(tǒng)等獲得災害信息，學校教育必須包含減少災害風險和災后重建的相關知識，加強對城市社區(qū)宣傳，營造防災減災文化。四是減少潛在的風險因素。減少災害風險作為城市土地利用、自然資源管理和氣候變化適應政策和規(guī)劃的一個不可或缺的目標；城市社會經(jīng)濟發(fā)展政策和規(guī)劃，應著力減少易災人口和經(jīng)濟活動的脆弱性；城市住房規(guī)劃和管理要內含減少災害風險的因素，如強化建筑規(guī)范等；城市災后恢復和重建進程要結合減少災害風險的措施；城市所有重大項目都必須引入災害風險評估機制，特別是基礎設施建設。五是在城市各個層面增強預防和應對災害的能力。城市所有行政級別都應有防災減災規(guī)劃和災害應急預案，并舉行日常的演練以測試和持續(xù)改進應；必須有備災和應急機制，以確保有效的災害應對和災后重建；須形成受災期間信息溝通和進行災后評估的機制，有力確保災害時期信息暢通以及災后重建評價。

5 結語

全球溫室氣體排放量不斷攀升，極端天氣事件席卷全球，過去的一年僅火災就觸目驚心，亞馬孫雨林、西伯利亞、加利福尼亞、澳大利亞、中部非洲、四川涼山大火此起彼伏，美國圣路易斯卡佩爾斯手稿圖書館、法國巴黎圣母院、意大利都靈皇家馬廄與馬術學院、沖繩首里城等世界文化遺產(chǎn)地均在火災中受損嚴重。同時，常年無夏的拉薩首次迎來夏天，悉尼遭遇千年一遇級的高溫熱浪。大家耳熟能詳?shù)牡吞汲鞘胁⒉荒苡行獙ι鲜鰡栴}，城市發(fā)展不僅要通過低碳發(fā)展減緩對氣候變化的貢獻，更應該對已經(jīng)存在而無法消除的氣候變化影響學會適應，做到趨利避害，通過災害風險管理做到危害最小化。