邱安民，陳洋庚

（1.南昌工程學院，江西 南昌330099；2.江西農(nóng)業(yè)大學，江西 南昌330045）

黨的十九屆四中全會開啟了國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的新征程[1]，為我國河湖水生態(tài)環(huán)境治理提供了堅實的理論基礎和行動指南?，F(xiàn)代“治理”與傳統(tǒng)“管理”雖僅一字之差，但內(nèi)涵要求卻大不相同。充分領悟黨的十九屆四中全會精神，更好地將“治理理念”貫穿于河湖水生態(tài)環(huán)境治理全過程，對于推動“河長制”轉(zhuǎn)向“河長治”具有很強的現(xiàn)實意義。

1 “治理”與“管理”的差異

管理與治理都是為了更好地維護或達成穩(wěn)定的社會秩序[2]，其本質(zhì)都是對社會活動、公共事務進行規(guī)范與協(xié)調(diào)，然而兩者之間在內(nèi)涵與邏輯方面存在較大的差異。這種差異主要集中在主體、向度、內(nèi)容及結(jié)果等方面。

1.1 主體大不同

管理強調(diào)一方對另一方的管理與控制，多以政府為主體，以公共事務或社會活動為政府管理的對象。而治理強調(diào)多元主體間的平等合作，其主體是多元的——既包括政府部門、非政府部門（NGO組織），也包括社會公眾。因此在參與主體方面，管理較為單一，治理傾向多元。

1.2 向度大不同

管理側(cè)重于“管制”，重視的是政府對社會自上而下單向度的管控，體現(xiàn)為一種機械的單向模式。而治理傾向多元多中心間的協(xié)商合作，多表現(xiàn)為網(wǎng)狀多中心模式。

1.3 內(nèi)容大不同

管理重在管控，其內(nèi)容多體現(xiàn)為政府對社會公共事務的管理。而治理重在自治與服務，既承認政府對公共事務的管理，也強調(diào)非政府組織對公共事務的管理，在行為上傾向于主體的自我管理（自治），并且將兩者定位于合作共治模式。

1.4 結(jié)果大不同

管理由于其主體和向度單一，在執(zhí)法方式上表現(xiàn)較為剛性，處理問題時往往較為被動。治理因為主體多元、多中心與合作共治，其參與主體更為主動，處理方法更為柔性，通過動態(tài)解決問題更容易在多主體間達成最優(yōu)解。從某種意義上講，管理是典型的事后處理，而治理多集中為事前與事中的處理。

總之，由管理走向治理，由傳統(tǒng)單一主體轉(zhuǎn)向多元主體，由自上而下單向維度轉(zhuǎn)向多方參與多中心，由管控為主轉(zhuǎn)向多主體間的協(xié)商共治，這不僅是在管理主體、管理方式與管理內(nèi)容方面進行了革新，更是一種理念的升華。新治理理念的提出，必將為正在推進的“河長制”帶來新思路與新方法。

2 治理理念對“河長制”提出新要求

河長制作為一項重要的管理制度，其在河湖水生態(tài)環(huán)境治理與保護方面發(fā)揮了重要作用。但任何制度都需要與時俱進，才能順應時代發(fā)展潮流，適應現(xiàn)代河湖水生態(tài)環(huán)境治理新變化?，F(xiàn)代治理理念對“河長制”的治理主體、方式、手段、內(nèi)容等多方面提出了新要求。

2.1 河湖治理主體的多元化

當前河湖治理多以政府為主，盡管吸納了部分社會組織和志愿者參與，但數(shù)量少，且各部門“管理思維”根深蒂固，公眾參與也不積極。因此，推動河湖治理主體多元化是當前及今后的一項重要工作。應該在現(xiàn)有基礎上，適當引入人大代表河長[3]、新聞媒體河長[4]、學校河長等參與主體，發(fā)揮“政府河長”和“民間河長”治理合力，提升治理效率。

2.2 河湖治理手段現(xiàn)代化

智能化與現(xiàn)代化是提升治理能力的重要手段?，F(xiàn)有河湖治理受制于經(jīng)費不足與觀念落后，治理手段多以傳統(tǒng)人力監(jiān)管模式為主，而對于河流湖泊眾多的江西省而言，監(jiān)管難度大、效率低已成不爭的事實。因此，不斷提升河湖治理現(xiàn)代化與智能化水平，推動技術設施與管理手段的升級換代，構建智慧河湖治理體系是未來發(fā)展的重要趨勢。其中，構建物聯(lián)感知、網(wǎng)絡傳輸、河長制數(shù)據(jù)中心、智慧河長制等智能平臺[5]對于完善水治理體系、保障水安全等具有重要意義。

2.3 河湖治理模式市場化

黨的十八大以來，非常重視發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。由于污染治理是一項專業(yè)性較強的工作，政府自身并不具備治理的實際執(zhí)行能力，只能采取政府招標的方式，委托專業(yè)機構對環(huán)境進行治理[6]。河湖生態(tài)環(huán)境治理市場化是大勢所趨。隨著現(xiàn)代水治理體系和水治理機制的完善，河長制最終將退出歷史舞臺[7]。如果說發(fā)現(xiàn)問題可以通過公眾與政府共同努力來實現(xiàn)，那么具體的河湖問題治理則必須借助市場化手段來解決。因此，未來的河湖治理，需要通過政府購買公共服務等方式培育和引入第三方治理部門來完成。要注意培育一批市場化運作較為成功的企業(yè)，提高治理效能，做大、做強河湖治理產(chǎn)業(yè)鏈。

3 當前“河長制”實施過程中的問題

河長制的實施對江西省河湖水生態(tài)環(huán)境保護發(fā)揮了重要作用。河湖水質(zhì)明顯提升，環(huán)境保護力度顯著加強，公眾滿意度大幅增加。但在看到成績的同時，也要正視目前存在的問題。

3.1 組織框架不完善，人員編制不足

縣級河長辦負責貫徹落實本區(qū)域總河長會議、河長例會決策部署。落實總河長、河長交辦的事項。負責落實省、市河長辦交辦的任務，還包括編制相應的實施方案，做好轄區(qū)內(nèi)各級河長的考核評估，是典型的責任大任務重部門。但通過調(diào)研走訪發(fā)現(xiàn)，目前許多縣區(qū)河長辦人員編制嚴重不足，部分河長辦僅有編制人員1～2人，很多河長都是光桿司令。在人員嚴重不足的背景下，當?shù)赝捎媒枵{(diào)人員來解決，導致人員流動性大，不利于工作開展。

3.2 法律地位不清，未來前景不明

對于各級河長辦，目前在法律上還沒有明確的規(guī)定，大部分河長辦都屬于臨時議事機構。盡管有些地方希望將河長辦轉(zhuǎn)為常設機構，但當?shù)厝松绮块T往往以沒有相應的法律依據(jù)為由不予辦理。由于沒有明確的法律界定，許多公職人員不愿意進入河長辦工作；如果實在無奈被安排，也會要求以兼職方式進入，期望臨時議事機構使命結(jié)束后回歸原單位。這種兼職模式直接影響工作效率，不利于河長制工作的開展。

3.3 河長職責邊界不清

盡管已經(jīng)下發(fā)了各級河長職責，但調(diào)研過程中卻發(fā)現(xiàn)很多河長并不清楚自己的職責。正如部分學者指出：實踐中河長制仍存在責任主體界定不全面、責任內(nèi)容定位不清晰、權責關系匹配不對等、責任考核實施不科學等不足[8]。主要是因為當前下發(fā)的河長職責多為宏觀指引，沒有明確具體的巡查重點。這就導致很多河長憑自己的感覺與想法去巡河，巡河時僅關注一些表面的內(nèi)容：如河湖臟不臟，有沒有漂浮物等。更重要的是，不同級別河長其職能顯然是不一樣的，基層河長職責多為發(fā)現(xiàn)、上報問題，高層河長多為協(xié)調(diào)、溝通、統(tǒng)籌解決問題。如果搞一刀切，實際巡河效果就會大打折扣，河長工作將流于形式。

此外，河長職責目標需要動態(tài)調(diào)整。從河湖治理階段來看，不同治理階段河長職責不一樣，比如在河湖污染治理階段，多側(cè)重治污工程建設，那么河長巡河應更關注工程目標進度等內(nèi)容；而到了河湖管養(yǎng)階段，側(cè)重對河湖的管理與養(yǎng)護，那么河長巡河頻率可以適當減少，重點是巡查是否存在污染回潮、有無新污染源等方面問題。從河湖類型來看，雨季與旱季河長職責側(cè)重也不一樣，在雨季來臨之際，臺風洪澇頻發(fā)，因此在這一階段河長巡河頻次應適時加大，且關注重點應該是行洪排澇等方面；而到了旱季，河湖水質(zhì)污染問題將是河長巡河的關注重點。

3.4 公眾媒體對河湖治理存有偏見

河湖治理一直是世界性難題。污染成因復雜，治理周期長，資金投入大，效果顯現(xiàn)慢，污染易反復，很難在短期內(nèi)立竿見影加以解決，而且河湖治理過程中往往易擾民。因此許多公眾對河湖治理存有偏見，覺得政府治理速度慢、投入大卻沒有成效，這直接導致地方官員不愿意開展水污染治理，寧愿做一些見效快、政績好的“形象工程”。此外，從媒體角度來看，媒體監(jiān)督是推進水污染治理的重要監(jiān)督力量，但媒體與政府部門關注點有時并不一致，媒體更多盯著問題看，甚至有部分媒體為了吸引眼球，采用一些比較夸張的標題，很大程度上打擊了基層工作者的積極性。因此，做好輿論引導，與媒體深入合作形成合力，營造良好治水氛圍極為重要。

3.5 公眾認同參與度有待提升

公眾參與河湖治理對提升治理效率有重要作用，然而基于本次調(diào)研了解的情況來看（本次共發(fā)放180份紙質(zhì)調(diào)研問卷，有效問卷117份；通過網(wǎng)絡問卷星獲得問卷240份，有效問卷156份，共計有效問卷273份）。公眾知曉度高，但參與度不太理想。調(diào)研結(jié)果如表1所示，90%以上的公眾聽說過江西省開展的河湖長制；85%以上公眾看過“河長制”宣傳；100%公眾知道通過電話、網(wǎng)絡、信訪等方式進行舉報。從這個意義上來講，江西省公眾在河長制方面知曉率很高，值得點贊。但在參與度來看，則稍顯不足。參與過河湖長制相關工作（比如做志愿者、民間河長、投訴舉報）的公眾為少數(shù)，而沒有參與者達到86%。這說明在推動公眾參與河湖長制方面，仍有提升空間。

表1 公眾對河長制工作知曉及參與情況

4 提升治理能力，推進“河長制”轉(zhuǎn)向“河長治”

河湖治理是一個長期的歷史性問題，絕非一朝一夕可以解決。單純依靠政府來解決河湖污染既不現(xiàn)實，也不可能。要真正實現(xiàn)由“河長制”走向“河長治”，需要各級政府部門切實轉(zhuǎn)變思想觀念，引入多元治理主體，不斷提升治理能力，穩(wěn)步推進方可實現(xiàn)。

4.1 切實轉(zhuǎn)變思想觀念，由“管理”走向“治理”

在河湖污染嚴重的階段，河湖治理吸引公眾的關注，但河湖治理具有階段性特點，河湖不可能一直污染，政府在治理過程中只能是階段性發(fā)揮唯一的主導作用。設想一下，如果河湖治理情況已經(jīng)大為好轉(zhuǎn)，河長辦還有存在的必要嗎？因此，將河長辦設成一個協(xié)調(diào)議事臨時機構的定位是極為準確的，人員編制少也有其道理。因為從長遠來看，河湖治理的主體最終將由單一的政府主體轉(zhuǎn)向社會公眾治理。越是到治理后期，社會公眾主體發(fā)揮的作用將會越大。故而從事河湖治理的有關部門和工作人員都應該有清醒的認識，切實轉(zhuǎn)變自身思想觀念，為后續(xù)多元治理奠定基礎。

4.2 積極構建多元河湖治理體系

引入民間河長等社會公眾參與到河湖治理是構建多元治理體系的重要舉措。積極引導培育現(xiàn)有的社會組織逐步轉(zhuǎn)向水生態(tài)保護和治理領域，為“民間河長”提供更加穩(wěn)定的組織構架與運營基礎，推動“民間河長”的持續(xù)健康發(fā)展[9]。在調(diào)研過程中筆者發(fā)現(xiàn)設立“人大代表河長”在現(xiàn)階段很有成效?！叭舜蟠砗娱L”可以很好地將依法行政與人大監(jiān)督有機結(jié)合，對于相關職責未履行到位的河長與部門，其可以約談部門負責人，也可以對該部門河湖水生態(tài)治理工作提出質(zhì)詢。由人大代表擔任河長，既是人大代表履職的一種創(chuàng)新實踐，也是對官方河長制的有益補充。

4.3 努力提升河湖治理現(xiàn)代化和智能化水平

要重視信息化平臺建設，特別是運用大數(shù)據(jù)、“互聯(lián)網(wǎng)+”平臺強化河長監(jiān)督，通過河長信息管理平臺、河務通App等，量化河長履職情況，為河長制考核提供基礎數(shù)據(jù)支撐，逐步實現(xiàn)巡查監(jiān)管可視化、河長管理網(wǎng)格化。智慧河務既可以為河長協(xié)調(diào)解決河湖保護管理工作中存在的問題、監(jiān)督下級河長履職情況提供服務，也可以為基層工作人員巡河事件上報、處理、反饋提供信息化服務。

4.4 切實推進河湖治理市場化進程

在河長制中引入市場機制，建立內(nèi)外聯(lián)動的流域治理體系[10]是推動河長制長效治理的重要舉措。引入和培育專業(yè)化的河湖治理公司企業(yè)，為江西省河湖治理階段提供了切實保障。在推進市場化過程中一定要明確政府與企業(yè)的邊界和定位，政府不能既是運動員又是裁判員，要防止政府在治理過程中的越位、錯位和缺位問題。要為參與市場化河湖治理的企業(yè)提供一個公平競爭的平臺，通過市場競爭優(yōu)勝劣汰，為有效治理提供支撐。

總之，要共商共治共享，真正實現(xiàn)由“河長制”轉(zhuǎn)向“河長治”。河湖水生態(tài)直接關系到人民群眾的幸福感、獲得感和成就感，在推進河長治過程中，應該重視發(fā)揮公眾力量，共商河湖大計、共治河湖問題，共享河湖生態(tài)。通過各級河長帶動全民護河愛水，讓公眾有更多、更長效、更固定的渠道參與治水，使之從受損者、旁觀者、評論者成為受益者、參與者、監(jiān)督者，推動形成治理水環(huán)境、提高水質(zhì)量人人有責、人人擔責、人人參與、人人共享的生動局面。