薛曉芃

(1.大連外國語大學(xué)，遼寧 大連 116044)

東北亞地區(qū)環(huán)境合作與歐洲最大的不同在于環(huán)境合作先于地區(qū)主義的發(fā)展，這使環(huán)境合作無法在地區(qū)一體化的框架下借勢而為，而要在不斷嘗試中探索治理的可能路徑。學(xué)界應(yīng)如何評價一個地區(qū)的環(huán)境治理？如果說，區(qū)域環(huán)境治理的終極目標是約束各方行為，采取一致行動減少各類環(huán)境危害，(1)小森康正(Yasumasa Komori)將區(qū)域環(huán)境治理定義為區(qū)域?qū)用娴闹卫?，是“地區(qū)內(nèi)正式和非正式的協(xié)調(diào)機制互動的過程。區(qū)域機制能夠有效引導(dǎo)和約束人類行為以實現(xiàn)共同管理自然資源，減少區(qū)域環(huán)境危害的目標。”Yasumasa Komori, “Evaluating Regional Environmental Governance in Northeast Asia, Asian Affairs,” Asian Affairs: An American Review, Vol.1, No.37, 2010, p.4.那么通向這一終點的路徑并不唯一。

歐盟在開始環(huán)境合作的時候，已經(jīng)有15年的區(qū)域合作歷史，也有著合作的條約基礎(chǔ)，比如《羅馬條約》，這樣的條件提供了簡單的合作框架，可以將已有的做法遷移到新的問題領(lǐng)域。(2)Sangsoo Lee and Silvia Pastorelli, “Promoting Northeast Asian Environmental Cooperation: Reflections from the EU,” E-International Relations, June 30, 2013, http://www.e-ir.info/2013/06/30/promoting-northeast-asian-environmental-cooperation-reflections-from-the-eu/.東北亞卻沒有這樣的條件，為避免歐盟決策方式造成的緊張，東北亞地區(qū)依靠協(xié)商一致從20世紀90年代開始進行持續(xù)互動，形成了眾多的制度安排。然而，這些環(huán)境合作機制未能發(fā)展出具有法律約束力的環(huán)境協(xié)定。東北亞地區(qū)發(fā)布的環(huán)境文件通常是建議、備忘錄、宣言、遠景規(guī)劃、行動計劃等，這些文件不具有正式的法律地位，被稱為環(huán)境軟法。(3)Snyder, Francis, “Soft Law and Institutional Practice in the European Community,” in Steve Martin ed., The Construction of Europe: Essays in Honour of Emile Noel, Kluwer Academic Publishers,1994, p.198.與硬法(4)正式的、有法律約束力的國際環(huán)境機制稱為環(huán)境硬法。不同，軟法最大的特點就是松散，這一方面體現(xiàn)在制度設(shè)計上，另一方面體現(xiàn)在法律約束的程度上。軟法對成員國國內(nèi)批準文件的程序沒有特定要求，也不涉及嚴肅的法律義務(wù)。如此，才將東北亞地區(qū)存在隔閡，擔(dān)憂喪失自主性的國家?guī)У秸勁凶狼?。在東北亞地區(qū)，交換意見和談判所需的成本較低。(5)YunSuk Chung, “Designing an Effective Environmental Regime Complex in Northeast Asia,” EAI, August 8，2010， p.8, http://www.eai.or.kr/data/bbs/kor_report/YunSukChung.pdf.但這并不意味著軟法不會產(chǎn)生約束力，不能實現(xiàn)治理目標。軟法提供了另外一種治理路徑，在治理效果上可能與硬法殊途同歸。

一、環(huán)境軟法與區(qū)域環(huán)境治理

一般來說，區(qū)域環(huán)境治理始于各國控制危險的努力。這些危險具有跨界性，必須通過合作加以解決，這極大地鼓勵了區(qū)域內(nèi)各國政府進行對話，減少危險發(fā)生，這是所有區(qū)域環(huán)境合作的最初動力。(6)Hidetaka Yoshimatsu, “Regional Governance and Cooperation in Northeast Asia: The Cases of the Environment and IT,” Ritsumeikan:RCAPS, Vol.9, No.9, 2010, p.68, http://en.apu.ac.jp/rcaps/uploads/fckeditor/publications/workingPapers/RCAPS_WP09-9.pdf, 訪問時間：2019年4月26日; Lorraine Elliott, “Environmental Regionalism: Moving in from the Policy Margins,” The Pacific Review, Vol.6, No.30, 2017, pp. 952-965.盡管動力相同，但在實現(xiàn)治理目標的過程中，區(qū)域治理呈現(xiàn)出多層面和多維度的特征。

1972年在斯德哥爾摩召開的聯(lián)合國人類與環(huán)境大會被視為全球環(huán)境合作的開端，此后環(huán)境問題逐漸上升到全球政治議程的中心，國際環(huán)境機制和國際環(huán)境法的建立與批準呈現(xiàn)蓬勃發(fā)展的態(tài)勢。此時，正值新自由制度主義興起，國際規(guī)制的概念被普遍作為評價區(qū)域環(huán)境治理的分析工具。作為全球治理的手段，治理規(guī)制是指用于調(diào)節(jié)國際關(guān)系并規(guī)范國際秩序的所有跨國性原則、規(guī)范、標準、政策、協(xié)議、秩序。(7)孔凡偉：“全球治理中的聯(lián)合國”，《新視野》，2007年第4期，第95頁。規(guī)制的最大特點就是規(guī)范性，所謂規(guī)范性，即強調(diào)治理規(guī)制具有規(guī)范參與治理的各類主體行為和活動的功能，同時也在一定程度上塑造它們的行為方式，規(guī)范性強調(diào)權(quán)利與責(zé)任在治理主體之間的明確劃分。(8)石晨霞：“全球治理機制的發(fā)展與中國的參與”，《太平洋學(xué)報》，2014年第1期，第21頁。規(guī)制具有明確的國際法效力，被稱為硬法。這一時期，歐盟的環(huán)境地區(qū)主義在區(qū)域環(huán)境規(guī)制的框架下取得了重大成功，成為全球環(huán)境治理的典范。此后，區(qū)域環(huán)境治理大多依靠環(huán)境硬法的約束力，強調(diào)簽字國所做出的承諾，并規(guī)定了簽字國的責(zé)任，清晰界定了國家的義務(wù)。(9)Erik Nielsen, “Improving Environmental Governance through Soft Law: Lessons Learned from the Bali Declaration on Forest Law and Governance in Asia,” Papers on International Environmental Negotiation, Vol. 13, 2004, p.131.依靠硬法進行的治理通常被稱為規(guī)制治理(regulatory governance)。

20世紀最后十年，建構(gòu)主義興起，國際關(guān)系理論回歸人本主義，建構(gòu)主義同樣關(guān)注國際機制的規(guī)范性，但這種規(guī)范性不再來自法律強制力，而是來自互動形成的共有利益。建構(gòu)主義更加關(guān)注國際機制的“柔性”，通過建立共同價值和觀念，使其內(nèi)化為各國的行為規(guī)范，以此來推動治理機制的實踐。此時東盟采取協(xié)商一致的合作方式同樣取得了巨大成功，這促使學(xué)者們對地區(qū)主義進行重新思考。卡贊斯坦(Peter J. Katzenstein)和彭佩爾(Pempel T. J.)將亞太地區(qū)主義定義為網(wǎng)絡(luò)化，而不是機制化。(10)Landorraine Ellliott, “ASEAN and Environemntal Governance: Rethinking Networked Regionalism in Southeast Asia, Procedia Social and Behavior Science, No.14, 2011, p. 63.東盟的環(huán)境治理就是網(wǎng)絡(luò)化治理，依靠非干涉的規(guī)范將國家主權(quán)置于絕對優(yōu)勢的地位，通過協(xié)商一致的外交方式，依靠沒有法律約束力的若干網(wǎng)絡(luò)，如政府間網(wǎng)絡(luò)(東盟生物多樣性中心)、知識網(wǎng)絡(luò)(東盟關(guān)于森林法執(zhí)行和治理的區(qū)域知識網(wǎng)絡(luò)、東盟關(guān)于森林和氣候變化的區(qū)域知識網(wǎng)絡(luò))、協(xié)商和協(xié)調(diào)網(wǎng)絡(luò)以及執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)(東盟野生動物執(zhí)行網(wǎng)絡(luò))進行環(huán)境治理，同樣達到了約束成員國行為的目的。(11)同①。

東盟的合作充分證明了法律強制力并非國際規(guī)制規(guī)范性的唯一來源，國際規(guī)制中的軟法同樣能產(chǎn)生規(guī)范意義。當(dāng)形成法律規(guī)范的條件不明確或不成熟的時候，軟法通常能夠發(fā)揮作用，滿足合作需要。當(dāng)提及治理是否需要由法律來建立國際秩序規(guī)范時，理查德·比爾德(Richard B. Bilder)曾一語道破：“有一點我們需要明確，那就是我們的重點應(yīng)當(dāng)是幫助國家合作，而不是簡單的‘讓他們?nèi)プ觥薄?12)Richard B. Bilder, “Beyond Compliance: Helping Nations Cooperate,” in Dinah Shelton, ed., Commitment and Compliance: The Role of Non-Binding Norms in the International Legal System, Oxford: Oxford University Press, 2000, p. 66.在全球環(huán)境治理進程中，軟法促進并建立了全球針對特定問題的共同理解，比如1972年《斯德哥爾摩宣言》、1982年《世界自然憲章》、1992年《里約宣言》，以及2002年《約翰內(nèi)斯堡可持續(xù)發(fā)展峰會宣言》。蘇士侃(Lawrence E. Susskind)在1994年就呼吁環(huán)境學(xué)者注意國際環(huán)境協(xié)議中的軟法，因為軟法反映了“國際環(huán)境合作中能夠被普遍接受的規(guī)范”。(13)Kuusipalo Marianne, “Environmental Diplomacy: Negotiating More Effective Global Agreements,” Journal of Cleaner Production, Vol.4, No.104, 2015, p.516.軟法能夠在國際環(huán)境領(lǐng)域發(fā)揮非凡的影響，不應(yīng)當(dāng)以其不夠正式，或者不具嚴格意義上的合法性而加以忽視。(14)Erik Nielsen, “Improving Environmental Governance through Soft Law: Lessons Learned from the Bali Declaration on Forest Law and Governance in Asia,” p.132.

軟法雖然不具法律約束力，但也絕不是行為規(guī)范的簡單宣示。歐盟在移民和就業(yè)等社會事務(wù)的合作上就采用了軟法的治理方式(Open Method of Coordination，簡稱OMC)，同樣達到了治理效果。這種治理雖然依靠諸如指導(dǎo)原則或是建議等軟法，但軟法指導(dǎo)下進行的信任建設(shè)，經(jīng)驗交流、謹慎磋商等活動，以及所形成的政策網(wǎng)絡(luò)發(fā)揮了核心治理作用，這些活動促進了共同認知和規(guī)范的形成。(15)Ulrika M?rth, “Soft Law and New Modes of EU Governance-A Democratic Problem?” Soft Law in Governance and Regulation-An Interdisciplinary Analysis, ed., Ulrika M?rth, Edward Elgar Publishing House, 2004, p.5,軟法治理的主要活動就是進行對話，或者儀式性的會面、研討、經(jīng)驗交流等，在規(guī)制治理的評價中，這些活動不具有實際意義，但對話是意義創(chuàng)立的過程，這些看似無關(guān)結(jié)果的安排能夠創(chuàng)造共同的認知和規(guī)范。馬丁·馬庫森(Martin Marcussen)曾經(jīng)分析了經(jīng)濟合作與發(fā)展組織(OECD)中軟法如何發(fā)揮治理作用，在機制中構(gòu)建認知和規(guī)范，繼而改變成員國和非成員國的社會行為。(16)Martin Marcussen, “OECD Governance through Soft Law,” in Ulrika M?rth ed., Soft Law in Governance and Regulation-An Interdisciplinary Analysis, Cheltenham: Edward Elgar, 2004, pp.103-128.軟法也曾在東亞的森林執(zhí)法與施政(forest law enforcement and governance)過程中促成了《巴厘宣言》的達成，發(fā)揮了創(chuàng)造性的作用，使原本不能合作的各方認識到非法伐木的嚴重性，并開始采取初步措施加以解決。(17)同⑤, p.140。

通常來說，軟法通過兩個步驟實現(xiàn)治理，一是認知治理(cognitive governance)，二是規(guī)范治理(normative governance)。(18)Kerstin Jacobsson, “Between the Deliberation and Discipline: Soft Governance in EU Employment Policy,” in Ulrika M?rth ed., Soft Law in Governance and Regulation-An Interdisciplinary Analysis, Cheltenham: Edward Elgar, 2004, p.131.認知建立是軟法實施的首要環(huán)節(jié)，認知治理的目標是建立成員之間的共同觀念、共有價值，形成共同期待，構(gòu)建共有社會。認知治理的主要活動是在成員國間展開對話，對過去和未來面臨的挑戰(zhàn)進行闡述，總結(jié)過去的合作成果，規(guī)劃未來合作的內(nèi)容。這種定期的交流和對話構(gòu)建了成員共同的故事和經(jīng)歷，構(gòu)建對于共同威脅和共同責(zé)任的認知，形成共同體意識。在這一治理過程中，語言發(fā)揮了重要的作用，通過敘事，成員國間形成共享的話語體系，共有話語構(gòu)建共有認知，為治理主體塑造治理權(quán)力；規(guī)范形成是治理發(fā)揮作用的核心要素，軟法通過成員間的相互影響力促使成員遵守規(guī)范，形成約束力，例如，經(jīng)合組織通過定期的同行評審擴散共有知識，通過各種監(jiān)督機制確保成員國遵守共同的標準和規(guī)則；歐盟開放協(xié)調(diào)方法(EU Open Method of Coordination)則通過創(chuàng)造政治和社會壓力，確保規(guī)范發(fā)揮作用；在東亞地區(qū)，北九州清潔環(huán)境項目通過成員間相互學(xué)習(xí)促成自我約束的達成，通過定期檢查確保自主承諾的兌現(xiàn)。(19)薛曉芃：“網(wǎng)絡(luò)、城市與東亞區(qū)域環(huán)境治理：以北九州清潔環(huán)境倡議為例”，《現(xiàn)代國際關(guān)系》，2017年第6期，第57-63頁。

如果說，硬法通過法律的威嚴創(chuàng)造約束力，那么軟法則通過創(chuàng)造一個緊密聯(lián)系的社會，通過社會化，包括認知和身份構(gòu)建及其他社會實踐活動使成員行為漸漸發(fā)生改變，將規(guī)則變?yōu)橐?guī)范。(20)Ulrika M?rth, “Soft Law and New Modes of EU Governance-A Democratic Problem?” p.5.社會提供了一種群體壓力，塑造和影響個體行為，個體學(xué)習(xí)社會中的標準、規(guī)范，價值，并出現(xiàn)被社會所期望的行為。從認知治理發(fā)展到規(guī)范治理需要至少滿足以下條件：

第一，多樣化的行為體參與。社會由代表不同利益的行為體互動構(gòu)成，唯此才能確保社會文化的包容性。規(guī)范治理尤其需要國家、地方政府、國際組織、民間組織、公共部門、企業(yè)和私人等多種行為體充分發(fā)展，充分互動和交融。多種行為體參與社會規(guī)范的建立，才能確保他們遵守規(guī)范。因此，軟法發(fā)揮治理功能需要多種行為體的共治。

第二，充分的制度發(fā)展。依靠軟法進行治理盡管是松散的，但不是無序的，治理機制發(fā)揮維持治理秩序的作用。治理機制負責(zé)設(shè)計活動，不僅為所有行為體的互動提供平臺，也確保信息在行為體間的暢通流動；負責(zé)制定治理規(guī)劃，根據(jù)實際情況不斷調(diào)整治理工具；治理機制還需要為成員提供必要的壓力，以敦促他們遵守社會規(guī)范。所有這些活動都需要一個發(fā)展良好的治理機制，不但能維持自身良好運行，還能夠調(diào)動各成員的政治和財政資源，保證項目實施和執(zhí)行，確保實現(xiàn)治理目標。

第三，不同層級治理的相互協(xié)調(diào)。無論何種治理最終都落腳在國家行為的改變，依靠國家執(zhí)行治理規(guī)則。不同的是，規(guī)制治理在區(qū)域?qū)用嫘纬闪霜毩⒌姆梢?guī)范，而軟法治理更加需要全球治理中的標準作為依據(jù)。因此，國家、地區(qū)和全球?qū)用娴膮f(xié)調(diào)和互動是軟法實現(xiàn)治理目標的重要途徑。

在東北亞地區(qū)，政治環(huán)境復(fù)雜、地區(qū)主義缺失，環(huán)境合作機制都是以信息共享、技術(shù)交流以及政策協(xié)調(diào)的方式展開，沒能發(fā)展出學(xué)界所期待的區(qū)域環(huán)境硬法，卻在軟法治理的路徑下取得了治理成效。盡管對話、交流和互動十分耗時，但卻能夠在最初無法達成共識的行為體間建立聯(lián)系，使無法合作的各方為解決共同問題持續(xù)對話，不斷推進合作深度。在東北亞地區(qū)的眾多機制中，中日韓三國環(huán)境部長會議(Tripartite Environment Ministers Meeting，以下簡稱TEMM)率先從認知治理發(fā)展到了規(guī)范治理，不但為東北亞地區(qū)環(huán)境治理打下了眾多共識基礎(chǔ)，還探索出本地區(qū)環(huán)境治理的可能路徑。

二、TEMM的合作框架及發(fā)展歷程

1998年聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展委員會(UNCSD)第六次會議決定，從1999年開始，正式建立中日韓三國環(huán)境部長會議，此后，TEMM每年舉辦一次，由三國輪流主辦，至今已有21年，從未中斷。

TEMM成立之時正是中日韓合作之初，三國盡管地理相依、文化相近，但關(guān)系微妙，缺乏互信。在這樣的背景下，TEMM在制度設(shè)計上維持松散，保持了極大的開放性。TEMM沒有固定的組織框架，沒有常設(shè)秘書處，沒有對成員國的政治要求和財政要求，合作門檻較低。三國環(huán)境部長每年交換各自國家環(huán)境治理的相關(guān)信息，交換對于地區(qū)環(huán)境問題的關(guān)切，協(xié)調(diào)三國在本地區(qū)和全球環(huán)境合作中的立場，會議舉辦國的環(huán)境部實際上發(fā)揮了TEMM秘書處的功能。TEMM發(fā)布的聯(lián)合公報體現(xiàn)了三國環(huán)境部長的共同認知和決定，是一切活動的依據(jù)，在此基礎(chǔ)上，TEMM開展了各種聯(lián)合項目和研究。(21)關(guān)于TEMM合作歷程及其合作項目進展參見TEMM網(wǎng)站， http://www.temm.org/sub03/11.jsp?commid=TEMM19，訪問時間：2019年12月23日。盡管這種制度安排經(jīng)常被批評導(dǎo)致行動的低效率，但開放性卻使TEMM具有了極大的韌性。20多年來，TEMM歷經(jīng)東北亞安全局勢的星云斗轉(zhuǎn)，依然保持合作勁頭，成為三國溝通的良好渠道。TEMM的彈性使其能夠不斷調(diào)整合作重點和方式，應(yīng)對東北亞環(huán)境治理的新問題和新變化。

在成員構(gòu)成上，盡管TEMM沒有吸收新的成員，但是在解決沙塵暴問題時采用“TEMM+1”的形式，吸收了蒙古作為合作伙伴，不僅保持了中日韓三國的合作基礎(chǔ)，不致因為成員擴大導(dǎo)致合作效率降低，又能有效地解決問題；(22)Chan-woo Kim, “Northeast Asian Environmental Cooperation: From a TEMM’s Perspective,” Korean Review of International Studies, Vol,12, No.19, p.31.在問題領(lǐng)域上，中日韓環(huán)境部長會議六次調(diào)整合作內(nèi)容，不斷根據(jù)三國的認知修正優(yōu)先合作領(lǐng)域，使其合作涵蓋了區(qū)域當(dāng)前所有緊迫的環(huán)境問題。比如，2009年第十一次中日韓環(huán)境部長會議(TEMM11)將氣候變化、化學(xué)品管理和電子廢棄物跨界轉(zhuǎn)移囊括進優(yōu)先領(lǐng)域，2014年，第十六次中日韓環(huán)境部長會議(TEMM16)又將農(nóng)村環(huán)境管理作為三國合作新領(lǐng)域，并將綠色技術(shù)和綠色發(fā)展擴展到了綠色經(jīng)濟轉(zhuǎn)型領(lǐng)域，(23)“第十六次中日韓環(huán)境部長會議聯(lián)合公報”，中日韓環(huán)境部長會議(TEMM)網(wǎng)站,2014年4月29日，http://www.temm.org/sub03/11.jsp?commid=TEMM16。這些調(diào)整反映了三國對當(dāng)前全球環(huán)境治理的最新認知；在制度進展上，TEMM的彈性使其能夠根據(jù)合作的實際需要發(fā)展出新的形式。2009年，TEMM成立了三國主任會議(Tripartite Director-General Meeting)，以執(zhí)行部長會議決議，使TEMM的結(jié)構(gòu)更加完善和系統(tǒng)化。(24)同②, p.32。此外，TEMM本身的開放性也使其能夠與其他區(qū)域環(huán)境治理機制包容合作，協(xié)調(diào)解決區(qū)域環(huán)境問題。TEMM在21年的合作歷程中，始終同聯(lián)合國氣候變化框架公約(UNFCCC)、生物多樣性框架公約(WSSD)、東亞酸沉降監(jiān)測網(wǎng)(EANET)、空氣污染物長距離轉(zhuǎn)移(LTP)和西北太平洋行動計劃(NOWPAP)等機制保持緊密的聯(lián)系，協(xié)調(diào)區(qū)域及全球環(huán)境問題的解決。(25)“第十八次中日韓環(huán)境部長會議聯(lián)合公報”，中日韓環(huán)境部長會議(TEMM)網(wǎng)站，2016年4月27日， http://www.temm.org/sub03/11.jsp?commid=TEMM18。

總體來看，TEMM每五年就會出現(xiàn)合作的進階，從1999—2004年，TEMM的主要合作在于共識的建立，這一階段中日韓合作的重點是環(huán)境教育、環(huán)保意識提高和公眾環(huán)境參與；2005—2009年，TEMM開始在制度上出現(xiàn)進展，DSS(沙塵暴)項目2006年建立了三國主任會議，負責(zé)討論具體合作措施，并于2007年成立指導(dǎo)委員會(steering committee)，開始籌備工作組并討論建立針對沙塵暴的監(jiān)控和早期預(yù)警網(wǎng)絡(luò)，以減輕區(qū)域沙塵暴危害，同時為決策者提供科學(xué)信息。(26)Woosuk Jung, “Environmental Challenges and Cooperation in Northeast Asia,” Focus Asia Perspective and Analysis, No. 16, March 2016, p.7.這種具體領(lǐng)域的合作進展很快在其他合作領(lǐng)域開展起來，推進了各領(lǐng)域的合作。2008年，三國領(lǐng)導(dǎo)人峰會將“建立和平和可持續(xù)發(fā)展的地區(qū)”作為三國合作的目標，TEMM被公認發(fā)揮了重要的作用。2009年前后，三國開始協(xié)調(diào)各自遵守國際環(huán)境條約的行動，這不僅規(guī)范了三國的合作行為，也促進了各自國內(nèi)相關(guān)領(lǐng)域環(huán)保法律的推進。隨后，2009年第十一次中日韓環(huán)境部長會議(TEMM11)首次制定了2009—2014各領(lǐng)域的行動計劃，重新制定了10個優(yōu)先合作領(lǐng)域，為三國環(huán)境合作提供了新的動力，開啟了三國合作的新時代。(27)“Foot Prints of TEMM—Historical Development of the Environmental Cooperation among Korean, China and Japan from 1999-2010,” TEMM, July 19, 2010， p.16, http://www.temm.org/sub06/view.jsp?code=temm_tm_others&page=1&search=&searchstring=&id=6.2014年，三國再次制定了2014—2019年合作計劃，開始規(guī)劃區(qū)域環(huán)境合作的長期路線圖。2018年，第二十次中日韓環(huán)境部長會議(TEMM20)對三國20年的環(huán)境合作進行了總結(jié)和回顧，并將TEMM未來的合作同聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展目標、“東盟+3”合作機制、亞太經(jīng)濟合作組織(APEC)、二十國集團(G20)和東亞峰會等合作機制進一步聯(lián)系在一起，表明了TEMM明確將治理任務(wù)和目標同全球治理相連接，使TEMM真正成為連接全球治理和國家治理的重要平臺。(28)“第二十次中日韓環(huán)境部長會議聯(lián)合公報”，中日韓環(huán)境部長會議(TEMM)網(wǎng)站，2018年6月24日，https://www.env.go.jp/earth/coop/temm/archive/pdf/communique_E20.pdf。2020年，第二十二次中日韓環(huán)境部長會議(TEMM22)制定了2020—2024行動計劃。(29)“第二十二次中日韓環(huán)境部長會議聯(lián)合公報”，韓國環(huán)境部網(wǎng)站，2019年11月24日，http://me.go.kr/home/file/readDownloadFile.do?fileId=213441&fileSeq=2。

20多年來，TEMM在共同利益、相互尊重和信任的基礎(chǔ)上逐步推進了合作。對于中日韓三國來說，TEMM不僅是一個合作框架，還是東北亞地區(qū)的美好社會。TEMM在三國間建立了緊密的聯(lián)系，給他們提供了不同于其他領(lǐng)域的社會角色，隨著持續(xù)的交流和互動，三國建立了良好的協(xié)作關(guān)系，增強了互信，(30)東北亞環(huán)境管理聯(lián)合研究項目組著：《東北亞環(huán)境合作》，北京：中國環(huán)境科學(xué)出版社，2009年版，第51頁。形成了對區(qū)域環(huán)境問題的共同認知，共享了東北亞區(qū)域環(huán)境共同體的觀念。(31)“Tripartite Joint Action Plan on Environmental Cooperation2015-2019,” ENV, April 2015， https://www.env.go.jp/press/files/jp/26974.pdf, 訪問時間：2019年4月26日。在這一過程中，各國的觀念都發(fā)生了改變，無論是各自國內(nèi)的環(huán)境治理，還是參與地區(qū)環(huán)境治理的行為，都發(fā)生了深刻的變化。

表1 TEMM合作領(lǐng)域的變化

續(xù)表

資料來源：筆者根據(jù)歷年公報整理

三、TEMM的治理進程

3.1 TEMM的認知治理

共同認知是東北亞環(huán)境合作的關(guān)鍵，中日韓三國是區(qū)域合作的核心國家，只有三方達成共識的領(lǐng)域，才可能展開持續(xù)合作，因此，認知治理存在于三國合作的始終。TEMM認知治理的形式多樣，主要通過三種途徑達成，隨時間推進內(nèi)涵也不斷加深。

第一，建立三國環(huán)境部門官員間的個人共識。TEMM在過去的20多年里，三國的官員緊密合作，在部長和高級別官員之間建立起了相互信任和良好的個人關(guān)系。這些良好的個人關(guān)系在工作中變?yōu)槌掷m(xù)合作的動力和保障，對于TEMM的制度穩(wěn)定起到了重要的作用。(32)《東北亞環(huán)境合作》，第51頁。由人組成的合作制度離不開人的情感建設(shè)和認知建設(shè)，只有參與合作的人關(guān)系和諧，制度才能和諧。20多年來，TEMM充滿人情味，中日韓三國環(huán)境部長經(jīng)常在其聯(lián)合公報中噓寒問暖，相互鼓勵。無論是遭受了重大災(zāi)難，還是舉辦重要的環(huán)境會議，中日韓三國都給予彼此極大的關(guān)懷和幫助。比如，三國聯(lián)合公報對2008年中國汶川地震、2014年韓國天安艦事件、2011年日本大地震以及2015年日本熊本地震都給予了慰問并提出援助承諾；此外，TEMM還對2013年韓國主持的綠色氣候基金秘書處工作，日本主持的生物多樣性政策對話會給予了支持和鼓勵。

中日韓三國環(huán)境部良好的個人和工作關(guān)系使三國能夠在公開、透明、互信以及尊重彼此共同利益和文化差異的基礎(chǔ)上開展工作。這種良性的社會關(guān)系助力了三國共識的達成。對于三國合作來說，有兩個共識至關(guān)重要，一是東北亞環(huán)境共同體意識，二是三國合作是解決東北亞環(huán)境問題的關(guān)鍵渠道。這些在今天被普遍接受的共識是三國在20多年合作中持續(xù)互動才逐漸形成，都來自三國環(huán)境部官員的個人共識。正是由于中日韓三國環(huán)境部親密的個人和工作關(guān)系，以及依此建立的基礎(chǔ)共識，才使TEMM具有了強大的執(zhí)行力。(33)Woosuk Jung, “Environmental Challenges and Cooperation in Northeast Asia”, p.7.這種執(zhí)行力確保了三國在各個問題領(lǐng)域共識的持續(xù)推進，確保了三國敏捷且迅速地應(yīng)對區(qū)域環(huán)境變化，也確保TEMM成為區(qū)域環(huán)境治理的有效機制并成為區(qū)域環(huán)境合作的協(xié)調(diào)機制。

第二，推進三國環(huán)境共同體意識的形成。建立三國環(huán)境共同體意識始終是TEMM合作的重點，尤其在合作最初的五年成為三方合作的主要內(nèi)容。1999—2005年，TEMM共執(zhí)行了6個項目，其中3個項目旨在提升環(huán)境共同體意識，這三個項目分別是TEMM網(wǎng)站項目、三國聯(lián)合環(huán)境培訓(xùn)項目和三國環(huán)境教育網(wǎng)絡(luò)項目。(34)“Report on China-Japna-Korea Tripartite Environmental Cooperation and Its Outlook，” ENV, https://www.env.go.jp/earth/coop/temm/archive/pdf/report_tripartitecooperation_E.pdf, 訪問時間：2019年12月23日。這三個項目是TEMM執(zhí)行時間最長的項目，目前仍在繼續(xù)。東北亞環(huán)境共同體意識為三國在各個問題領(lǐng)域的合作提供了至關(guān)重要的認知基礎(chǔ)。

TEMM從2000年開始建立并運行其官方網(wǎng)站(www.TEMM.org)，韓國環(huán)境研究院(NIER)發(fā)揮了主要協(xié)調(diào)作用。網(wǎng)站向公眾提供其合作信息，包括會議和項目信息；發(fā)布文件，包括聯(lián)合公報、進展報告、項目運行報告以及三方合作評估報告等，展示合作成果。網(wǎng)站是TEMM發(fā)布信息的重要窗口，塑造了外界對其合作機制的基本認知；同時，TEMM在這一過程中能夠定期回顧其合作歷程，反思合作進展，并使中日韓三方得以不斷闡釋其合作意義，強化了各自對三方合作的認知。

三國聯(lián)合環(huán)境培訓(xùn)項目(Joint Environmental Training Project)始于2001年，每年舉行一次會議，由三國環(huán)境部輪流主辦，旨在建立三國環(huán)境部門“東北亞環(huán)境共同體”意識。該項目在TEMM合作中發(fā)揮著至關(guān)重要的作用，三國環(huán)境部門每年定期會面，交換對于區(qū)域共同環(huán)境問題的關(guān)切和認識，探討合作解決的路徑；交換中日韓三國環(huán)境政策信息；建立環(huán)境信息交換國際網(wǎng)絡(luò)。(35)“Foot Prints of TEMM—Historical Development of the Environmental Cooperation among Korean, China and Japan from 1999-2010”, p.16.這些在環(huán)境部門官員間取得的合作共識引領(lǐng)著TEMM的合作進程。TEMM在新領(lǐng)域的合作往往首先在這一會議上得以討論并取得初步共識，如2004年，三國培訓(xùn)會議開始討論循環(huán)社會，這也成為當(dāng)年三國環(huán)境部長會議的重要議題，并成為此后三國合作的重要領(lǐng)域，2009年正式成為優(yōu)先合作領(lǐng)域。(36)“第十一次中日韓環(huán)境部長會議聯(lián)合公報”，中日韓環(huán)境部長會議(TEMM)網(wǎng)站，2009年6月14日，http://www.temm.org/sub03/11.jsp?commid=TEMM11。

TEMM培育東北亞環(huán)境共同體意識的另一個措施是三國環(huán)境教育網(wǎng)絡(luò)項目(TEEN)，該項目由原中國環(huán)保部宣教中心、日本環(huán)境教育論壇、韓國環(huán)境教育協(xié)會負責(zé)協(xié)調(diào)和籌備，為三國環(huán)境教育專家、教師和非政府組織代表討論并交換各自環(huán)境教育倡議提供溝通平臺。(37)“Foot Prints of TEMM—Historical Development of the Environmental Cooperation among Korean, China and Japan from 1999-2010”, p.24.該項目的活動方式為在三國間輪流舉辦環(huán)境教育研討會，建立中日韓環(huán)境教育機構(gòu)庫，編寫中日韓青少年環(huán)境教育教材等交流項目，旨在促進公眾和社區(qū)環(huán)境意識的提高。(38)牛玲娟等：“中日韓政府環(huán)境教育合作回顧與展望”，《環(huán)境保護》，2011年第23期，第74頁。該項目從2000年一直執(zhí)行至今，始終是TEMM重要合作領(lǐng)域，取得了豐碩的成果。三國環(huán)境教育專家團隊歷時五年編寫并出版了八冊《中日韓兒童環(huán)境教育共同讀本》，其中第四冊《中日韓傳統(tǒng)環(huán)境智慧》被作為“三國小學(xué)同上一門環(huán)境課”的首選教學(xué)素材。(39)顏瑩瑩：“中日韓環(huán)境教育研討會透出哪些信息？”《環(huán)境教育》，2016年第11期，第49頁。近些年，中日韓環(huán)境教育研討會設(shè)置了“圓桌會議”環(huán)節(jié)，三國環(huán)境部負責(zé)環(huán)境教育的官員借此機會交流各自在推動環(huán)境教育發(fā)展中的最新舉措，同時參加專家組研討會，與教育專家共同探討合作與發(fā)展。(40)同③,第47頁。此外，中日韓環(huán)境教育溝通平臺正逐步建立，環(huán)境教育在企業(yè)中也得到推廣。這一項目使環(huán)境共同體意識在青少年、社區(qū)和企業(yè)等基層單元中得以培育，使中日韓環(huán)境合作具有了長遠的共識基礎(chǔ)。

第三，推進三國在具體問題領(lǐng)域的合作共識。2000年，第二屆中日韓環(huán)境部長會議將其合作定義為基于項目的三方合作，并決心在工作層面推進三國項目發(fā)展。(41)“第二屆中日韓三國環(huán)境部長會議聯(lián)合公報”，TEMM，http://www.temm.org/sub03/11.jsp?commid=TEMM2，訪問時間：2019年12月23日。此后，TEMM開展了眾多問題領(lǐng)域的合作，目前共執(zhí)行了12個項目，主要包括淡水(湖泊)污染防治、東北亞空氣污染物長距離跨界輸送聯(lián)合研究(LTP)、循環(huán)經(jīng)濟/3R/循環(huán)社會項目、沙塵暴聯(lián)合研究項目(DSS)、中日韓化學(xué)品管理政策對話和光化學(xué)合作研究項目等，其中，中國西北生態(tài)保護項目于2007年已經(jīng)完成。這些項目的主要活動就是召開研討會、培訓(xùn)會和專題討論會，交流各自的信息、觀點和政策。隨著這些項目活動的展開，中日韓三國對某些具體問題的觀點慢慢取得一致。

以中日韓三國大氣污染治理為例，從1999年三方合作開始，很長時間都糾結(jié)在空氣污染物的轉(zhuǎn)移輸出—接受模式上，分歧非常巨大。中國科學(xué)院大氣物理研究所經(jīng)過研究認為，“個別東亞國家排放的氧化硫大部分都沉降在排放國國內(nèi)，只有一小部分跨越國境進行移動，而且在各國國內(nèi)范圍之外輸送的硫化物排放大部分都沉降在大海中”?！爸袊粚θ毡究傮w酸沉降狀況負3.5%的責(zé)任”。(42)Yasumasa Komori, “Evaluating Regional Environmental Governance in Northeast Asia,” Asian Affairs: An American Review, Vol.1, No.37, 2010, p.18.根據(jù)日本和韓國研究數(shù)據(jù)顯示，“中國二氧化硫的排放占整個亞洲的65%，其中在朝鮮、韓國和日本酸沉降的比率分別為35%、13%和17%。(43)轉(zhuǎn)引自InKong Kim, “Environemntal Cooperation of Northeast Asia: Transboundary Air Pollution,” International Relations of the Asia-Pacific, Vol.7, 2007, p.447.另一項根據(jù)RAINS-A SIA模型計算的結(jié)果認為，中國的硫磺排放占韓國和日本的酸沉降分別為16.2% 和11.3%。(44)Wakana Takahashi, “Problems of Environmental Cooperation in Northeast Asia,” in Paul G. Harris, ed., International Environmental Cooperation: Politics and Diplomacy in Pacific Asia, Colorado: University Press of Colorado, 2002, pp.221-247.多年來，科學(xué)界對此研究不斷，但從未達成一致。三國對于污染物輸出模式的分歧一定程度上制約了三方的實際合作，無論是TEMM框架下的東北亞空氣污染物長距離跨界輸送聯(lián)合研究項目，還是東亞酸沉降監(jiān)測網(wǎng)，都無法根據(jù)現(xiàn)有的監(jiān)控活動對東北亞地區(qū)的大氣污染狀況做出科學(xué)和客觀的評價。但是，隨著TEMM這20多年不斷的交流和互動，日韓兩國近年對中國在大氣污染防治方面做出的努力表示肯定，并對中國在區(qū)域大氣合作中的立場表示理解。三國漸漸從污染物輸出模式和污染責(zé)任認定上掙脫出來，更為務(wù)實地探索改善區(qū)域大氣環(huán)境的合作空間。

TEMM的認知治理為各項目的推進提供了內(nèi)在的動力，盡管不同項目的合作進展不盡相同，但從總體合作水平來看，TEMM最有意義的合作進展是政策協(xié)調(diào)的出現(xiàn)。TEMM從1999年至2003年的公報沒有提及與政策相關(guān)的表述，2004年第一次提及政策對話和各國政策制定，從2006年開始，公報對于政策相關(guān)表述逐年增多，政策對話非常活躍。目前，三國的政策對話主要集中于各國政策信息和經(jīng)驗交流，雖然看起來仍然缺乏互動，但是已經(jīng)進入了政策協(xié)調(diào)的第一階段，具有重要的合作意義。目前，三國在大氣污染、化學(xué)品管理和固體廢棄物跨界轉(zhuǎn)移管理等多個問題領(lǐng)域都建立了聯(lián)絡(luò)點和工作組，確保三國政策信息的溝通和交換。然而，TEMM若將政策對話繼續(xù)推進至政策協(xié)調(diào)階段，還需要持續(xù)不斷地互動與合作。

在過去的21年間，中日韓三國在TEMM框架下不斷針對優(yōu)先問題領(lǐng)域進行對話和交流，盡管很難在科學(xué)數(shù)據(jù)上明確這種交流和對話對區(qū)域及各國國內(nèi)環(huán)境治理所產(chǎn)生的實際效果，但TEMM提供了各國環(huán)境治理所必需的知識和經(jīng)驗，其能力建設(shè)等活動使各國提升各自的治理水平成為可能，同時也有助于提高各國整體履行國際環(huán)境條約的能力。這實際上促進了各國整體環(huán)境質(zhì)量的改善，區(qū)域環(huán)境質(zhì)量的提升。

3.2 TEMM的規(guī)范治理

東北亞區(qū)域環(huán)境合作在任何一個問題領(lǐng)域都沒有形成明確的環(huán)境協(xié)議，約束性治理未見端倪，但這并不是說東北亞區(qū)域的環(huán)境合作沒有可見的成果，也不意味著區(qū)域合作機制沒有發(fā)揮治理作用。事實上，TEMM不斷保持各國對域內(nèi)環(huán)境問題的關(guān)注，并在可能的領(lǐng)域不斷推進合作進展，在東北亞區(qū)域環(huán)境治理的大背景下，TEMM并未執(zhí)著在區(qū)域治理的傳統(tǒng)路徑上，而是務(wù)實地采取可能的措施，同樣實現(xiàn)了區(qū)域環(huán)境治理的目標。

中日韓三國處于不同的發(fā)展階段，對參與區(qū)域環(huán)境治理的利益需求各不相同，環(huán)境合作在各國外交政策中的地位也不相同。隨著各類環(huán)境問題逐漸凸顯，中國急需通過節(jié)能技術(shù)、清潔技術(shù)改造傳統(tǒng)的能源密集型產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)經(jīng)濟增長方式的轉(zhuǎn)變。但目前中國自身的技術(shù)水平有限，需要依靠引進國外技術(shù)來滿足需求，因此，中國參與區(qū)域環(huán)境合作的訴求是學(xué)習(xí)先進的環(huán)境治理經(jīng)驗和技術(shù)，服務(wù)整體外交工作需要；(45)石晨霞：“區(qū)域治理視角下的東北亞氣候變化治理”，《社會科學(xué)》，2015年第4期，第14頁。日本的節(jié)能環(huán)保技術(shù)成熟、體系完善，相比歐美主要發(fā)達國家來說，日本每單位能耗所生產(chǎn)的國內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)處于世界領(lǐng)先位置。日本在污水處理、環(huán)保住宅、環(huán)保汽車、可再生能源等方面擁有世界領(lǐng)先技術(shù)，對中國和韓國有著重要的合作意義。但是，日本區(qū)域環(huán)境外交的訴求并不在東北亞，而是整個亞太地區(qū)，借以發(fā)揮區(qū)域環(huán)境大國的作用，這使日本對于推進東北亞地區(qū)的環(huán)境合作勁頭不足;而韓國的技術(shù)優(yōu)勢在于中小企業(yè)低成本的節(jié)能技術(shù)，這在中國有廣闊的市場空間，同時在外交上，韓國希望能夠發(fā)揮中等強國的外交影響力，因此對于推進區(qū)域環(huán)境合作較為積極，甚至有時比較激進。

正因如此，中日韓三國環(huán)境合作的動力依然維系在各自的經(jīng)濟利益需求上，而非像其他區(qū)域的環(huán)境治理那樣，最初以經(jīng)濟利益為主要驅(qū)動力，逐漸演變?yōu)橐怨餐瑑r值、共同利益、共同規(guī)制為動力的合作。(46)Zafar Adeel, ed., East Asian Experience in Environmental Governance: Response in a Rapidly Developing Region, Tokyo: United Nations University Press, 2003, p. 38.因此，三國的合作始終面臨動力不足的問題。無論是區(qū)域?qū)用孢€是國際層面，三國訴求的諸多不同都影響了他們在東北亞地區(qū)形成整齊劃一的行動安排。因此，TEMM并不苛求承諾，也不奢求統(tǒng)一標準，而是借力打力，推進治理進程，取得治理成效。

TEMM的做法是保持同國際環(huán)境協(xié)議緊密的一致，并以此為著力點展開治理。TEMM在氣候變化領(lǐng)域同《聯(lián)合國氣候變化框架公約》(UNFCCC)步調(diào)一致，在生物多樣性保護領(lǐng)域借重《生物多樣性公約》，在化學(xué)品管理方面依據(jù)全球化學(xué)品統(tǒng)一分類和標簽系統(tǒng)(Globally Harmonized System of Classification and Labeling of Chemicals，簡稱GHS)，在固廢管理領(lǐng)域遵循《巴塞爾公約》(Basel Convention，也稱《控制危險廢物越境轉(zhuǎn)移及其處置公約》)。因此，盡管東北亞地區(qū)并沒有在區(qū)域?qū)用嫘纬捎屑s束力的制度安排，但是TEMM借由各國在國際條約中的承諾，將國際環(huán)境協(xié)議化為區(qū)域環(huán)境治理的重要抓手。一方面，TEMM發(fā)揮了協(xié)調(diào)國際環(huán)境治理和各國國內(nèi)環(huán)境治理的中間環(huán)節(jié)作用，使全球環(huán)境治理在東北亞地區(qū)有了完整的治理層級。另一方面，盡管TEMM制度本身不具有強制力，但是其對三國執(zhí)行國際環(huán)境協(xié)議提供了不可或缺的信息和技術(shù)支持，為三國環(huán)境部門提供了政策層面上不斷溝通的途徑和平臺，對三國執(zhí)行國際環(huán)境協(xié)議提供持續(xù)的壓力，使區(qū)域環(huán)境治理受惠于全球環(huán)境治理的推進。TEMM能夠滿足不同國家在東北亞區(qū)域環(huán)境合作中的不同需求，因而具有了治理權(quán)威。

TEMM的治理成效可在化學(xué)品管理方面窺見一斑。聯(lián)合國早在1954年就開始著手討論相關(guān)問題，進入20世紀90年代后，化學(xué)品管理已經(jīng)從運輸安全擴展到環(huán)境和公共衛(wèi)生領(lǐng)域，形成了眾多多邊國際協(xié)議，如《鹿特丹公約》和《斯德哥爾摩公約》。2003年，經(jīng)過近10年的研究，全球統(tǒng)一化學(xué)品分類和標識系統(tǒng)(GHS)由聯(lián)合國正式推出，此后每兩年修訂一次。該系統(tǒng)的主要功能是指導(dǎo)各國建立化學(xué)品分類和標簽制度，代表了當(dāng)今社會對化學(xué)品危害認識水平，盡管屬于非強制性國際協(xié)議，在聯(lián)合國成員中無法律約束力，但具有國際權(quán)威，已經(jīng)成為國際化學(xué)品環(huán)境管理統(tǒng)一行動的基石。通常，各國會根據(jù)GHS的指導(dǎo)出臺各自化學(xué)品管理的條例或標準，實施全球統(tǒng)一化學(xué)品分類制度；2006年2月，聯(lián)合國通過的《國際化學(xué)品管理戰(zhàn)略方針》強調(diào)了化學(xué)品市場準入的重要性，將化學(xué)品管理帶入了一個新的時代，中日韓三國在區(qū)域?qū)用娴幕瘜W(xué)品管理合作就是在這一背景下展開的，但是三國在合作之初各自化學(xué)品管理的水平各不相同。

2007年11月，在中國的建議下，TEMM在東京召開了中日韓三國化學(xué)品管理政策對話會，這次會議不僅包括政府間會議，還包括了由政府、企業(yè)和學(xué)界代表共同參加的國際工作組會議。這次會議上，三國政府交換了關(guān)于化學(xué)品管理法規(guī)的政策信息并通過互聯(lián)網(wǎng)向公眾公布。此后中日韓化學(xué)品管理政策對話會議作為TEMM的重要合作制度每年召開一次，交換化學(xué)品管理的進展信息和成果，為三國化學(xué)品管理提供了持續(xù)的信息源和壓力，保持了各國對該問題領(lǐng)域的持續(xù)關(guān)注。此外，三國還在化學(xué)品管理能力建設(shè)上保持了持續(xù)合作，這使管理的技術(shù)和經(jīng)驗在三國間得到持續(xù)交流。正是由于在區(qū)域?qū)用嫔系暮献鳎瑹o論是化學(xué)品管理起步較晚的中國，還是有著較長和較完整化學(xué)品管理法律和管理體系的日本和韓國，在回應(yīng)全球統(tǒng)一化學(xué)品分類和標識系統(tǒng)的過程中，都出現(xiàn)了各自化學(xué)品管理的新進步和發(fā)展，重新修訂了一系列化學(xué)品管理法律或是國家標準。

中國在2010年10月正式出臺實施了《新化學(xué)物質(zhì)環(huán)境管理辦法》，要求對新化學(xué)物質(zhì)進行申報；2011年的12月重新修訂并發(fā)布了《危險化學(xué)品安全管理條例》，要求企業(yè)按照全球統(tǒng)一化學(xué)品分類和標識系統(tǒng)標準對化學(xué)品安全技術(shù)說明書(SDS)和危險化學(xué)品統(tǒng)一標注；2015年，《危險化學(xué)品名錄》及《危險化學(xué)品名錄實施指南》先后發(fā)布；2016年，中國在已知化學(xué)品清單中新增了31種化學(xué)品，有效地改變了控制這些化學(xué)品的管制要求。

日本的《化申法》1973年就已頒布，但長期沒有修訂，2009年日本重新修訂這一法律，并于 2010年生效。跟修訂前相比，新的化學(xué)品管理法律從有毒基礎(chǔ)改為風(fēng)險基礎(chǔ)，法規(guī)中引入了涵蓋現(xiàn)有化學(xué)物質(zhì)的綜合管理系統(tǒng)，對供應(yīng)鏈合理監(jiān)管化學(xué)物質(zhì)提出要求，并要求化學(xué)品信息通報。2016年4月1日，日本化學(xué)品管理部門又再次將21種物質(zhì)設(shè)定為優(yōu)先評估化學(xué)品，將優(yōu)先評估化學(xué)品種類升為211種。

韓國《化學(xué)品注冊預(yù)評估法案》于2015年正式實施，2016年4月，韓國也應(yīng)全球統(tǒng)一化學(xué)品分類和標識系統(tǒng)的第四次修訂要求，更新了有毒物質(zhì)的管控法律。新的有毒物質(zhì)管控法律要求韓國公共場合的化學(xué)品都必須進行標識、分類，提供成分安全數(shù)據(jù)。此外，增補條款增加了環(huán)境風(fēng)險等級。韓國還與化學(xué)品的注冊和評價行動保持一致，形成韓國化學(xué)品注冊與評估法案韓國化學(xué)品注冊與評估法案(K-REACH，The Act on Registration and Evaluation of Chemicals)。

TEMM將全球統(tǒng)一化學(xué)品分類和標識系統(tǒng)引入合作框架內(nèi)，促進了三國國內(nèi)化學(xué)品管理相關(guān)法律和措施的出臺，將國家、區(qū)域和全球的化學(xué)品管理標準和行為聯(lián)系在了一起，規(guī)范了國家的化學(xué)品管理行為，使各國在化學(xué)品管理方面大體上出現(xiàn)了區(qū)域一致的行動。這種合作的進展還體現(xiàn)在三國政府共同打擊電子廢棄物非法越境轉(zhuǎn)移的努力上。(48)Hidetaka Yoshimatsu. “Understanding Regulatory Governance in Northeast Asia: Environmental and Technological Cooperation among China, Japan and Korea,” Asian Journal of Political Science, Vol.3, No.18, 2010, pp.227-247.中日韓三國都認識到在不斷增長的跨界交往下，管理化學(xué)品和控制電子廢棄物的越界轉(zhuǎn)移必須通過三方協(xié)調(diào)相關(guān)政策和國內(nèi)標準來實現(xiàn)。同時，三方在這兩個領(lǐng)域合作的目標使各自國內(nèi)的標準同國際規(guī)范相一致，如全球統(tǒng)一化學(xué)品分類和標識系統(tǒng)和《巴塞爾公約》，這就將國內(nèi)治理同全球規(guī)范聯(lián)系在一起，而區(qū)域合作則作為全球規(guī)則同國內(nèi)標準之間的紐帶，(49)同①。這種治理方式也成為目前東北亞區(qū)域環(huán)境治理的有效路徑。

3.3 TEMM的治理路徑

TEMM之所以能夠取得治理成效，在于其建構(gòu)了東北亞環(huán)境共同體社會，賦予各國參與環(huán)境合作新的身份，形成對區(qū)域環(huán)境治理新的認知，進而形成了治理規(guī)范。區(qū)域及全球公民身份的塑造能夠使合作主體更加自覺地參與治理過程。(50)袁沙、郭芳翠：“全球海洋治理：主體合作的進化”，《世界經(jīng)濟與政治論壇》，2018年第1期，第50頁。松散治理是東北亞所有環(huán)境合作機制共同的特點，但并不是采取松散治理的東北亞環(huán)境合作機制都取得了如TEMM一樣的成就，TEMM能夠創(chuàng)造一個社會首先在于其與生俱來的權(quán)威性。在東北亞地區(qū)，由于地區(qū)主義的缺失，民族國家依然是區(qū)域合作的主要行為體。盡管治理需要非國家行為體的參與以及治理權(quán)威從國家行為體向非國家行為體轉(zhuǎn)移，但是在東北亞地區(qū)，相當(dāng)長的時間內(nèi)并不具備治理發(fā)揮作用的基本條件。既然國家間合作是東北亞環(huán)境治理主要的合作形式，參與合作的主體權(quán)力級別就成為影響合作進程的重要因素。TEMM與其他區(qū)域環(huán)境合作機制不同之處在于其合作級別最高，參與合作的是三國環(huán)境部，這使TEMM從成立之初就具備了權(quán)威。但也恰恰因為三國行政部門直接作為治理主體，也使TEMM在治理方式上必然盡量維持松散。在這樣的情況下，TEMM定位協(xié)調(diào)，立志高遠，其目標是成為東北亞區(qū)域環(huán)境治理的協(xié)調(diào)和領(lǐng)導(dǎo)機制，松散的治理方式為TEMM實現(xiàn)這一目標提供了助力。

其次，TEMM的協(xié)調(diào)作用越來越成為中日韓三國提升環(huán)境治理能力的重要來源，社會學(xué)習(xí)的出現(xiàn)是東北亞環(huán)境共同體社會形成的標志。TEMM的協(xié)調(diào)體現(xiàn)在兩個方面：一方面，協(xié)調(diào)成員國之間的信息和經(jīng)驗交流，進行能力建設(shè)，加強成員國自身環(huán)境治理能力，從而提升區(qū)域和全球環(huán)境治理水平。TEMM在這一層面的協(xié)調(diào)建立了三國環(huán)境共識，建立了一個緊密聯(lián)系的社會，這在其他合作領(lǐng)域幾乎是難以實現(xiàn)的。因此，TEMM成為東北亞各國尤其是中日韓三國在安全形勢緊張時期必不可少的溝通紐帶。盡管TEMM制度本身不具有強制力，但是其對三國執(zhí)行國際環(huán)境協(xié)議，參與區(qū)域環(huán)境合作提供了不可或缺的信息和技術(shù)支持，為三國環(huán)境部門提供了政策層面上不斷溝通的途徑和平臺，并根據(jù)區(qū)域?qū)嶋H情況有針對性地解決域內(nèi)特有的問題，這就使TEMM不但創(chuàng)造了促進三國環(huán)境治理能力提升的壓力，而且能夠滿足不同國家在區(qū)域環(huán)境合作中的不同需求。這種壓力和需求為本地區(qū)形成自上而下和自下而上的治理提供了基本動力。另一方面，TEMM的權(quán)威性和開放性使其能夠超然于東北亞其他環(huán)境合作機制，既避免了相似機制間的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)之爭，同時與他們保持協(xié)調(diào)，發(fā)揮其優(yōu)勢整合治理秩序。TEMM在不同的問題領(lǐng)域倚重專門治理機構(gòu)推進合作，發(fā)揮協(xié)調(diào)作用。在大氣污染防控領(lǐng)域，TEMM同東亞酸沉降監(jiān)測網(wǎng)和東北亞空氣污染物長距離跨界輸送聯(lián)合研究共同管控大氣污染；在海洋治理方面，TEMM努力協(xié)調(diào)在西北太平洋行動計劃(NOWPAP)的框架下開展海洋環(huán)境污染治理；在水問題上，TEMM致力于在亞洲水環(huán)境伙伴關(guān)系(WEPA)的框架下進行三方合作。從2019年開始，TEMM更加關(guān)注聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標(SDG)的實現(xiàn)及與其他全球治理機制和平臺的協(xié)調(diào)和溝通。TEMM制度的不斷進階和發(fā)展越來越成為三國提升自身治理能力的必要渠道以及集體參與全球治理的身份基礎(chǔ)，使這一合作機制更具吸引力。

最后，《巴黎協(xié)定》的簽署標志著全球氣候治理模式從自上而下的“強制減排”轉(zhuǎn)變?yōu)樽韵露系摹白灾髫暙I”，也反映了全球治理轉(zhuǎn)型中全球治理權(quán)的分散和下放趨勢。(51)Markus Jachtenfuchs, “Subsidiarity in Global Governance,” Law and Contemporary Problems, Vol.79, No.2, 2016, pp. 1-26.全球治理的這一重要轉(zhuǎn)型使國際環(huán)境多邊合作越來越依靠國家對治理的投入和治理能力的提升，地區(qū)合作和區(qū)塊合作將越來越成為全球環(huán)境合作的重要途徑。正是在這一全球治理緩慢轉(zhuǎn)型的過程中，TEMM的作用不斷得到提升，環(huán)境軟法成為環(huán)境規(guī)制發(fā)揮治理作用的重要補充。

四、結(jié) 論

總體來看，東北亞地區(qū)由于地區(qū)主義的缺失，使得各國的安全關(guān)切集中在國家領(lǐng)土和主權(quán)安全，而非像地區(qū)主義較為成熟的歐盟更加關(guān)注人的安全。因此，區(qū)域環(huán)境治理并不在東北亞各國的核心政治議程中，而是處于相對弱勢的地位。在這樣的背景下，東北亞地區(qū)的環(huán)境合作很難形成制度化程度較高的治理體系，而要依靠非正式和非強制的制度安排促進各國認知形成，借由國際環(huán)境協(xié)定安排促進各國履約，通過國內(nèi)治理能力的提升來推進區(qū)域環(huán)境合作治理規(guī)范形成。

TEMM也并非在所有領(lǐng)域都取得了同樣的治理成效。經(jīng)濟和社會發(fā)展是中日韓三國的首要任務(wù)，因此各國參與地區(qū)合作都以促進本國經(jīng)濟發(fā)展為目的，尋求培育本國企業(yè)和工業(yè)，使其具有國際競爭力，秀隆吉松(Hidetaka Yoshimatsu)將這類地區(qū)主義稱為“發(fā)展地區(qū)主義”(Developmental Regionalism)。(52)Hidetaka Yoshimatsu, “Regional Cooperation in Northeast Asia: Searching for the Mode of Governance,” International Relations of the Asia-Pacific, p. 20.在這一背景下，東北亞環(huán)境合作的內(nèi)在動力是促進本國經(jīng)濟和社會發(fā)展，這也是TEMM合作的重要動力。TEMM的松散治理使中日韓三國能夠根據(jù)各自的關(guān)切協(xié)商優(yōu)先問題領(lǐng)域，并不專注在傳統(tǒng)問題領(lǐng)域的治理突破，而是將環(huán)境治理同各國的需要聯(lián)系起來，尋求務(wù)實的治理效果，例如，TEMM將循環(huán)社會、綠色經(jīng)濟轉(zhuǎn)型、電子廢棄物跨界轉(zhuǎn)移以及化學(xué)品管理作為優(yōu)先合作領(lǐng)域，體現(xiàn)了各國發(fā)展和區(qū)域環(huán)境治理的共同需要，因而也能夠取得治理成效；在化學(xué)品和電子廢料問題上，中日韓三國通過遵循一致的標準和規(guī)則，規(guī)范各國經(jīng)濟活動及各國企業(yè)活動中不符合全球化標準的部分，有利于各國經(jīng)濟和社會的發(fā)展，有助于完善各自國內(nèi)相關(guān)的法律和法規(guī)，提升政府在國內(nèi)的治理能力。同時，三個國家國內(nèi)治理體系的協(xié)調(diào)也有助于各國工業(yè)、企業(yè)的區(qū)域乃至全球經(jīng)濟實力的增長。因而，TEMM松散治理的效果首先在符合各國經(jīng)濟和社會發(fā)展需要的領(lǐng)域顯現(xiàn)出來，而非在環(huán)境問題最為嚴重的領(lǐng)域。

中日韓環(huán)境部長會議(TEMM)在眾多東北亞環(huán)境合作機制中，雖然起步較晚，但是級別最高，對各國環(huán)境政策具有重大影響力。TEMM最大的貢獻是探索出了東北亞環(huán)境治理的治理路徑，并表現(xiàn)出區(qū)域環(huán)境領(lǐng)導(dǎo)機制的潛在實力，日漸成為東北亞環(huán)境合作中連接國內(nèi)治理、區(qū)域治理和全球治理的協(xié)調(diào)中心。TEMM在下一個二十年要以重建東北亞地區(qū)環(huán)境治理秩序為重要任務(wù),協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)各合作機制的重點任務(wù)和目標，同時進行自身能力建設(shè)和機制建設(shè)，使自身的發(fā)展能夠適應(yīng)其應(yīng)承擔(dān)的重要使命，開創(chuàng)一個新的治理時代。未來，中日韓三國環(huán)境部長機制可加強同全球治理平臺的溝通與協(xié)作，探索綠色“一帶一路”建設(shè)以及“中日韓+X”生態(tài)環(huán)境合作將成為重要的研究領(lǐng)域。