吳明靜

摘 要：投融資平臺作為地方政府投融資的主要載體，承擔(dān)著城市建設(shè)、產(chǎn)業(yè)投資、公共管理等多方面重要職能。在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，金融監(jiān)管日趨嚴(yán)格，地方政府利用平臺過度舉債、無序融資的情況已經(jīng)難以為繼。為了適應(yīng)新環(huán)境新經(jīng)濟(jì)，也滿足自身發(fā)展需求，投融資平臺改革現(xiàn)有的投融資模式，推進(jìn)轉(zhuǎn)型改革刻不容緩。本文以A公司為例，對投融資平臺的轉(zhuǎn)型改革方案進(jìn)行研究，主要是結(jié)合A公司實際情況，明確A公司轉(zhuǎn)型改革的理念與定位，從轉(zhuǎn)型方式、管理體制和業(yè)務(wù)調(diào)整三個方面給出A公司轉(zhuǎn)型改革具體方案，并提出A公司轉(zhuǎn)型改革方案實施的保障措施，旨在推動投融資平臺續(xù)健康發(fā)展。

關(guān)鍵詞：地方政府;投融資平臺;轉(zhuǎn)型;改革

1 引言

投融資平臺是我國經(jīng)濟(jì)形勢和政治體系下的產(chǎn)物，是地方綜合實力進(jìn)步與發(fā)展的引擎，對我國經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展起著重要的支撐作用。隨著我國經(jīng)濟(jì)步入新常態(tài)，以投資拉動經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式顯然已經(jīng)無法適應(yīng)新時代的政策經(jīng)濟(jì)環(huán)境?！蛾P(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（2017）、《關(guān)于規(guī)范金融企業(yè)對地方政府和國有企業(yè)投融資行為有關(guān)問題的通知》（2018）等陸續(xù)頒布，融資政策持續(xù)收緊，金融監(jiān)管持續(xù)發(fā)力，地方政府投融資平臺轉(zhuǎn)型發(fā)展顯得尤為必要和緊迫。為了更好的適應(yīng)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)，投融資平臺迫切需要通過轉(zhuǎn)型改革來適應(yīng)國家政策法規(guī)和宏觀經(jīng)濟(jì)形勢，從而打造多元化的投融資平臺集團(tuán)公司。A公司是一家地方政府融資平臺，主要是以城市建設(shè)籌融資、城市建設(shè)開發(fā)等功能為主，通過財政補(bǔ)貼等形式作為承諾介質(zhì)，將資產(chǎn)、籌集現(xiàn)金等應(yīng)用于城市市政建設(shè)等公共基建領(lǐng)域中。但是實踐中A公司仍然存在很多問題，如資產(chǎn)結(jié)構(gòu)不合理，缺乏自身造血功能，經(jīng)營性收入嚴(yán)重不足，無主體信用評級，自主融資功能基本喪失。在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級、供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的背景下，A公司迫切需要提高整體融資能力，提高公司市場競爭力。為此，本文以A公司為例，探索投融資平臺的轉(zhuǎn)型改革方案，具有重要的理論與現(xiàn)實意義。

2 投融資平臺轉(zhuǎn)型理念與定位

2.1轉(zhuǎn)型理念

當(dāng)前環(huán)境的變化對A公司的發(fā)展提出了新的要求，加上公司內(nèi)部問題突出，要想保證經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)、健康發(fā)展，A公司必須尋找轉(zhuǎn)型出路。A公司是在政府授意下成立的，其目的就是通過投融資來為地方的經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)。為此，在A公司的轉(zhuǎn)型改革中，需要以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，深入貫徹落實黨的十九大和全國國有企業(yè)黨的建設(shè)工作會議精神，加強(qiáng)黨對國有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)，建立健全現(xiàn)代企業(yè)制度為指導(dǎo)精神。具體來說，A公司轉(zhuǎn)型改革除了遵循依法組建原則，加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)原則，堅持社會效益和經(jīng)濟(jì)效益最大化原則，還需要兼顧以下原則：

一是個性化原則。我國投融資平臺數(shù)量眾多，其轉(zhuǎn)型不能千篇一律。在激烈的市場競爭下，A公司需要結(jié)合自身優(yōu)勢與資源優(yōu)勢，探索出個性化的轉(zhuǎn)型之路，做到因地制宜。

二是市場化原則。市場化原則是投融資平臺轉(zhuǎn)型發(fā)展的根基。當(dāng)前，市場經(jīng)濟(jì)變幻莫測，投融資平臺需要建立起政府引導(dǎo)+社會參與+市場運作的發(fā)展機(jī)制，重點在于市場化改革，并廣泛引入社會資本參與項目投資，實現(xiàn)平臺公司真正獨立核算、自負(fù)盈虧的市場化運作。

三是共贏原則。面對不斷膨脹的地方債務(wù)規(guī)模以及由此帶來的地方財政壓力，監(jiān)管層對地方債務(wù)監(jiān)管繼續(xù)加碼。這種情況下，投融資平臺需要確處理好與政府以及社會資本的關(guān)系，不僅要實現(xiàn)使投融資平臺和社會資本都能夠有所收益，而且要實現(xiàn)政府宏觀政策下的社會效益，只有三方密切合作，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，才能實現(xiàn)三方共贏。

2.2功能定位

投融資平臺組建的目的主要就是進(jìn)行城市基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)。當(dāng)前，A公司資產(chǎn)結(jié)構(gòu)不合理，市政道路、航道等基礎(chǔ)設(shè)施類公益性資產(chǎn)占資產(chǎn)總額的比率高達(dá)88.32%，盈利能力弱;同時，缺乏自身造血功能，經(jīng)營性收入嚴(yán)重不足，2018年營業(yè)收入為466萬元，利潤僅為47.92萬元，無法滿足金融機(jī)構(gòu)融資全覆蓋的要求;此外，無主體信用評級，自主融資功能基本喪失。因此，A公司轉(zhuǎn)型改革最終目的是徹底解決以上問題，提高公司整體融資能力，提高公司市場競爭力，積極探索適應(yīng)新環(huán)境新趨勢、體現(xiàn)新發(fā)展階段特點、能夠發(fā)揮新優(yōu)勢的投融資機(jī)制，打造多元化的投融資平臺集團(tuán)公司。

具體來說，A公司通過轉(zhuǎn)型改革，旨在成為集融資主體、重大項目建設(shè)主體和實業(yè)運營主體為一體集團(tuán)公司，達(dá)到公司債券要求，增強(qiáng)融資功能;優(yōu)質(zhì)、高效完成市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè);充實經(jīng)營性資產(chǎn)，擴(kuò)大經(jīng)營性現(xiàn)金凈流量，增強(qiáng)企業(yè)自身造血功能，形成經(jīng)營性收入反哺公用事業(yè)的機(jī)制;聚集城市交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)保清潔、自然資源開采、港口物流、房產(chǎn)置業(yè)、文旅休閑等五大板塊，為改善城市環(huán)境，提升城市功能做出貢獻(xiàn)。這就要求A公司建立起現(xiàn)代化的企業(yè)經(jīng)營管理制度，探索多元化的融資渠道，形成投融資主體多元化、投融資行為市場化、項目開發(fā)運營于一體的綜合型集團(tuán)公司。

3 投融資平臺轉(zhuǎn)型改革方案

目前，A公司投資業(yè)務(wù)以傳統(tǒng)業(yè)務(wù)為主，以公益性業(yè)務(wù)為主，單一的投資項目能夠積累更加專業(yè)的運作管理經(jīng)驗，但是缺乏有持續(xù)性現(xiàn)金流的業(yè)務(wù)，影響整個公司的正常運營。結(jié)合A公司轉(zhuǎn)型發(fā)展需求，給出投融資平臺轉(zhuǎn)型發(fā)展方案。

3.1轉(zhuǎn)型方式

A公司轉(zhuǎn)型改革可以通過資產(chǎn)整合、重組債權(quán)債務(wù)、股權(quán)并購三種方式完成。下面對三種方案進(jìn)行具體闡述：

一是資產(chǎn)整合。A公司通過土地公開招拍掛程序，將專庫儲備土地從一級市場轉(zhuǎn)入二級市場流通，成為集團(tuán)公司可持有增值或轉(zhuǎn)讓開發(fā)的土地;完善填海項目用?？⒐を炇帐掷m(xù)，將持有的海域使用權(quán)證轉(zhuǎn)為土地使用權(quán)證;將公路沿線廣告招商、旅島服務(wù)、加油站等經(jīng)營權(quán)授予集團(tuán)公司。

二是重組債權(quán)債務(wù)。A公司賬面財政借款全部為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)借款，加快重組債務(wù)，增加國有資本;管委會償付A公司債權(quán)，1812畝土地轉(zhuǎn)讓余款8800萬元。

三是并購股權(quán)。A公司結(jié)合工業(yè)區(qū)路網(wǎng)建設(shè)情況，并購B供水公司。

3.2管理體制

A公司轉(zhuǎn)型改革需要按照現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，堅持以市場化為主導(dǎo)的自我運營，服從和遵守市場規(guī)律。通過轉(zhuǎn)型改革，A公司依《公司法》設(shè)立，實行黨委、董事會領(lǐng)導(dǎo)下的總經(jīng)理負(fù)責(zé)制，成為國有獨資公司——A（集團(tuán)）有限公司。A（集團(tuán)）有限公司是集團(tuán)總部，是決策中心，負(fù)責(zé)戰(zhàn)略決策、產(chǎn)業(yè)管控、資源整合、對外股權(quán)投資、人才儲備與服務(wù)支持等。轉(zhuǎn)型后，公司董事會、監(jiān)事會和經(jīng)營管理層根據(jù)《公司章程》授予的職能履行職責(zé);把黨的領(lǐng)導(dǎo)融入公司治理各環(huán)節(jié)，重大事項經(jīng)集團(tuán)黨組織研究提出意見建議后，由董事會討論決定，并按國資監(jiān)管等規(guī)定報市國資委或市人民政府或批準(zhǔn)后組織實施;按照企業(yè)化管理的模式管理，堅持和完善雙向進(jìn)入、交叉任職的領(lǐng)導(dǎo)體制。通過在現(xiàn)代公司中引入內(nèi)部管理結(jié)構(gòu)，完善A（集團(tuán)）有限公司內(nèi)部管理框架，有利于實現(xiàn)現(xiàn)代企業(yè)治理，以確保A（集團(tuán)）有限公司管理的高質(zhì)與高效。

3.3業(yè)務(wù)調(diào)整

目前，A公司投資業(yè)務(wù)包括土地儲備開發(fā)、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、保障性住房、公共事業(yè)、以及房地產(chǎn)開發(fā)等等，都是政策性導(dǎo)向的項目，且以公益性業(yè)務(wù)為主，有持續(xù)性現(xiàn)金流的業(yè)務(wù)非常少，承擔(dān)的債務(wù)風(fēng)險反而較大。為此，A公司轉(zhuǎn)型發(fā)展應(yīng)該擴(kuò)大自營性項目的建設(shè)，打造多元化的投融資平臺集團(tuán)公司。轉(zhuǎn)型后，A（集團(tuán)）有限公司經(jīng)營范圍包括基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)、投（融）資及經(jīng)營管理，土地綜合開發(fā)建設(shè)，工業(yè)區(qū)開發(fā)建設(shè)的資本運營，對所擁有的國有資產(chǎn)進(jìn)行經(jīng)營管理和維護(hù);資產(chǎn)經(jīng)營租賃、物業(yè)管理、房地產(chǎn)開發(fā)、咨詢服務(wù)、實業(yè)投資、旅游休閑等。經(jīng)營業(yè)務(wù)由七大板塊構(gòu)成：城市交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)保清潔、自然資源開采及運營、港口物流倉儲、房產(chǎn)置業(yè)、文旅營運、工程監(jiān)理/咨詢。上述七大板塊業(yè)務(wù)相互勾連，形成建設(shè)→運營→融資→建設(shè)的良性循環(huán)。通過這一業(yè)務(wù)模式，不僅可以獲得更多的收益，實現(xiàn)A（集團(tuán)）有限公司自身的獨立經(jīng)營發(fā)展，而且能夠通過自營性項目的收益來補(bǔ)貼政策性基礎(chǔ)設(shè)施項目的成本，實現(xiàn)互補(bǔ)式同步發(fā)展。

同時，投融資平臺是在地方政府的政策支持下成立的，依托政府政策扶持才得以生存與發(fā)展，這也導(dǎo)致其帶有地域性限制，因此，A公司還需要拓寬業(yè)務(wù)區(qū)域，滿足不同區(qū)域的建設(shè)需求。具體來說，A公司要以堅持市場化機(jī)制為準(zhǔn)則，對有限的資源進(jìn)行充分的利用，加大對新興產(chǎn)業(yè)和重點基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目的扶持，主動為周邊地區(qū)提供相應(yīng)的運營服務(wù)和相關(guān)資源，并積極展開跨區(qū)域之間的投資，以增強(qiáng)公司的抗風(fēng)險能力，促進(jìn)投融資平臺的轉(zhuǎn)型與發(fā)展。

4 投融資平臺轉(zhuǎn)型改革保障措施

A公司轉(zhuǎn)型改革的實現(xiàn)是一個系統(tǒng)化工程，不可能一蹴而就，還需要企業(yè)構(gòu)建現(xiàn)代化企業(yè)管理制度，積極推進(jìn)市場化轉(zhuǎn)型發(fā)展，加強(qiáng)風(fēng)險預(yù)警、管理與監(jiān)控，從而推動投融資平臺轉(zhuǎn)型改革順利實施。

4.1構(gòu)建現(xiàn)代化企業(yè)管理制度

A公司轉(zhuǎn)型改革需要按照法律法規(guī)頒布的要求，遵循《公司法》，實行黨委、董事會領(lǐng)導(dǎo)下的總經(jīng)理負(fù)責(zé)制，打破與政府的依附關(guān)系，理順企業(yè)內(nèi)部的股東關(guān)系，并建立健全董事會、監(jiān)事會和股東大會等制度，依法規(guī)范和完善責(zé)任追究制度，完善企業(yè)內(nèi)部決策程序。同時，按照市場化原則，強(qiáng)化董事會的民主決策權(quán)，切實改革自身的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，完善人事管理制度，聘請和管理團(tuán)隊以及加強(qiáng)員工隊伍建設(shè)，使各部門之間做到相輔相成、相互協(xié)調(diào)配合、相互平衡制約，打造出肩負(fù)著基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)培育使命的國有企業(yè)。由于現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)水平的持續(xù)發(fā)展，平臺公司要逐步推進(jìn)集團(tuán)去行政化，利用市場化機(jī)制，建立完善考核機(jī)制與市場化的薪酬體系，并建立獎懲明確的激勵機(jī)制，對政府違法違規(guī)的投融資決策的直接責(zé)任人終身追責(zé)，為投融資平臺的轉(zhuǎn)型發(fā)展提供科學(xué)合理的制度體系，不斷擴(kuò)大自己的發(fā)展。此外，A公司需要建立融資平臺信息披露制度，規(guī)范有效的內(nèi)部控制機(jī)制，提高集團(tuán)財務(wù)信息透明度，真正實現(xiàn)企業(yè)的現(xiàn)代化運作。投融資渠道創(chuàng)新是經(jīng)發(fā)公司轉(zhuǎn)型發(fā)展的必須途徑。平臺公司必須建立多樣化的融資渠道，使得債務(wù)由隱性轉(zhuǎn)變?yōu)轱@性，讓政府和金融機(jī)構(gòu)對集團(tuán)的債務(wù)和經(jīng)營現(xiàn)狀有較為全面的掌握，增強(qiáng)社會資本參與項目建設(shè)的信心，從而做出更明智的投資和融資決策。

4.2積極推進(jìn)市場化轉(zhuǎn)型發(fā)展

A公司自身優(yōu)質(zhì)項目不多、造血功能不足，隨著償債高峰的到來，暴露出償債能力不強(qiáng)、創(chuàng)新發(fā)展不足等問題。加上當(dāng)前投融資平臺的政府性融資職能逐漸剝離，傳統(tǒng)融資模式難以延續(xù)發(fā)展。投融資平臺需要以促進(jìn)平臺公司的市場化、產(chǎn)業(yè)化為指導(dǎo)思想，以加強(qiáng)資源整合與核心能力建設(shè)為首要任務(wù)，抓住資產(chǎn)證券化與PPP模式應(yīng)用的契機(jī)，打通產(chǎn)業(yè)鏈上下游一體化路徑。對于A公司來說，推行市場化運作是轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵。A公司要依靠現(xiàn)有資本、資產(chǎn)主營業(yè)務(wù)，通過市場化的方式來進(jìn)行項目的選擇，加快推進(jìn)公益性資產(chǎn)向經(jīng)營性資產(chǎn)的轉(zhuǎn)換，打造投資、建設(shè)、運營一體化鏈條，推進(jìn)實體企業(yè)化市場轉(zhuǎn)型。在項目運行過程中，A公司需要綜合區(qū)位優(yōu)勢、資源優(yōu)勢、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)優(yōu)勢等，積極轉(zhuǎn)變集團(tuán)建設(shè)管理理念，充分探索項目自身資金平衡方式，搭建長期穩(wěn)定的項目融資模式，提高對資金運營管理的能力。并且，A公司需要加快經(jīng)營性資產(chǎn)增量注入，壯大融資平臺的資產(chǎn)規(guī)模，提高其資信等級，提前準(zhǔn)備集團(tuán)信用評級有關(guān)工作，積極開展集團(tuán)市場化融資的新模式。

4.3加強(qiáng)風(fēng)險預(yù)警、管理與監(jiān)控

投融資平臺不僅連接著政府端，而且還與金融市場緊密聯(lián)系。近年來，金融機(jī)構(gòu)將這類“準(zhǔn)政府”機(jī)構(gòu)認(rèn)定為優(yōu)質(zhì)客戶，導(dǎo)致投融資平臺債務(wù)規(guī)模盲目增加。一旦平臺公司經(jīng)營不善，債務(wù)風(fēng)險將傳導(dǎo)至金融系統(tǒng)，會引發(fā)區(qū)域性風(fēng)險積聚效應(yīng)，不僅增加了區(qū)域性金融風(fēng)險，而且還對本地區(qū)投融資平臺的經(jīng)營產(chǎn)生不利影響。投融資平臺轉(zhuǎn)型改革既要通過自身的不斷努力來實現(xiàn)，又需要政府給予相應(yīng)的政策支持，還需要加強(qiáng)自身風(fēng)險抵抗能力。為有效推進(jìn)投融資平臺轉(zhuǎn)型發(fā)展，確保改革措施具有可操作性，政府頒布了《關(guān)于融資平臺公司轉(zhuǎn)型發(fā)展的意見》，構(gòu)建適應(yīng)公益類國有企業(yè)發(fā)展的政策環(huán)境，支持轉(zhuǎn)型后的融資平臺公司做強(qiáng)做大。這一趨勢下，A公司要尋求市政府、市財政局、銀行以及各相關(guān)部門的政策支持。同時，培養(yǎng)較強(qiáng)的風(fēng)險控制意識，對投融資決策實行責(zé)任制，從而提高自身所控制資金的合理高效使用效率。具體來說，A公司要需要借助政策優(yōu)勢，掌握市場動態(tài)，對集團(tuán)經(jīng)營發(fā)展中面臨的風(fēng)險，包括政策風(fēng)險、市場風(fēng)險、資金流動性風(fēng)險等進(jìn)行有效的識別，通過全面、持續(xù)地風(fēng)險識別、評估、監(jiān)控，提高風(fēng)險管理水平。當(dāng)然，A公司還需要對現(xiàn)有債務(wù)加強(qiáng)管理，按照所建設(shè)項目規(guī)模、項目資金需求、項目償還方式等特點進(jìn)行分類管理，建立起項目債務(wù)風(fēng)險預(yù)警、監(jiān)控、評估體系，提高自身經(jīng)營效率和抗風(fēng)險能力，從而實現(xiàn)順利轉(zhuǎn)型。

5 結(jié)束語

面對國家的監(jiān)管持續(xù)升級，投融資平臺的融資和生存壓力明顯加大，轉(zhuǎn)型發(fā)展勢在必行。投融資平臺的轉(zhuǎn)型既有國家宏觀政策變化上的必要性，也有平臺公司內(nèi)部發(fā)展的必然性。結(jié)合A公司轉(zhuǎn)型改革的需求，筆者認(rèn)為應(yīng)該堅定不移的以習(xí)近平新時代社會主義思想為指引，遵循個性化、市場化和共贏原則，采用資產(chǎn)整合、重組債權(quán)債務(wù)、股權(quán)并購的轉(zhuǎn)型方式，按照現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，引入內(nèi)部管理結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)現(xiàn)代化治理。在此基礎(chǔ)上，以項目為主線，堅持投資項目多元化和投資區(qū)域拓展化。當(dāng)然，投融資平臺轉(zhuǎn)型改革是一個循序漸進(jìn)的過程，還需要構(gòu)建現(xiàn)代化企業(yè)管理制度，積極推進(jìn)市場化轉(zhuǎn)型發(fā)展，加強(qiáng)風(fēng)險預(yù)警、管理與監(jiān)控，從而真正實現(xiàn)平臺的轉(zhuǎn)型發(fā)展，形成新形勢背景下的創(chuàng)新格局。

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