金加駿

一、海事聲明簽注服務(wù)的概念、背景以及意義

1.海事聲明簽注服務(wù)的概念

海事聲明簽注服務(wù)是海事管理機(jī)關(guān)一項特殊的海事處理工作。2016年2月5日交通運(yùn)輸部海事局發(fā)布規(guī)范性文件《船舶海事聲明簽注服務(wù)管理規(guī)定》（以下簡稱《海事聲明簽注服務(wù)規(guī)定》），明確海事聲明簽注服務(wù)是海事管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)事船舶申請辦理海事聲明簽注時，對海事聲明的內(nèi)容進(jìn)行書面審查，簽注“準(zhǔn)予備查”以表明船方向海事管理機(jī)構(gòu)申報過有關(guān)海事聲明事項的行為；其中“海事聲明”是指在船舶遭遇惡劣天氣或意外事件引起或者可能引起的船舶與貨物損壞、環(huán)境損害、人員傷亡等情況，以及船舶發(fā)生其他意外情況，船方在抵港后向海事管理機(jī)構(gòu)遞交的聲明[1]。

2.海事聲明簽注服務(wù)的背景以及意義

海事聲明簽注服務(wù)來源于海事簽證，是一項國際通行的習(xí)慣做法。目前常見的做法是，當(dāng)責(zé)任船舶不明或者逃逸，又或者當(dāng)船舶遭遇或經(jīng)歷了不良事件、影響或可能影響到本船的利益時，為達(dá)到免責(zé)、索賠或者在后續(xù)的工作中處于有利地位的目的，船舶當(dāng)事人通常會主動向主管部門呈交申請報告來說明事件的經(jīng)過，以便事先得到海事主管機(jī)關(guān)對報告內(nèi)容的認(rèn)可。由于經(jīng)海事主管機(jī)關(guān)簽注的報告文書或證明的材料可以成為持有者申述、主張其權(quán)力的文件依據(jù)，也成為承運(yùn)人主張免責(zé)、宣布共同海損和船、貨方向保險人索賠的重要證明文件，因此海事聲明簽注對船舶當(dāng)事人來說是一種積極主動的自我保護(hù)行為[2]。

二、海事聲明簽注服務(wù)的現(xiàn)狀以及影響

2017年2月19日，大連濱海海上客運(yùn)有限公司所屬的“中山旅游1”輪從大連港駛往廣西防城港，途中，在長江口燈船東北約60海里處水域（概位32°02.1′N，122°52.6′E）遇風(fēng)浪，機(jī)艙進(jìn)水造成舵機(jī)故障，船舶失控，隨風(fēng)浪漂移，最后傾覆沉沒。隨后，該船當(dāng)事人向海事主管機(jī)關(guān)申請辦理海事聲明簽注，并以此作為依據(jù)向保險公司索賠。這看似一起簡單的單船事故，由于主要證據(jù)——船舶的滅失，辦理海事聲明從而獲得賠償也是依法依規(guī)，然而結(jié)果是，保險公司以該船舶當(dāng)事人騙保為由報案并由公安機(jī)關(guān)將其拘留，同時相關(guān)海事人員也被詢問調(diào)查。筆者對海事聲明簽注服務(wù)的現(xiàn)狀及其在主管機(jī)關(guān)、保險公司以及船舶當(dāng)事人中的影響進(jìn)行以下分析。

1. 海事聲明簽注服務(wù)成為主管機(jī)關(guān)棘手難題

海事主管機(jī)關(guān)如今面臨著一個兩難的局面：一方面，海事主管機(jī)關(guān)在辦理海事聲明簽注服務(wù)時自身存在較大的法律風(fēng)險，尤其是對于單船證據(jù)滅失的海事事故，稍有不慎便會有聯(lián)合船舶當(dāng)事人騙保的嫌疑；另一方面，作為相對人依法提出的行政申請，海事主管機(jī)關(guān)又不得不履行職責(zé)。這種既要保護(hù)自身、規(guī)避法律責(zé)任風(fēng)險，又要承擔(dān)起政府職能的情況，使得海事聲明簽注服務(wù)已然成為海事管理機(jī)構(gòu)的一個“燙手山芋”。

2. 海事聲明簽注服務(wù)難以取得保險公司的信任

相對海事行政主管部門存在的法律風(fēng)險，保險業(yè)界對于動輒幾百萬的保險賠償處理起來也是慎之又慎。現(xiàn)如今保險業(yè)更傾向于自己對海事事故的調(diào)查取證，而對于出具的海事聲明簽注服務(wù)往往采取不信任的態(tài)度。雖然這可能是船舶保險業(yè)逐漸發(fā)展成熟的表現(xiàn)，但更深層次的原因是我國的海事聲明簽注服務(wù)存在著諸多漏洞，這些漏洞完全可以使船舶當(dāng)事人僅憑一張海事聲明簽注就騙取巨額保險賠償金，以致保險公司蒙受巨大損失。因此現(xiàn)狀是船舶當(dāng)事人即使拿著海事聲明簽注辦理理賠，保險公司一般也不予辦理，甚至在證據(jù)滅失、事實模糊的情況下還會以騙保詐騙起訴當(dāng)事人。而作為保險公司既要當(dāng)“乙方”，又要當(dāng)“調(diào)查者”的雙重身份，也反映出海事聲明簽注在保險理賠時已無公信力可言。

3. 海事聲明簽注服務(wù)無法成為當(dāng)事人及時獲得賠償?shù)挠辛σ罁?jù)

從實際情況和現(xiàn)實需求來說，海事簽注服務(wù)的存在很大一部分原因是要解決船舶發(fā)生海上事故后，因證據(jù)滅失導(dǎo)致的無法及時賠償?shù)膯栴}，尤其是兩船之間發(fā)生碰撞事故時，如責(zé)任船舶不明或逃逸，受損船舶無法獲取賠償，為不影響船期、不擴(kuò)大損失，只能通過辦理海事聲明簽注，向保險公司申請保險金[3]。就上述情況來說，船舶當(dāng)事人只能以海事聲明簽注作為短期獲得賠償?shù)奈ㄒ环椒?，然而現(xiàn)實情況是即使辦理了海事聲明簽注，能不能及時拿到保險金也取決于保險公司的態(tài)度，如果保險公司對當(dāng)事船舶發(fā)生海上事故有疑義，那么只能通過進(jìn)一步的海事調(diào)查或者海事訴訟后才能理賠，對于單船沉沒、碰撞后責(zé)任船舶逃逸等類似證據(jù)滅失的情況，整個理賠過程直至閉環(huán)的周期將十分漫長，這顯然是船舶當(dāng)事人不愿意見到的。

三、海事聲明簽注服務(wù)依舊存在諸多問題

《海事聲明簽注服務(wù)規(guī)定》的目的是解決原“海事簽證”在實施過程中存在的諸多問題，比如公證性描述和備案備查的實質(zhì)行為存在互相矛盾之處。但筆者認(rèn)為，雖然海事聲明簽注服務(wù)是考慮到海事管理機(jī)構(gòu)規(guī)避法律責(zé)任風(fēng)險的進(jìn)化產(chǎn)物，但同時也變相弱化了海事聲明簽注服務(wù)在法律上的效力，使之在主管機(jī)關(guān)、保險公司和船舶當(dāng)事人這三者中的作用越來越小。

1. 海事聲明簽注服務(wù)的行政確認(rèn)內(nèi)容依舊模糊

確認(rèn)內(nèi)容重點沒有發(fā)生實質(zhì)上的改變。要知道原海事簽證實質(zhì)上是一種依申請進(jìn)行的行政確認(rèn)行為，而行政確認(rèn)是行政主體依法對行政相對人的法律地位、法律關(guān)系或有關(guān)法律事實進(jìn)行甄別，給予確認(rèn)、認(rèn)定、證明并予以宣告的具體行政行為。海事聲明簽注需要證明的是某種法律行為、法律文書或法律事實的真實性和合法性，如果僅是證明船舶當(dāng)事人確向主管機(jī)關(guān)申報過有關(guān)海事的行為，則毫無行政確認(rèn)的意義。

2. 公證性到服務(wù)性的轉(zhuǎn)變，弱化了法律屬性

原“海事簽證”指簽證機(jī)關(guān)應(yīng)船方申請，對其提交的有關(guān)水上交通事故文書的內(nèi)容進(jìn)行初步核查，簽注“準(zhǔn)予備查”以證明船舶當(dāng)事人確向簽證機(jī)關(guān)申報過有關(guān)海事的公證性行為。雖然作為海事管理機(jī)構(gòu)并沒有受國家公證機(jī)關(guān)的授權(quán)，也不具有獨立的司法公證權(quán)利，但考慮到船舶海事簽證的專業(yè)性和技術(shù)性的特殊要求以及作為海事機(jī)關(guān)保護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益的一個便民做法[4]，對其“公證性”有一定的需求。而《海事聲明簽注服務(wù)規(guī)定》中取消了“公證性行為”這一定性詞語，以偏向公眾性的“服務(wù)”二字代替，雖然在如今提倡的“放、管、服”政策下，“服務(wù)”顯然更貼近當(dāng)今政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)性政務(wù)的理念，但需要辯證看待的是，政府的行政行為是一種“法律行為”，具有法律屬性，而“服務(wù)”是否會弱化甚至消除政府的行政行為這一屬性？倘若失去“行政行為”的支撐，海事聲明簽注服務(wù)也就沒有政府行政確認(rèn)行為的公信力可言了。同時，筆者認(rèn)為“服務(wù)型政府”更多的是對行政相對人提供相應(yīng)職能方面的保障，更是一種執(zhí)政執(zhí)法的態(tài)度和觀念，而如果以模糊政府的行政行為、減弱政府法律屬性來迎合“服務(wù)型政府”，不僅無法對相對人提供有力保障，而且將使行政單位處于法律風(fēng)險之中。

3. 海事聲明簽注服務(wù)依舊無法保證聲明內(nèi)容的真實性和客觀性

在《海事聲明簽注服務(wù)規(guī)定》中，第九條明確規(guī)定“申請人對遞交的海事聲明及所附材料的真實性負(fù)責(zé)”，此條規(guī)定雖然與我國《保險法》中投保人義務(wù)相契合，但不同的是，由于海事事故賠償金額較大，又或者申請人急于想拿到保險賠償，遞交的海事聲明和材料往往都略微對己方有利，這在一定程度上也會影響海事聲明簽注的客觀性。同時第十條規(guī)定“海事管理機(jī)構(gòu)收到海事聲明及所附材料后，僅做書面審查”，該描述帶來的結(jié)果是：一方面，由于缺少對海事聲明簽注相關(guān)的法律約束，在大多數(shù)情況下，海事管理機(jī)構(gòu)無須到現(xiàn)場核查，便可在聲明中簽注“準(zhǔn)予備查”，完成海事聲明簽注工作；另一方面，由于海事管理機(jī)構(gòu)同時是船舶、船員的行政管理者，船方或船員往往擔(dān)心海事局勘查現(xiàn)場時會提出船舶安全管理方面的缺陷，對海事局到船現(xiàn)場核查較為排斥，極少主動要求海事管理機(jī)構(gòu)來現(xiàn)場勘察，這種既是行政管理又是“服務(wù)”的雙重身份最終導(dǎo)致海事簽注服務(wù)的形式大于作用。需要指出的是，無法保證聲明內(nèi)容的真實性和客觀性也是保險公司不信任海事聲明簽注的一個根本原因。

4. 海事聲明簽注服務(wù)作為證據(jù)時條件不足

《海事聲明簽注服務(wù)規(guī)定》第五條第（二）項中把海事聲明簽注內(nèi)容描述為“準(zhǔn)予備查”。若從證據(jù)學(xué)角度來講，海事聲明簽注服務(wù)只是一種備案備查的行為，在訴訟或者理賠中并不能作為證據(jù)。雖然從簽注文書、資料的用途和簽注機(jī)構(gòu)的地位來看，海事聲明簽注具備了公證工作的某些特征，但究其根本，其工作本身并不是一般意義上或者法律意義上的公證工作，即使作為政府行政機(jī)關(guān)出具的文件，具有一定的公信力，然而最后是否有作用仍取決于保險公司；在海事訴訟中，海事法院也更傾向于將海事調(diào)查報告作為重要依據(jù)，雖然可能也會參考海事聲明簽注，但由于其“備案備查”在證據(jù)上的局限性，海事簽注很難也不可能超越一般證據(jù)的效力，只是在無法提供其他證據(jù)的情況下起提供線索的作用?；诤Ｊ侣暶骱炞⒉⒉痪邆渌痉ㄒ饬x上的獨立性，同時簽注服務(wù)機(jī)關(guān)僅對船舶當(dāng)事人向海事管理機(jī)構(gòu)申報過有關(guān)海事聲明事項的行為負(fù)責(zé)，不對申請人的主張及未來的證據(jù)效力負(fù)責(zé)，故海事簽注能否作為訴訟和理賠的證據(jù)，法院和保險公司都有很大的選擇權(quán)。

四、海事聲明簽注服務(wù)仍有其作用

從辦理情況和影響力分析，《海事聲明簽注服務(wù)規(guī)定》繼續(xù)實行確實略顯尷尬，但筆者認(rèn)為，海事聲明簽注在一些情況下確有存在的必要。

2016年7月，“宇航95”輪在長江某碼頭載運(yùn)卵石，因受河心主流及頭灘外側(cè)泡水影響，失去恢復(fù)力矩而翻覆。事后，該船舶管理公司立刻向海事管理機(jī)關(guān)報案并要求辦理海事聲明簽注，海事管理機(jī)構(gòu)經(jīng)調(diào)查后在聲明中簽注，確認(rèn)該事故為單方責(zé)任事故，事故直接原因系當(dāng)班船長對事發(fā)水域因洪水引發(fā)的水勢流態(tài)變化及其危害估計不足，操作不當(dāng)。但保險公司以海事機(jī)構(gòu)作出的水上交通事故調(diào)查報告中認(rèn)定的部分事故原因與簽注內(nèi)容不一致為由，認(rèn)為該事故是因船長對事發(fā)水域水勢不熟悉而引發(fā)，不予理賠。在隨后司法訴訟中，法院認(rèn)為海事聲明簽注對事故原因進(jìn)行了分析與認(rèn)定，且因洪水引發(fā)的水勢流態(tài)與事故調(diào)查報告中對于水流描述并無沖突，可以認(rèn)定該案系船長面對洪水引發(fā)的水勢流態(tài)變化操作不當(dāng)而造成的，最終一審判原告即該船舶管理公司勝訴。

從上述案例中不難看出，海事聲明簽注在海事司法訴訟中，尤其是對于單方責(zé)任事故，仍可以起到重要作用。因此，相對于取消海事聲明簽注服務(wù)的觀點，筆者認(rèn)為保留海事聲明簽注服務(wù)不僅是一個政府單位責(zé)任擔(dān)當(dāng)?shù)捏w現(xiàn)，更為船舶當(dāng)事人自我保護(hù)提供了保障。

五、關(guān)于海事聲明簽注服務(wù)的建議

筆者從以下幾個方面進(jìn)行探討并提出建議，以發(fā)揮海事聲明簽注服務(wù)應(yīng)有的作用。

1.明確海事聲明簽注服務(wù)的法律地位

作為保護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益的一項措施，海事聲明簽注服務(wù)有存在的必要，但如何發(fā)揮其應(yīng)有的作用，還需要為海事聲明簽注服務(wù)正名?？紤]到船舶海事簽注國際性、專業(yè)性和技術(shù)性的特殊要求，海事聲明簽注服務(wù)應(yīng)重新回歸“公證性”這一性質(zhì)，與此同時海事管理機(jī)構(gòu)應(yīng)向司法機(jī)關(guān)或者公證機(jī)關(guān)申請該項的公證業(yè)務(wù)，或者向有關(guān)機(jī)構(gòu)授權(quán)或委托海事機(jī)構(gòu)辦理海事聲明簽注。如此，便可以解決海事聲明簽注服務(wù)在證據(jù)學(xué)上站不住腳這一局面。擁有這種公證資格表明了海事主管機(jī)關(guān)具有與公證機(jī)關(guān)同等的法律地位，即一經(jīng)海事管理機(jī)構(gòu)證明簽注內(nèi)容的真實性、合法性，即具有了法律證據(jù)效力[5]，那么船舶保險公司或者海事法院應(yīng)在賠償和訴訟中予以認(rèn)可。雖然這在一定程度上增加了海事管理機(jī)構(gòu)被訴訟的風(fēng)險，但從某一角度來講，這也正是海事自信、責(zé)任和擔(dān)當(dāng)?shù)捏w現(xiàn)。

2.擺脫形式，落實規(guī)范海事聲明簽注服務(wù)

有了公證性的保障還不夠，規(guī)范海事聲明簽注服務(wù)才能使之?dāng)[脫形式?，F(xiàn)如今的《海事簽注服務(wù)規(guī)定》的內(nèi)容并不夠全面，如何真正擺脫海事聲明簽注服務(wù)的尷尬局面，還需要從細(xì)節(jié)處規(guī)劃海事聲明簽注服務(wù)的管理規(guī)定。首先，辦理海事聲明簽注的人員并不像安檢員、海事調(diào)查員一樣必須經(jīng)過培訓(xùn)、考試，海事行政執(zhí)法工作人員都能進(jìn)行簽注，導(dǎo)致簽注內(nèi)容和意見往往不夠?qū)I(yè)，降低了海事聲明簽注的技術(shù)性和專業(yè)性，變相影響到海事聲明簽注的公信力?！逗Ｊ侣暶骱炞⒎?wù)管理規(guī)定》應(yīng)規(guī)范海事簽注人員的資格，可參考安檢員和海事調(diào)查員的培訓(xùn)、資格認(rèn)證流程，又或者可以明確地把海事聲明簽注納入海事調(diào)查員的職責(zé)范圍內(nèi)。其次，加強(qiáng)海事聲明簽注中聲明內(nèi)容的真實性。這要求我們海事管理機(jī)構(gòu)必須進(jìn)行實地勘察之后，方能辦理海事聲明簽注，同時為了更好地履行責(zé)任，在聲明中應(yīng)附加船舶設(shè)備受損照片、視頻等實地取證材料作為輔助。最后，把船上法定文書作為核查重點。比如通過查看檢驗證書、技術(shù)資料以確定船舶是否適航，核查航海日志、輪機(jī)日志、車鐘記錄簿了解船舶當(dāng)時所采取的措施等詳細(xì)情況，并把上述文書資料以蓋章復(fù)印件的形式附于海事聲明簽注之后，以印證海事簽注的內(nèi)容，相應(yīng)地也可以作為日后海事法庭上的證據(jù)。

3.借鑒國外經(jīng)驗，增加簽注種類，提升證據(jù)力

在英國，有關(guān)船舶碰撞引起的海事適用于《有關(guān)船舶碰撞訴訟的特別規(guī)定》，該規(guī)定既是程序規(guī)則，又是證據(jù)規(guī)則。在該規(guī)定中有一項值得我們借鑒的制度——初步文書制度。英美證據(jù)法理論視初步文書為訴訟當(dāng)事人的自認(rèn)，是一種證據(jù)。從英國最高法院規(guī)則的規(guī)定中可以看出，初步文書具有雙重的法律效力，即初步文書本身是一種船舶碰撞證據(jù)材料，同時又是一種“對事實的陳述”，填寫了初步文書，即具有完成舉證的法律效力。實行該制度還有另外一目的，就是使有關(guān)方可以在短時間內(nèi)收集到船舶碰撞案件的證據(jù)材料[6]。聯(lián)系我國的《公證法》，其中第五章第三十六條規(guī)定經(jīng)公證的民事法律行為、有法律意義的事實和文書，應(yīng)當(dāng)作為認(rèn)定事實的根據(jù)，但有相反證據(jù)足以推翻該項公證的除外。故為增強(qiáng)公證行為的公證力和公信力，可以借鑒初步文書的相關(guān)規(guī)定，對一些特別的海事事故，增加類似于“初步核查”等程序制度，這在實地勘察之后是可以做到的。實行“初步核查”制度，可以避免在實踐中，當(dāng)事船舶在發(fā)生事故后在賠償和訴訟中因為利益和責(zé)任關(guān)系，修正對己方不利的數(shù)據(jù)資料，通過假證損害原告的合法權(quán)益影響案件的公正審理。當(dāng)然海事聲明簽注只是針對表面現(xiàn)有情況進(jìn)行的陳述，考慮到與海事調(diào)查的區(qū)別，海事聲明簽注應(yīng)該是一種單純的公證行為，這要求在實地勘察時不應(yīng)夾帶任何海事調(diào)查以及行政處罰等，從而減少船方不必要的顧忌。增加海事聲明簽注種類，是改變海事聲明簽注服務(wù)地位的重要措施，是海事自信的具體表現(xiàn)。

六、結(jié)語

海事聲明簽注服務(wù)如今依然作為一項海事管理部門的業(yè)務(wù)存在，但如何充分發(fā)揮其作用道路依然漫長。筆者認(rèn)為，海事聲明簽注服務(wù)現(xiàn)在遇到的問題是可以解決的，其關(guān)鍵是海事管理人員對海事聲明簽注做法的掌握程度，以及對國內(nèi)國際航運(yùn)慣例的了解程度，最后是海事管理機(jī)構(gòu)向司法機(jī)關(guān)申請公證權(quán)力的決心和海事自信。