李宗富 張瑞瑞

摘? 要：以評促轉、以評促建是一種推動檔案館公共服務能力建設的重要策略，對提升綜合檔案館公共服務能力并促進其工作轉型具有重要的理論和實踐意義。本文解析了綜合檔案館公共服務能力評估的內涵，總結了其基本特征并分析了其主要價值取向，從綜合檔案館公共服務能力評估的研究基點、目標面向、評估視角、評估指標、建設體系和具體能力等方面構建其理論框架，對《全國檔案事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃綱要》提出的“深化和拓展檔案利用服務、提高檔案公共服務能力”作了理論闡釋。

關鍵詞：綜合檔案館;公共服務能力;能力評估;價值取向;理論框架

Abstract： Promoting transformation by evaluation and promoting construction by evaluation is an important strategy to promote the construction of public service capacity of archives， which is of great theoretical and practical significance to improve the public service capacity of comprehensive archives and promote the transformation of its work. This paper analyzes the connotation of the evaluation of the public service ability of the comprehensive archives， sums up its basic characteristics and analyzes its value orientation， constructs its theoretical framework from the aspects of the research basis， the goal orientation， the evaluation perspective， the evaluation index， the construction system and the concrete ability of the evaluation of the public service ability of the comprehensive archives， and puts forward the outline of the 13th five-year Plan for the Development of the National Archives cause to deepen and expand the archives utilization service. To improve the ability of public service of archives is explained theoretically.

Keywords： Comprehensive archives; Public service capacity; Ability assessment; Value orientation; Theoretical framework

在政府轉變職能、大力建設服務型政府的時代背景下，全面提升公共服務能力已經成為我國各級綜合檔案館工作轉型的重要標志，而以評促轉、以評促建是一種重要推進策略。及時全面科學的評估既可以準確客觀地反映綜合檔案館公共服務能力建設現狀，又可以為其調整工作目標和方法指明方向，對提升綜合檔案館公共服務能力、促進綜合檔案館工作轉型具有重要的理論和實踐意義。本文擬從國家綜合檔案館公共服務能力評估的基本概念入手，分析其基本特征和主要價值取向，并嘗試構建其理論框架。

1 國家綜合檔案館公共服務能力評估的內涵解析

在現有的關于檔案館公共服務評價或檔案館公共服務能力評估的研究成果中，大多數研究人員都按照“‘公共服務-公共服務能力-檔案館公共服務能力+評估”的思路來定義該概念，并且將重點放在“檔案館公共服務”或“檔案館公共服務能力”上，對評估或評價的闡述非常少，有時甚至直接省略。趙洋月在定義“國家檔案館公共服務評價”這個概念時，先定義了公共服務、公共服務能力、公共服務評價，最后給出國家檔案館公共服務評價的概念[1]。盛梅在界定“綜合檔案館公共服務能力評估”相關概念時，僅分析和界定了綜合檔案館、檔案館公共服務、檔案館公共服務能力的概念，完全沒有提到評估[2]。誠然，“綜合檔案館公共服務能力評估”這個概念是由“檔案館公共服務能力”和“評估”兩個子概念復合而成，并且“檔案館公共服務能力”是“評估”的對象，需要重點解釋清楚，但是用部分取代整體的做法仍是不妥當的，偏離了重心，容易造成邏輯混亂。概念是對事物本質特征的確切表述。本文認為在“綜合檔案館公共服務能力評估”這個概念中，本質核心應該是“評估”，在定義概念時，應將焦點對準“評估”，從評估的構成要素來分析綜合檔案館公共服務能力評估的內涵和特征，而不宜對作為評估對象的檔案館公共服務能力做過多的描述，后者的內涵可以放在對概念進行解釋時展開論述。

《辭海》中，評估的意思是“根據預定的準則，去衡量方案已有或將有的效果，以決定其可行性，供選擇或改進的參考”。解析評估的構成要素可以從分析相關概念入手。申喜蓮認為政府績效評估是指通過建立科學合理的評估指標體系和評估機制，對組織及其工作人員履行職能、完成工作任務及實現經濟社會發(fā)展目標的過程、實績和效果實行綜合考核評價，并根據考評結果改進政府工作、降低行政成本、提高政府效能的一種管理理念和方式[3]。趙洋月認為國家檔案館公共服務評價是指通過使用科學方法設計出合理、具有可操作性的指標體系，對國家檔案館公共服務，包括公共服務的能力及質量進行評價，旨在運用量化的方式及結果更好反映出國家檔案館公共服務水平[4]。從上述兩個涉及評估的概念可以看出，評估總是表現為以一定的標準、方法來衡量評估對象，由評估主體、評估對象或客體、評估內容、評估方法、評估指標體系等基本要素構成?；谝陨戏治觯Y合學者們對檔案館公共服務能力的解釋，本文將綜合檔案館公共服務能力評估定義為：由政府、社會公眾、第三方評估機構等有關主體按照一定的標準和程序，通過一定的方法和技術，對國家綜合檔案館履行公共職責、服務社會公眾的能力進行分析和評價的一種活動，是測量綜合檔案館公共服務能力現狀、提升公共服務水平的重要手段。該定義包含以下幾個方面的內容。

1.1 評估主體，即誰來評估。評估被引入公共部門始于20世紀80年代西方國家的新公共管理運動，我國在變革傳統行政管理模式時借鑒了西方國家的經驗。上世紀90年代，國家檔案局開展的檔案館目標管理考評活動即屬于政府公共部門的績效評估。雖然我國對檔案館評估已經有一定的實踐基礎，但受傳統文化及檔案事業(yè)管理體制的影響，我國目前的國家檔案館評估或評價主要采用“政府主導——上級評價”的運行模式，評估主體主要是檔案館自身，社會公眾的參與度不高，專業(yè)評估機構參與更少。單一的評估主體使得評估的客觀公正性難以保證，評估的效果和應用價值也會大打折扣。吳加琪等認為可將檔案行政管理機構、檔案協會、各檔案館同行、第三方評價機構和公民等納入到國家檔案館評價主體體系，建立多元的評價主體體系，以提升評價結果的科學性，推動檔案事業(yè)的科學可持續(xù)發(fā)展[5]。因此，在國家綜合檔案館公共服務能力評估中，應打破評估主體的一元化格局，將政府、社會公眾、檔案行政管理機構、檔案工作人員、檔案學專家學者以及專業(yè)的第三方評估機構等納入評估主體行列，以確保評估結果的客觀公正性。

1.2 評估對象及內容，即對誰進行評估以及評估什么。顧名思義，國家綜合檔案館公共服務能力評估的對象就是國家綜合檔案館公共服務能力，而國家綜合檔案館公共服務能力是個綜合性概念并具有多元結構，其內涵豐富并且會隨著時代發(fā)展進步而不斷變化，它決定著國家綜合檔案館公共服務能力評估的具體內容，且直接關系著后期評估指標體系的建立。因此，本文在此重點分析綜合檔案館公共服務能力的含義和內容。趙洋月認為國家檔案館公共服務能力是指國家檔案館意識到公眾的需求并及時提供公共服務以及提供公共服務所體現的能力和水平[6]。盛梅認為檔案館公共服務能力是指綜合檔案館能意識到公眾的需求并及時提供公共產品或服務，以及提供公共產品或服務所體現的能力和水平，即綜合檔案館為滿足公眾的公共服務需求所具備的能力和條件，具體包括需求識別能力、服務供給能力和服務保障能力三個方面[7]。上述兩個概念均包含三個核心詞語即綜合檔案館、公眾、公共產品或服務，本文認為這三個方面構成檔案館公共服務能力的重要內容但并不完整。

根據《辭?！?，能力是指“掌握和運用知識技能所需的個性心理特征”。一個組織或機構的能力則是“組織利用可獲得的資源順利完成其職能所需的組織結構特征及組織文化特征”[8]。基于此，國家綜合檔案館公共服務能力應是指綜合檔案館利用公共資源滿足公眾公共需求的組織結構特征及組織文化特征，簡單地說，國家綜合檔案館公共服務能力不僅體現為顯性的公共產品或服務，還體現為服務公眾的潛在能力，后者比如綜合檔案館在服務公眾方面理應達到實際上卻沒有達到的能力。這兩部分共同構成國家綜合檔案館公共服務能力，而當前的研究只注重顯性的能力，用檔案館產出的公共產品和服務代表公共服務能力，而忽略了潛在能力。此外，能力具有較強的時代感。一定時代、一定領域（系統）的能力建設總是“具有一定的針對性”，檔案服務能力是檔案專業(yè)系統控制并運用檔案資源，服務社會各項建設事業(yè)，參與社會管理，最大限度實現檔案價值的本領或力量[9]?；谏鲜龇治?，本文認為國家綜合檔案館公共服務能力評估的內容應包括需求識別能力、服務供給能力、服務保障能力、學習成長能力等并且應根據檔案館的性質、職能、文化特征的變化而變化。

1.3 評估方法，即如何評估。學界對于評估一直都存在工具理性與價值理性的爭辯，前者注重技術與方法的運用，后者注重評估的價值判斷。在評估實踐中，單獨偏重其中任何一個方面都存在有偏頗之缺陷，評估也越來越傾向于促進價值理性與工具理性的融合，并且價值理性指引著工具理性的方向及應用，可以說評估必須賦予預期目標特定的價值[10]。從上文所述的評估內容可以看出，檔案館公共服務能力涉及多方面的內容，有“質”的方面，也有“量”的方面;有對硬件條件的要求，也有對軟實力的要求。綜合檔案館公共服務能力評估既評估產品或服務等顯性能力，又評估潛在能力;既評估檔案館當前的公共服務水平，又評估其作為政府機構的公共性價值導向。因此，綜合檔案館公共服務能力評估在選擇評估方法、建立評估體系時應綜合考慮其工具理性和價值理性。評估方法有很多，根據不同的標準可分為很多類別，比如客觀評價和主觀評價。客觀評價是指基于客觀信息、數據而做出的評價。主觀評價則是指專家、利益相關者、重要人物、社會公眾和服務對象基于主觀感覺做出的評價[11]。每種評估方法都有各自的優(yōu)勢與不足，在對綜合檔案館公共服務能力評估時應根據評估內容和指標體系綜合考慮，選擇最佳的評估方法。

2 綜合檔案館公共服務能力評估的基本特征與主要價值取向

2.1 基本特征。綜合檔案館公共服務能力評估有以下基本特征。一是整體性，評估是綜合檔案館加強公共服務能力建設的一個重要環(huán)節(jié)，應從檔案工作全局和全過程的高度來看待和實施評估，同檔案工作的其它方面一同部署、一同推進，形成“制定工作計劃-實施-階段性評估-反饋-改進-繼續(xù)推進”這樣的良性循環(huán)。二是動態(tài)性，從評估程序來看，要經過確定評估要素、建立評估指標體系、評估、分析評估結果并反饋等主要環(huán)節(jié)，是一個連續(xù)的、動態(tài)的過程;從評估內容來看，不同時期、不同階段檔案館的工作目標以及社會公眾的公共需求等都會發(fā)生變化，評估標準、評估指標體系等也要相應地進行調整，這也是一個連續(xù)的、動態(tài)的過程。三是傳遞價值觀，即評估是傳遞綜合檔案館價值觀的重要手段，通過評估方案和評估指標體系，政府、社會公眾以及檔案工作者可以很清楚地了解到檔案館的工作重心和價值取向。

2.2 價值取向。價值取向是行為主體在價值選擇和決策過程中的一種傾向性，是行為主體自覺的、有目的的能動選擇和把握[12]。價值取向跟組織或機構的性質、使命或目標有關，服務型機構績效評估過程中秉承以人為本，以人的根本公共利益為中心的價值取向[13]。國家綜合檔案館是集中管理檔案的文化事業(yè)機構，這決定了其各項工作也應以維護國家和公眾的公共利益為價值取向。王瑤認為檔案公共服務績效評估的價值取向是堅持全面、協調、可持續(xù)發(fā)展以及以用戶為中心的價值取向，引導和桎梏著檔案公共服務績效評估工作的開展，并且構成了檔案公共服務績效評估體系和評估行為的規(guī)模內在性質及深層結構，是檔案公共服務績效評估的靈魂之處，決定著其發(fā)展與前進的方向[14]。

當前，全國各級各地檔案機構正按照黨的十九屆三中全會決定，自上而下進行機構改革。改革后，多數地方由“局館合一”改為“局館分設”。分設后檔案局和館的職責定位更加清晰，檔案局專門負責檔案行政管理，檔案館專門負責檔案保管利用。國家檔案局要求各級檔案行政管理部門要本著完成好為黨管檔、為國守史、為民服務的職責任務和目的，主動爭取地方黨委、政府的重視和支持。對于各級綜合檔案館來說，要重點發(fā)揮好愛國主義教育基地、檔案安全保管基地、檔案利用服務中心、政府公開信息查閱中心和電子檔案備份管理中心的基本功能，并要求各級綜合檔案館在機構改革后要進一步聚焦保管利用服務的主責主業(yè)，突出五項基本功能，不斷提高檔案保管利用能力和水平[15]。各級各地綜合檔案館集中保管國家檔案資源并提供利用服務的雙重基本職責功能，決定了檔案館公共服務能力評估要進行多元價值判斷。綜合檔案館公共服務能力評估強調“為民服務”“要以需求為導向”“以提升各級綜合檔案館業(yè)務建設為重點，以提升公共服務能力為目標”。因此，本文認為國家綜合檔案館公共服務能力評估應堅持以服務公眾為主要價值取向。在這個價值取向的引導下，評估主體、評估客體、評估標準和評估指標體系的設計等都應當從公眾的實際需求出發(fā)，切實反映社會公眾的期望與要求。

3 國家綜合檔案館公共服務能力評估的理論框架構建

本文從國家綜合檔案館公共服務能力評估的研究基點、目標面向、評估視角、評估指標、建設體系和具體能力等方面構建其理論框架。筆者認為國家各級綜合檔案館公共服務能力與質量提升是研究和實踐的基點;通過“評估-反饋-改進”這樣一個反復循環(huán)的過程，一方面使得檔案館內部的管理能力和服務質量不斷提升，另一方面使得社會公眾的需求更好地得到滿足，這兩方面構成該研究的兩個目標面向。從政府角度、公眾角度、社會第三方角度來研究綜合檔案館公共服務能力評估，研究重點和內容等各不相同，這是評估的三種研究視角。從不同的研究視角出發(fā)，可以建立起不同的評估指標體系，本文構建的四大評估指標是需求識別能力、服務供給能力、服務保障能力和學習成長能力。與此相對應的國家綜合檔案館公共服務能力評估體系的結構包括五個方面，分別是價值體系、組織體系、指標體系、技術支撐體系和績效環(huán)境體系。而具體到綜合檔案館公共服務能力評估與建設方面，即表現為檔案信息資源建設能力、用戶需求研究能力、制度建設能力、監(jiān)管評估能力、支持保障能力、學習成長能力等六項能力。國家綜合檔案館公共服務能力評估的理論框架見表1所示。

3.1 一個研究基點。公共服務是20世紀末以來政府行政改革的核心理念。我國強調建設服務型政府后，國務院陸續(xù)發(fā)布并實施了提升政府各個部門公共服務能力的規(guī)劃和方案。與此同時，公共服務法制化進程也在加快，《中華人民共和國公共文化服務保障法》自2017年3月1日起施行，該法對公共文化設施建設與管理、服務提供、保障措施、法律責任等都做出了明確規(guī)定。國家綜合檔案館是集中管理檔案的文化事業(yè)機構，其公共服務是政府公共服務的重要組成部分。服務型政府的建設目標和檔案局館分設的改革要求更加突出了檔案館的事業(yè)單位屬性和服務功能。作為典型的服務機構，檔案館承擔著為黨和政府以及社會廣大公眾服務的職責和功能。加強檔案館公共服務能力建設與質量提升不僅是外在需求也是內在要求，而以評促轉、以評促建是提升公共服務能力的一個重要推進策略和方法。因此，通過評估不斷推動國家各級各地綜合檔案館公共服務能力建設和提升其服務質量與水平既是評估實踐的重要目標，也是評估研究的理論基點。

3.2 兩個目標面向。綜合檔案館公共服務能力評估有兩個面向：一是檔案館內部管理水平和公共服務能力與質量的有效提升。通過及時全面科學的綜合評估，客觀準確地了解其管理服務現狀，總結成績與經驗，尋找不足與差距，對照發(fā)展目標和先進典型，開拓創(chuàng)新思路，尋求提升與發(fā)展對策。二是社會各方的積極廣泛參與和檔案事業(yè)發(fā)展主體的多元化。以評估為紐帶和契機，加強用戶研究，精準識別并科學歸納社會公眾的檔案利用需求，尋找制約檔案館公共服務能力提升的外界因素并著力破解之，為社會各方積極廣泛參與檔案事業(yè)發(fā)展提供可行思路和對策。

綜合檔案館公共服務能力評估的組織面向，是在各級各地綜合檔案館內部，通過加強公共服務供給側體制機制改革、創(chuàng)新完善相關規(guī)章制度、優(yōu)化重塑組織結構、改進或再造其運行方式和服務流程等，不斷提高其管理能力、服務能力和支持保障能力，并不斷增強其學習成長能力，在為公共服務能力建設打好基礎的同時，實現檔案館管理體制、服務機制改革以及其工作人員管理服務能力現代化建設的重要目標。

綜合檔案館公共服務能力評估的公眾面向，是在“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與和法治保障”的社會管理體制下，檔案行政機關、各級各類檔案機構、社會組織和個人等多元相關主體在統一的制度規(guī)約下運行協作[16]，通過推動檔案館管理的法制化、檔案館服務的現代化、檔案事業(yè)發(fā)展相關主體的多元化等，共同推動檔案事業(yè)全面發(fā)展。

3.3 三種研究視角。綜合檔案館公共服務能力評估的目的是在創(chuàng)造公共價值的視域下，通過評估促進檔案館公共服務能力提升。當前對檔案館公共服務能力的判斷有三種立場，這也構成了綜合檔案館公共服務能力評估的三種研究視角，由此而導致其研究重點、評估方法和評估標準等也各不相同。第一種是站在政府的角度，評估檔案館的公共服務能力是否達到政府要求的一般標準。從政府視角研究評估，需要準確定位和分析政府關于公共服務的方針、政策、法律法規(guī)等，將其細化為評估標準，與綜合檔案館的公共服務進行對比、分析和測量。第二種是站在公眾的角度，評估檔案館的公共服務能力是否滿足現實需求和預期需求。從公眾視角研究評估，要把公眾需求放在首位，研究公眾用戶的心理特征、行為特征以及需求特征等問題，評估指標要能充分反映公眾對檔案館公共服務的訴求。第三種是站在社會第三方的角度，評估檔案館的公共服務能力是否符合組織設定、是否達到其自身應有的水平。從第三方的角度研究評估，要對檔案館自身的組織結構特征和組織文化特征有充分的認識，評估指標不僅要能反映其有效的公共服務能力，還要反映其潛在的能力;評估方法的選擇要重視工具理性和價值理性的有機結合。

3.6.5 支持保障能力。支持保障能力是檔案館相關主體根據檔案館公共服務能力建設目標和社會需求，通過管理制度改革、服務機制優(yōu)化和檔案資源建設能力以及組織運行能力提升等，為綜合檔案館公共服務能力建設提供強有力的支持和保障。具體內容包括制度保障、法律政策保障、組織領導保障、技術管理保障、人才保障、經費保障和各種基礎物質條件保障等。

3.6.6 學習成長能力。學習成長能力是指檔案館自身通過外界對問題的發(fā)掘、對所發(fā)現問題的更正以及不斷學習、進步提升的能力。具體來說，就是檔案館針對服務供給結果和所識別到的社會需求之間的差距及時進行科學有效評估、學習、成長進而不斷滿足公眾動態(tài)需求的能力。由于學習成長是一項非即時回報性的政府行為，它難以即時產生反響，但它在長期上會影響檔案館的整體能力發(fā)展，能夠有效提升檔案館的社會需求識別和服務供給水平。具體內容包括行政能力、決策改進能力和學習提升能力等。

4 結語

不斷提升公共服務能力是建設服務型政府和局館分設時代背景下綜合檔案館走向社會、服務公眾的重要標志，提高綜合檔案館公共服務能力既是實踐發(fā)展要求也是理論研究熱點，而評估正是其中的一個重要環(huán)節(jié)和工具。本文在闡述國家綜合檔案館公共服務能力評估概念的基礎上，分析了其基本特征和主要價值取向，并從研究基點、面向目標、評估視角、建設體系和具體能力等方面構建了國家綜合檔案館公共服務能力評估的理論框架，初步建立了評估的指標體系。然而，當前檔案學者和實際工作者對綜合檔案館公共服務能力評估的研究和應用尚不系統和深入，仍需要從理論和實踐兩方面不斷推進和完善。

在理論方面，要針對當前國家綜合檔案館公共服務能力評估理論基礎薄弱、評估指標不合理、評估體系不健全、評估機制不完善等問題進行系統深入研究，逐漸形成完整而又系統的評估理論體系，充分發(fā)揮理論指導實踐的功能和導向作用。在實踐方面，在及時進行科學客觀公正評估的同時，要注重對評估結果的充分利用。評估體系的設計理念就是通過有效評估推動綜合檔案館加強公共服務能力建設，促進公共服務目標轉化為實際行動。因此，應及時建立可行有效的反饋、獎懲激勵等機制，實現“評估-反饋-改進-再評估-再反饋-再改進”良性循環(huán)。此外，評估是一個持續(xù)不斷的過程，應盡快把評估納入制度化、法制化的軌道，建立長效機制，這樣才能保證評估的連續(xù)性，實現評估功能價值的最大化。

本文系國家檔案局科技項目“國家綜合檔案館公共服務能力評估指標體系構建及實證研究”（2018-R-006）和河南省哲學社會科學規(guī)劃項目“河南省各級綜合檔案館公共服務能力評估及提升策略研究”（2018BZH008）研究成果之一。

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（作者單位：李宗富，鄭州大學信息管理學院;張瑞瑞，河南信息工程學校? 來稿日期：2019-12-16）