董碧娟

當(dāng)下，許多企業(yè)不計(jì)得失、加班加點(diǎn)為防控疫情提供物品和服務(wù)。物資從何而來(lái)、如何使用，對(duì)打贏疫情防控阻擊戰(zhàn)至關(guān)重要。那么，究竟如何讓各類物資和服務(wù)更及時(shí)、精準(zhǔn)、高效地支持疫情防控呢？記者就此采訪了中央財(cái)經(jīng)大學(xué)政府管理學(xué)院教授徐煥東。

采購(gòu)行為缺少明確規(guī)范

記者：相比平時(shí)的采購(gòu)工作，重大疫情和災(zāi)害時(shí)期的物資采購(gòu)具體有哪些不同？

徐煥東：主要有三方面不同。一是需求量突然大幅增加，尤其是某些特定物品與服務(wù)的需求量突然之間迅速增加，比如在新型冠狀病毒肺炎疫情防控時(shí)期，口罩、消毒用品與相關(guān)醫(yī)療器械等需求突然猛增;二是需求極其緊迫，防控疫情和災(zāi)害爭(zhēng)分奪秒，對(duì)相關(guān)物資和服務(wù)的需求非常迫切;三是需求種類眾多，隨著防控工作的深入推進(jìn)，可能會(huì)產(chǎn)生更加多元的需求。

需求量大、需求緊迫、需求種類眾多等特點(diǎn)可能導(dǎo)致需求與供應(yīng)的矛盾突然緊張。在這種情況下，如果完全按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)則，必然會(huì)出現(xiàn)物資匱乏、價(jià)格暴漲，或者供應(yīng)商囤積居奇等現(xiàn)象。因此，重大疫情時(shí)期的采購(gòu)與物資供應(yīng)需要社會(huì)支援和政府救助，特別是采購(gòu)與供應(yīng)方面，必須由政府部門進(jìn)行干預(yù)和管理。

在采購(gòu)方面，供應(yīng)商應(yīng)本著對(duì)災(zāi)害援救原則，不能趁機(jī)漲價(jià)與囤積物資。但是，社會(huì)支援更多是倫理、良知與道德層面的內(nèi)容，供應(yīng)商可以根據(jù)良知和社會(huì)輿論壓力規(guī)則行事，但也可以不遵循這些規(guī)則，而是遵循純市場(chǎng)規(guī)則。因此，重大疫情和災(zāi)害時(shí)期的采購(gòu)和供應(yīng)，最根本的還是需要通過(guò)建立特殊的國(guó)家災(zāi)害時(shí)期采購(gòu)制度，通過(guò)規(guī)范的程序和方式保障重大災(zāi)害情況下的采購(gòu)與供應(yīng)有序進(jìn)行。

為了能更好地應(yīng)對(duì)和處理各種災(zāi)害引起的緊急狀況，我國(guó)于2007年11月1日起施行了《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》。但令人遺憾的是，該法對(duì)災(zāi)害發(fā)生后的物資與服務(wù)采購(gòu)和供應(yīng)保障問(wèn)題，沒(méi)有作出明確規(guī)定。另一方面，我國(guó)2003年1月1日起施行的《政府采購(gòu)法》，在其附則中說(shuō)明該法不適用于不可抗力災(zāi)害情況下的政府采購(gòu)行為。因此，到目前為止，我國(guó)還沒(méi)有就政府在重大災(zāi)害防備、救災(zāi)、災(zāi)后重建方面的采購(gòu)行為進(jìn)行具體的制度規(guī)范，亟須建立健全應(yīng)對(duì)重大疫情和災(zāi)害時(shí)期的緊急采購(gòu)制度。

2月6日，海南瓊海塔洋鎮(zhèn)的農(nóng)民在采收瓜菜，確保非常時(shí)期蔬菜供應(yīng)。

制度設(shè)計(jì)應(yīng)兼顧政府和市場(chǎng)

記者：您說(shuō)的重大疫情和災(zāi)害時(shí)期緊急采購(gòu)制度具體包括哪些內(nèi)容？

徐煥東：第一，要建立防范重大疫情和災(zāi)害的國(guó)家物資儲(chǔ)備采購(gòu)制度。為防患于未然，最好的方法是建立科學(xué)有效的疫情和災(zāi)害物資儲(chǔ)備采購(gòu)制度。對(duì)于各種可能出現(xiàn)的疫情和災(zāi)害，平時(shí)進(jìn)行儲(chǔ)備采購(gòu)。疫情和災(zāi)害儲(chǔ)備采購(gòu)可以依據(jù)《政府采購(gòu)法》規(guī)定的非緊急采購(gòu)方式，并以招標(biāo)采購(gòu)為主。

這里必須注意的是，用于防災(zāi)的儲(chǔ)備采購(gòu)與一般政府采購(gòu)有所不同，主要是必須與災(zāi)害發(fā)生時(shí)的緊急采購(gòu)結(jié)合考慮。包括：平時(shí)儲(chǔ)備采購(gòu)時(shí)采購(gòu)某供應(yīng)商的物資，在災(zāi)害后緊急采購(gòu)時(shí)，約定該供應(yīng)商必須無(wú)條件地優(yōu)先、優(yōu)價(jià)（不在出現(xiàn)災(zāi)害時(shí)額外盈利） 、盡全力保障這種需要;另一方面，采購(gòu)方應(yīng)該將合同優(yōu)先授予能夠做出這種承諾的供應(yīng)商。

第二，建立重大疫情和災(zāi)害時(shí)期實(shí)施緊急采購(gòu)的宣告制度。政府實(shí)施災(zāi)害時(shí)期緊急采購(gòu)不能隨意決定，而是需要通過(guò)某種程序，由中央或地方政府依據(jù)相關(guān)制度規(guī)定，對(duì)災(zāi)情進(jìn)行評(píng)估，最后宣告是否啟動(dòng)緊急狀態(tài)采購(gòu)法令。一旦宣布某場(chǎng)災(zāi)害區(qū)域救災(zāi)和災(zāi)后重建進(jìn)入緊急采購(gòu)程序，政府緊急采購(gòu)隨之啟動(dòng)。

第三，設(shè)定政府緊急采購(gòu)規(guī)范的資金范圍和管理范圍。疫情和災(zāi)難時(shí)期屬于特殊時(shí)期，政府對(duì)采購(gòu)的管理職能和范圍需要根據(jù)特殊情況確定，一般情況下應(yīng)該比平常政府采購(gòu)的職能和管理范圍更大。

疫情和災(zāi)害時(shí)期采購(gòu)資金來(lái)源主要有以下幾個(gè)部分：一是政府應(yīng)對(duì)災(zāi)害的儲(chǔ)備資金;二是政府災(zāi)害后臨時(shí)緊急追加撥付;三是社會(huì)各界的捐贈(zèng)。其中，社會(huì)捐贈(zèng)的情況又分為若干不同類型：一部分是直接捐贈(zèng)給災(zāi)區(qū)的物品與服務(wù)，這種捐贈(zèng)不存在采購(gòu)問(wèn)題;另一部分屬于救災(zāi)捐款。在捐款中，又分為三部分，捐贈(zèng)給政府部門的救災(zāi)資金，屬于典型的財(cái)政性資金;捐贈(zèng)給社會(huì)公益組織，如紅十字會(huì)、慈善總會(huì)、青少年基金會(huì)等;對(duì)災(zāi)區(qū)有特別指定對(duì)象的資金。

建立 健全重大疫情和災(zāi)害緊急采購(gòu)制度，應(yīng)通過(guò)良好的制度設(shè)計(jì)，解決好重大災(zāi)害時(shí)期采購(gòu)的援助性、強(qiáng)制性、市場(chǎng)性及補(bǔ)償性“四性”兼顧的問(wèn)題。

災(zāi)害時(shí)期的政府采購(gòu)管理規(guī)范應(yīng)該包括：動(dòng)用政府災(zāi)害儲(chǔ)備資金的采購(gòu);政府緊急追加撥款的采購(gòu);值得特別說(shuō)明的是，各類非政府組織、公益組織所獲得的沒(méi)有指定具體對(duì)象的社會(huì)各界對(duì)救災(zāi)的捐贈(zèng)資金，必須由政府進(jìn)行管理和干預(yù)，同樣適用政府相關(guān)采購(gòu)制度規(guī)定，納入公共管理和監(jiān)督的范圍，以取得社會(huì)公信和社會(huì)監(jiān)督的效果;而對(duì)于捐贈(zèng)者直接定向捐贈(zèng)給特定對(duì)象的資金，如果其對(duì)象屬于政府部門和公共事業(yè)等單位，其發(fā)生采購(gòu)時(shí)同樣要納入政府緊急時(shí)期采購(gòu)管理，反之，則不受政府緊急采購(gòu)制度規(guī)范。

第四，著重解決需求急迫性，規(guī)范災(zāi)害時(shí)期采購(gòu)方式的選擇和運(yùn)用。災(zāi)害發(fā)生后的許多需求具有相當(dāng)?shù)募逼刃?，尤其是在?zāi)情初期往往更是如此。因此，疫情和災(zāi)害發(fā)生后的緊急采購(gòu)，必須優(yōu)先采取效率高的方式。

更多依靠制度約束

記者：在重大疫情和災(zāi)害期間，可能會(huì)出現(xiàn)哄抬物價(jià)、囤積居奇等行為。對(duì)于這些情況，緊急采購(gòu)機(jī)制該如何應(yīng)對(duì)？

徐煥東：對(duì)于這種行為應(yīng)分層次地理解和認(rèn)識(shí)。一是從純經(jīng)濟(jì)純市場(chǎng)角度講，供需調(diào)節(jié)沒(méi)有錯(cuò)，價(jià)格高可以激發(fā)生產(chǎn)動(dòng)能，也是緩解供應(yīng)不足的重要方式。二是從道德層次看，道德良知十分重要，但難作普遍要求。雖然道德層次有一定作用，如主動(dòng)捐款或降價(jià)，但道德是很難強(qiáng)迫的，也難以確保可持續(xù)性。三是政府和社會(huì)救濟(jì)機(jī)制。完善的社會(huì)管理系統(tǒng)，是有政府杠桿的。政府平時(shí)應(yīng)該有充足的儲(chǔ)備，災(zāi)難時(shí)可采取特殊的采購(gòu)或配給制度?？傊?，只有市場(chǎng)、道德、公正有效的政府治理機(jī)制三方共同作用，才是好的管理模式。

因此，建立健全重大疫情和災(zāi)害緊急采購(gòu)制度，應(yīng)通過(guò)良好的制度設(shè)計(jì)，解決好重大災(zāi)害時(shí)期采購(gòu)的援助性、強(qiáng)制性、市場(chǎng)性及補(bǔ)償性“四性”兼顧的問(wèn)題。

所謂“市場(chǎng)性”，是指雖然災(zāi)害時(shí)期采購(gòu)情況特殊，但無(wú)論如何，還是應(yīng)該堅(jiān)持市場(chǎng)性原則，即尊重供應(yīng)商的利益、體現(xiàn)等價(jià)交換、供應(yīng)商略有盈余的原則;“援助性”和“強(qiáng)制性”是指根據(jù)災(zāi)害時(shí)期的采購(gòu)，雖然并不能偏離市場(chǎng)原則，但不能完全按市場(chǎng)原則進(jìn)行，而是根據(jù)災(zāi)害時(shí)期需求與供應(yīng)的特殊性，必須從道德倫理與法律制度兩個(gè)方面進(jìn)行規(guī)范。

道德倫理方面的原則是抗擊災(zāi)害必須萬(wàn)眾一心，本著相互支援和共同救助的原則，供應(yīng)商應(yīng)該不計(jì)較得失，不從災(zāi)害供應(yīng)中追逐利潤(rùn)，盡最大努力為災(zāi)區(qū)及受災(zāi)民眾提供物資與服務(wù)。另一方面，重大災(zāi)難時(shí)期的政府采購(gòu)，也不能完全靠供應(yīng)商的良知和支援性，還必須有法律與制度保障，通過(guò)制度方式規(guī)定：災(zāi)害時(shí)期急需的物資與服務(wù)需求，供應(yīng)商一律不得囤積居奇、拒絕提供，或者哄抬價(jià)格、大發(fā)橫財(cái)，必要時(shí)政府可以通過(guò)災(zāi)害時(shí)期采購(gòu)制度規(guī)定，實(shí)行強(qiáng)制性采購(gòu)，包括強(qiáng)制性供應(yīng)任務(wù)分配、價(jià)格限制、交貨期限規(guī)定等。

適當(dāng)補(bǔ)償有貢獻(xiàn)的供應(yīng)商

記者：在實(shí)際操作中，如何確保市場(chǎng)性、援助性與強(qiáng)制性的有效結(jié)合？

徐煥東：要做到這三者的有效結(jié)合，必須做好疫情和災(zāi)害結(jié)束后的適當(dāng)補(bǔ)償性工作。按照市場(chǎng)原則，應(yīng)該保障供應(yīng)商合理、適當(dāng)?shù)睦?。而按照援助性與強(qiáng)制性的要求，目標(biāo)是確保災(zāi)后的特殊需求通過(guò)相對(duì)合理的采購(gòu)得以保障，避免出現(xiàn)供應(yīng)商非理性的借機(jī)盈利行為。但援助性和強(qiáng)制性也可能會(huì)發(fā)生違背市場(chǎng)規(guī)則的行為，使供應(yīng)商出現(xiàn)虧損或其他方面的問(wèn)題。在這種情況下，就需要政府適當(dāng)在制度方面設(shè)計(jì)補(bǔ)救措施。

補(bǔ)救措施的內(nèi)容主要包括：對(duì)疫情和災(zāi)害防控時(shí)期采購(gòu)做詳細(xì)記錄;通過(guò)對(duì)疫情和災(zāi)害防控時(shí)期供應(yīng)商提供物資與服務(wù)的速度、質(zhì)量、價(jià)格及整體貢獻(xiàn)進(jìn)行評(píng)估，列出在疫情防控和災(zāi)害時(shí)期政府采購(gòu)中有貢獻(xiàn)的供應(yīng)商;政府緊急狀態(tài)采購(gòu)結(jié)束以后，對(duì)于在緊急采購(gòu)中有貢獻(xiàn)的供應(yīng)商給予適當(dāng)補(bǔ)償。對(duì)于供應(yīng)商的補(bǔ)償可以有幾種辦法：

一是授予榮譽(yù)。對(duì)于大多數(shù)供應(yīng)商而言，在疫情和災(zāi)害發(fā)生后更多的是出于良知和社會(huì)責(zé)任感在合理價(jià)格條件下提供物品與服務(wù)，因此，給予其適當(dāng)?shù)纳鐣?huì)和商業(yè)榮譽(yù)，就是最好的認(rèn)可和補(bǔ)償?？梢允谟枞纭耙咔榉揽毓灼髽I(yè)”“抗災(zāi)救災(zāi)模范企業(yè)”等榮譽(yù)稱號(hào)，使其在社會(huì)和商業(yè)界獲得更多信任、認(rèn)可等無(wú)形補(bǔ)償。

二是授予商機(jī)。對(duì)于在疫情、災(zāi)害防控中有突出表現(xiàn)的供應(yīng)商，政府在平時(shí)采購(gòu)或平時(shí)為災(zāi)害儲(chǔ)備采購(gòu)時(shí)，優(yōu)先授予采購(gòu)合同，使這類供應(yīng)商獲得優(yōu)先商機(jī)。

三是利益補(bǔ)差。通過(guò)疫情和災(zāi)害防控時(shí)期采購(gòu)的評(píng)估，如果發(fā)現(xiàn)有些供應(yīng)商確實(shí)是因?yàn)楸Ｕ弦咔榉揽睾蜑?zāi)區(qū)供應(yīng)而產(chǎn)生虧損或在其他方面付出較大代價(jià)，事后政府應(yīng)該給予適當(dāng)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。但這些補(bǔ)償過(guò)程和補(bǔ)償情況應(yīng)該公開(kāi)透明。

強(qiáng)化監(jiān)督和管理

記者：如何做好應(yīng)對(duì)重大疫情和災(zāi)害的緊急采購(gòu)的管理工作？

徐煥東：相對(duì)于平時(shí)采購(gòu)的監(jiān)督管理而言，重大疫情和災(zāi)害時(shí)期的政府采購(gòu)必須有特別的要求和特殊管理。疫情防控和救災(zāi)資金的使用，不僅關(guān)系到納稅人的利益和所有捐贈(zèng)人的目標(biāo)與信心，更重要的是直接關(guān)系到疫情防控和災(zāi)區(qū)成千上萬(wàn)受災(zāi)人員的生命財(cái)產(chǎn)安全和福祉，也關(guān)系到人民對(duì)于政府及相關(guān)公益機(jī)構(gòu)的信任和信心，關(guān)系到今后災(zāi)害救助等許多問(wèn)題。

因此，疫情防控和災(zāi)害時(shí)期政府資金與捐贈(zèng)資金的采購(gòu)，必須有特殊的、比平時(shí)更為嚴(yán)格的監(jiān)督與管理。包括疫情和災(zāi)害情況的公開(kāi)、疫情和災(zāi)害防控采購(gòu)的啟動(dòng)、特殊時(shí)期政府采購(gòu)程序、特殊時(shí)期政府采購(gòu)方式的選擇、特殊時(shí)期政府采購(gòu)的特殊監(jiān)督主體組成、特殊時(shí)期政府采購(gòu)供應(yīng)商及其合同的評(píng)估、特殊時(shí)期政府采購(gòu)的貨物與服務(wù)的供應(yīng)商、供應(yīng)數(shù)量、質(zhì)量、價(jià)格、交接、驗(yàn)收、支付等等，都應(yīng)該有嚴(yán)格的記錄。明確監(jiān)督主體、監(jiān)督程序、監(jiān)督管理者的責(zé)任。堅(jiān)決避免各種趁疫情、災(zāi)害之機(jī)牟取暴利或有違疫情防控和救災(zāi)宗旨的情況發(fā)生。一旦在特殊時(shí)期的采購(gòu)中發(fā)現(xiàn)違規(guī)違法行為，一律實(shí)行比平時(shí)加倍處罰的規(guī)定。

◎ 來(lái)源|經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)（有刪減）