付逸飛

（上海公安學(xué)院，上海 200137）

在風(fēng)險社會，各種社會風(fēng)險會時時與我們不期而遇，潛在的社會風(fēng)險往往不易被人們識別或感知，而那些顯性的社會風(fēng)險往往就表征為突發(fā)性的公共事件[1]。2019年12月以來，發(fā)生在我國的新型冠狀病毒肺炎疫情（以下簡稱“新冠疫情”）就屬于一起典型的突發(fā)性的公共事件。“新冠疫情”發(fā)生后，實施“患者隔離”“人群分離”“減少接觸”，以控制人員流動、切斷傳播路徑為主導(dǎo)的應(yīng)對策略，在基層社區(qū)防控疫情的發(fā)展起到了極其重要的作用。然而，如何在人群密集的城市軌道交通中精準施策，防控疫情，考驗著城市管理者的治理智慧。以上海為例，在剛剛過去的2019年，上海城市軌道交通發(fā)生了兩件大事：一是日均客流突破了1200萬人次①簡工博，鄔林樺. 上海軌道交通日均客流1200萬，獲評“全球安全系數(shù)最高”，上觀新聞，2019年9月3日,https://www.jfdaily.com/news/detail?id=173831.；二是由上海市疾病預(yù)防控制中心牽頭制定的我國首個公共衛(wèi)生領(lǐng)域軌道交通地方標準——《城市軌道交通衛(wèi)生規(guī)范》（DB31/T 1196-2019）正式頒布②上海市市場監(jiān)督管理局. 國內(nèi)首個公共衛(wèi)生領(lǐng)域軌道交通地方標準正式實施. http://scjgj.sh.gov.cn/shaic/html/dtxx/2020-01-09-0000009a202001090002.html.。面對“新冠疫情”這一緊急態(tài)勢，城市軌道交通何去何從？面對這場“大考”，將城市軌道交通納入公共安全管理管轄范圍的公安機關(guān)如何應(yīng)對，需要在理論與實務(wù)上進行思考與探索。

一、重大傳染病疫情下城市軌道交通突發(fā)事件歸屬

城市軌道交通是超大城市公共交通的主動脈，倫敦、紐約、巴黎、東京地鐵客運量分別占據(jù)了城市客運總量的40%、60%、70%和80%，而上海城市軌道交通在公共交通出行客流量中約占54%。因此，城市軌道交通的安全運行對保障人民群眾生命財產(chǎn)安全、維護社會安全穩(wěn)定具有重要意義，而突發(fā)事件則是城市軌道交通安全運行繞不開的重要課題[2]。根據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對法》對突發(fā)事件的分類，參照《安全生產(chǎn)法》《消防法》《反恐怖主義法》以及國務(wù)院辦公廳《關(guān)于保障城市軌道交通安全運行的意見》、建設(shè)部《城市軌道交通運營管理辦法》、上海市公安局《關(guān)于處置軌道交通區(qū)域發(fā)生重大突發(fā)案（事）件的工作預(yù)案》等法律法規(guī)和規(guī)章規(guī)范文件的規(guī)定，城市軌道交通突發(fā)事件主要可分為四大類：一是因臺風(fēng)、暴雨、雷擊等極端天氣，或地震、洪澇、冰凍等災(zāi)害引發(fā)的影響城市軌道交通安全運行的自然災(zāi)害類突發(fā)事件；二是因城市軌道交通運營組織失誤，或技術(shù)故障等引發(fā)重大安全事故，影響城市軌道交通安全運行的事故災(zāi)難類突發(fā)事件；三是因發(fā)生重大傳染病疫情或群體性不明原因疾病等，可能造成城市軌道交通乘客等社會公眾健康嚴重受損的公共衛(wèi)生類突發(fā)事件；四是因發(fā)生爆炸、縱火等重大刑事案件及重大群體性事件、個人極端事件或恐怖襲擊事件，影響城市軌道交通安全運行的社會安全類突發(fā)事件?！靶鹿谝咔椤弊鳛橹卮髠魅静∫咔?，曾在全國多個省市啟動了Ⅰ級應(yīng)急響應(yīng)，故應(yīng)在城市軌道交通突發(fā)事件分類中歸屬于公共衛(wèi)生類突發(fā)事件，并且是重大疫情類突發(fā)公共衛(wèi)生事件（如圖1所示）。

圖1：城市軌道交通突發(fā)事件分類

二、突發(fā)公共衛(wèi)生事件下城市軌道交通公共安全的風(fēng)險隱患

重大傳染病的傳播擴散對于居民集中式、社區(qū)化管理的城市，其打擊影響無疑是巨大的，而對于空間結(jié)構(gòu)半封閉、空氣流通不暢、人群高度密集、客流高速流動的城市軌道交通，更加是致命的。以“新冠疫情”為代表的重大疫情類突發(fā)公共衛(wèi)生事件，如若城市軌道交通防控不力，將極有可能影響城市整體的防控應(yīng)對工作，給城市公共安全帶來巨大的風(fēng)險隱患，具體表現(xiàn)在：

（一）傳播疫情

重大傳染病可能通過直接傳播、接觸傳播、呼吸道傳播、消化道傳播等方式將病原體傳給易感染者。目前，已知新型冠狀病毒肺炎的傳播途徑涵蓋直接傳播、氣溶膠傳播（呼吸道）和接觸傳播三種方式①新冠肺炎傳播途徑包括氣溶膠傳播. 澎湃新聞，2020年2月8日，https://baijiahao.baidu.com/s id=1657949427609314053&wfr=spider&for=pc.。為此，將患者隔離、將人群分離，并減少人員接觸，成為防控疫情快速發(fā)展的重要策略。但是，一旦人員進入城市軌道交通，上述策略即難以實施并奏效。其原因在于：不同于城市社區(qū)的組團結(jié)構(gòu)和分隔空間，城市軌道交通的空間是自由的，乘客是無序的，乘客之間的“距離控制”更多的依賴于乘客的自覺和安全意識，而非強制性的約束。并且，猶如“血管”一般的城市軌道交通線路網(wǎng)絡(luò)，能將攜帶傳染病的乘客快速傳遞至城市的各個“有機體”。此外，城市軌道交通大客流的存在（如早晚通勤客流）也讓人員減少接觸成為難以達到的目標。以上海為例，雖然受益于全國各省市疫情管控的影響，城市軌道交通在2020年2月日均客流僅有138.5萬人（環(huán)比下降82%，同比下降83%），但是，隨著疫情形勢的逐步好轉(zhuǎn)，城市復(fù)工的逐步開放，動輒百萬人次增長的客流回暖仍將是上海城市軌道交通疫情防控不可避免的重大戰(zhàn)役。

（二）排查困難

疫情期間，為查清疑似感染人員或確診人員的接觸史，需詳細了解該類人員的流動軌跡和接觸人員，并擴大范圍檢測或隔離，為最大限度減少人群進一步感染提供支撐。從此次上海新型冠狀病毒肺炎確診患者的區(qū)域分布通報來看，雖然乘坐城市軌道交通所占比例較低（如圖2所示），但是乘坐城市軌道交通的記錄卻并不詳細，僅有車站的名稱。部分原因可能是疑似感染人員或確診人員乘坐城市軌道交通的關(guān)聯(lián)軌跡、乘坐車廂、接觸人員較難予以排查清楚。城市軌道交通的乘客非實名制、陌生環(huán)境、高度不確定性給疫情發(fā)生后的人員排查帶來了巨大困難。城市軌道交通車站本身并非是與城市社區(qū)隔絕、孤立的站點，而是貫通地上地下、連接街鎮(zhèn)社區(qū)的客流疏運節(jié)點，因此城市軌道交通車站的人員排查不僅不能放棄，更應(yīng)加強排查，不留死角。布情況整理得出

圖2：“新冠疫情”期間上海城市軌道交通確診病例站點分布

（三）制造恐慌

歷史表明，每當(dāng)發(fā)生突發(fā)公共衛(wèi)生事件后，與突發(fā)公共衛(wèi)生事件關(guān)聯(lián)的造謠、傳謠等制造恐慌的事件往往相繼發(fā)生。無論是SARS事件、甲型H1N1流感，還是當(dāng)前的“新冠疫情”，基于各種原因和目的利用網(wǎng)絡(luò)媒體、口頭相傳等渠道造謠惑眾的事件比平日更加集中，其引起的恐慌危害和后果甚至大于疫情本身[3]。城市軌道交通受限于空間結(jié)構(gòu)和運行方式，在隔離、疏離人群，排查疑似人員的能力上，確有客觀的困難，故在公共輿情的放大鏡下，也極易被造謠傳謠人員“盯上”，發(fā)現(xiàn)可疑情況借機炒作，或編造謠言，制造群體性恐慌，給城市軌道交通疫情防控增加難度。2020年2月27日至28日，網(wǎng)上流傳1名男性乘客在上海地鐵龍華中路站因患有新型冠狀病毒肺炎被醫(yī)護人員抬走，附有照片“佐證”，并據(jù)此推斷“上海地鐵不安全”。后經(jīng)核實，系車站民警在工作中發(fā)現(xiàn)該男子體溫異常，故呼叫“120”到場處置，但“120”急救人員到場后，該乘客拒不配合，遂將其送上救護車至醫(yī)院作進一步診斷（后經(jīng)檢測，已排除新型冠狀病毒肺炎）。

（四）擾亂秩序

受客流驟減影響，突發(fā)公共衛(wèi)生事件下城市軌道交通的報警類“110”警情、治安案件數(shù)、刑事案件發(fā)案數(shù)總體上會出現(xiàn)下降的趨勢，在“新冠疫情”期間，上海城市軌道交通報警類“110”警情就處于歷史性的低位。但是，仍然會存在一些尋釁滋事、趁機行竊、擾亂社會秩序的案事件，需要引起城市軌道交通公安機關(guān)的注意。例如，“新冠疫情”發(fā)生以來，全國多座城市軌道交通采取了運營調(diào)整、入站測溫、口罩必戴等措施，增強疑似患者乘客的排查力度，努力為市民營造更安全的出行空間。然而，仍有少數(shù)乘客不配合入站測溫，強行闖關(guān)；拒絕佩戴口罩，強行進站；線路調(diào)整運行時間，拒絕離站等擾亂車站秩序的情況。同時，還要警惕并制止那些進站后有意脫掉口罩，恐嚇周邊乘客，制造車站、車廂恐慌氣氛，或以此威脅安檢人員、志愿者、車站工作人員乃至民警的人員。2020年2月7日，一名男子未佩戴口罩強行進入上海地鐵臨平路站，被攔下后非但不聽勸阻，還動手推搡安檢隊員，強行闖關(guān)進站，后被上海市公安局軌道公交總隊處以行政拘留。

三、城市軌道交通公安機關(guān)應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的主要困境

長久以來，城市軌道交通公安機關(guān)更加聚焦社會安全類突發(fā)事件的風(fēng)險防控與應(yīng)對處置，同時，在自然災(zāi)害類突發(fā)事件和事故災(zāi)難類突發(fā)事件上與城市軌道交通運營單位及其它相關(guān)部門聯(lián)勤聯(lián)動、緊密協(xié)作，但唯獨在公共衛(wèi)生類突發(fā)事件上似乎還缺乏相應(yīng)的應(yīng)急協(xié)作機制和應(yīng)對處置經(jīng)驗，導(dǎo)致“新冠疫情”發(fā)生后，城市軌道交通公安機關(guān)在應(yīng)急處置與應(yīng)對策略中遇到了不少問題。

（一）思維理念一時難以轉(zhuǎn)變

面對公共衛(wèi)生類突發(fā)事件，城市軌道交通公安機關(guān)在整個應(yīng)急處置與管理過程中的角色定位是困擾著警務(wù)人員的首要問題。事實上，我國公安機關(guān)在政府應(yīng)急管理體系中的地位也一直在嬗變。早期由于公安機關(guān)長期處理一些緊急事態(tài)下事關(guān)公民人身財產(chǎn)安全的案件，在國家層面規(guī)定了由公安機關(guān)指揮中心承擔(dān)政府應(yīng)急中心的職責(zé)，為社會公眾提供緊急狀況下的救助服務(wù)[4]。2003年經(jīng)歷了SARS事件的洗禮，針對突發(fā)事件應(yīng)急管理，國家層面出臺了“一案三制”，將突發(fā)事件細分為四種類型，并建立了屬地管理為主的應(yīng)急管理體制[5]。但是，對于各種突發(fā)事件如何分類管理、分級負責(zé)卻并未有明確、詳細的表述。黨的十九大后，負責(zé)對多災(zāi)種進行綜合管理的應(yīng)急管理部門正式成立，增強了突發(fā)事件應(yīng)急管理的專業(yè)性和專職化。然而，面對復(fù)雜的公共衛(wèi)生突發(fā)事件，政府職能部門之間的權(quán)責(zé)關(guān)系似乎依然未完全捋順[6]。在重大疫情類公共衛(wèi)生突發(fā)事件下，承擔(dān)維護城市軌道交通公共安全責(zé)任的軌道交通公安機關(guān)，在整個應(yīng)急管理體系充當(dāng)?shù)墓δ芘c作用是主導(dǎo)還是協(xié)助，其理念是否需要更新，以及民警在應(yīng)急處置中職責(zé)的分工，其角色是否需要轉(zhuǎn)變，這些都亟需進一步明晰。

（二）法律法規(guī)指引尚不清晰

在重大疫情類公共衛(wèi)生突發(fā)事件下，城市軌道交通處于緊急狀態(tài)，是一種“非常態(tài)”。城市軌道交通公安機關(guān)執(zhí)行的是“應(yīng)急警務(wù)”[7]，或者稱“危機警務(wù)”[8]，即公安機關(guān)在緊急狀態(tài)下履行治安行政管理和刑事執(zhí)法職能的非常規(guī)警務(wù)，是政府危機管理的重要內(nèi)容和強力措施。在“新冠疫情”下，城市軌道交通的警務(wù)人員所處的執(zhí)法環(huán)境不同于常規(guī)，車站民警、巡邏民警等一線執(zhí)法民警可能會遭遇各類涉及“新冠疫情”的警情、治安案（事）件、刑事案（事）件等，需要在很短的時間內(nèi)、在極不確定的情況下作出關(guān)鍵性處置。例如，接報涉及疑似傳染病人的規(guī)范化處置程序，處置不配合入站體溫檢測或不佩戴口罩進站人員的執(zhí)法依據(jù)等。因此，城市軌道交通公安機關(guān)亟需法律法規(guī)的正確指引，包括緊急狀態(tài)下對某些現(xiàn)行違法犯罪實施有效控制的特別司法程序和措施，民警參與處置緊急事件的授權(quán)程序，對警察權(quán)力運行的監(jiān)督救濟，以及緊急狀態(tài)下的警務(wù)保障等，以保證城市軌道交通公安民警參與公共衛(wèi)生突發(fā)事件應(yīng)急管理的合法性和權(quán)威性[9]。

（三）應(yīng)急處置缺乏專業(yè)隊伍

如前所述，城市軌道交通公安機關(guān)處置社會安全類突發(fā)事件更加得心應(yīng)手，即使面對自然災(zāi)害類突發(fā)事件和事故災(zāi)難類突發(fā)事件也能夠做到從容不迫。究其原因：一方面，社會安全類突發(fā)事件的應(yīng)對處置是公安機關(guān)的法定職責(zé)所在，體現(xiàn)了公安機關(guān)的專業(yè)性和專職化；另一方面，相對于公共衛(wèi)生類突發(fā)事件，自然災(zāi)害類突發(fā)事件和事故災(zāi)難類突發(fā)事件在城市軌道交通出現(xiàn)的頻率更高，處置經(jīng)驗更加豐富。例如，在社會安全類突發(fā)事件上，針對近年來以恐怖主義為代表的非傳統(tǒng)安全威脅嚴重影響城市軌道交通的公共安全，城市軌道交通公安機關(guān)普遍建立了一支以反恐處突為專職的專業(yè)化隊伍；對于自然災(zāi)害類突發(fā)事件和事故災(zāi)難類突發(fā)事件，由于可能引發(fā)城市軌道交通大客流或發(fā)生其它次生、衍生災(zāi)害，影響城市軌道交通的公共安全，城市軌道交通民警普遍提前介入、全程參與應(yīng)急處置過程，并在平時演練、在戰(zhàn)時聯(lián)勤，強化了該類事件的應(yīng)急處置專業(yè)技能。然而，在城市軌道交通公安機關(guān)中卻缺乏一支能夠應(yīng)對公共衛(wèi)生類突發(fā)事件的專業(yè)化隊伍，基層民警也缺乏相應(yīng)的技能培訓(xùn)和日常演練。事實上，公共衛(wèi)生類突發(fā)事件可能是突發(fā)事件四大類型中最能考驗專業(yè)性的突發(fā)事件。以“新冠疫情”為例，城市軌道交通執(zhí)勤民警在工作中不僅要注意保護群眾，同時也要主動做好自身的多重安全防護，稍有疏忽，將會使自己和周圍人群處于極端不利的境地。

（四）聯(lián)防聯(lián)控機制尚不完善

聯(lián)防聯(lián)控機制是此次“新冠疫情”公共衛(wèi)生突發(fā)事件處置中的一項重要工作機制，該機制猶如一個協(xié)調(diào)平臺，臨時整合多個部門，下設(shè)疫情防控、醫(yī)療救治、科研攻關(guān)、宣傳教育、后勤保障等多個工作組，各組之間明確職責(zé)，分工協(xié)作，形成防控疫情的有效合力。目前上到國務(wù)院，下到市、區(qū)（縣），乃至街鎮(zhèn)、社區(qū)，均將聯(lián)防聯(lián)控機制作為防控疫情的重要抓手，并獲得了可觀的成效。但是，在城市軌道交通，相應(yīng)的聯(lián)防聯(lián)控機制尚不完善，橫向整合的部門較少，牽頭單位主次不清，特別是在微觀層面與車站相鄰的街鎮(zhèn)、社區(qū)聯(lián)防聯(lián)控不夠緊密，措施銜接不夠密切，信息傳達不夠及時，在一定程度上阻礙了聯(lián)防聯(lián)控作用和功能的發(fā)揮。

（五）先進技術(shù)發(fā)揮作用不夠

在城市軌道交通，公安機關(guān)借助先進技術(shù)助力疫情防控的作用尚沒有完全發(fā)揮。隨著復(fù)工客流逐步增加，乘客來源情況和傳染情況難以逐一辨別，城市軌道交通的疫情防控形勢將越發(fā)嚴峻，“上面千根線，下面一根針”，身處一線的城市軌道交通基層民警面臨著極大的身體壓力和心理壓力。因此，必須借助科技的力量為基層減負，為防控疫情提供堅實的支撐。例如，在城市軌道交通車站進站口通過智能機器人進行口罩智能識別、人體測溫篩查和預(yù)警，可以減少警務(wù)人員與乘客的近距離接觸，降低警務(wù)人員在重大疫情面前的心理負擔(dān)和工作量?？傊?，在“智慧城市”“智慧公安”大力發(fā)展建設(shè)的時代下，依托科技抗“疫”，勢在必行。

四、突發(fā)公共衛(wèi)生事件下城市軌道交通公安機關(guān)的應(yīng)對策略

針對在重大疫情類突發(fā)公共衛(wèi)生事件面臨的諸多困境，城市軌道交通公安機關(guān)應(yīng)提高思想認識，轉(zhuǎn)變思想觀念，承擔(dān)非常之責(zé)，從隊伍建設(shè)、法制建設(shè)、機制建設(shè)、韌性建設(shè)以及技術(shù)應(yīng)用等多個維度，精準施策，多策并舉，在“新冠疫情”的關(guān)鍵當(dāng)口，筑牢城市軌道交通疫情防控“銅墻鐵壁”。

（一）隊伍層面應(yīng)對策略

一是提升思想意識，提高政治站位。在發(fā)生重大疫情類公共衛(wèi)生突發(fā)事件后，城市軌道交通公安機關(guān)應(yīng)認真組織民警深入學(xué)習(xí)習(xí)近平總書記關(guān)于疫情防控的重要指示精神，全面貫徹落實屬地疫情防控的相關(guān)要求，充分做好廣大城市軌道交通公安民警的政治思想工作，將重大疫情類公共衛(wèi)生突發(fā)事件的應(yīng)對處置提至壓倒一切的政治高度，明確當(dāng)前所有工作要圍繞戰(zhàn)勝疫情、維護城市軌道交通公共安全服務(wù)，并進一步強化民警的大局意識和奉獻精神，確保疫情期間各項應(yīng)急警務(wù)工作的順利完成。

二是加強組織領(lǐng)導(dǎo)，嚴格落實措施。在重大疫情類公共衛(wèi)生突發(fā)事件期間，城市軌道交通公安機關(guān)應(yīng)加強應(yīng)急警務(wù)的組織領(lǐng)導(dǎo)，可通過成立由主要領(lǐng)導(dǎo)牽頭的臨時性指揮或辦公機構(gòu)，確保有關(guān)疫情事務(wù)的有效處理和快速處置。同時，相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部及職能部門應(yīng)結(jié)合實際，深入一線，率先垂范，加強對疫情防控工作的指導(dǎo)和協(xié)助，從嚴落實疫情相關(guān)防控措施，并要積極幫助基層一線民警解決實際困難，確保機制銜接、信息對稱、措施明確、關(guān)心到位。

三是成立應(yīng)急分隊，建設(shè)專業(yè)隊伍。針對缺乏應(yīng)對公共衛(wèi)生類突發(fā)事件的專業(yè)化隊伍，在疫情期間，城市軌道交通公安機關(guān)可從特警部門、反恐部門或巡警部門等業(yè)務(wù)部門，抽調(diào)精干力量，及在隊伍中挑選具有醫(yī)學(xué)背景的警務(wù)人員，臨時組建疫情應(yīng)急處置分隊，負責(zé)城市軌道交通涉“疫”報警類警情和突發(fā)涉“疫”案事件的增援處置和現(xiàn)場指導(dǎo)。此外，城市軌道交通公安機關(guān)可通過網(wǎng)絡(luò)課程、微課程、手機輕應(yīng)用等多種方式，加強對基層一線民警的專業(yè)化教育培訓(xùn)，并與城市軌道交通運營方、車站方開展應(yīng)急演練，熟悉處置流程，增強專業(yè)技能。

（二）法制層面應(yīng)對策略

一是依據(jù)法律法規(guī)，明晰權(quán)力邊界。根據(jù)國務(wù)院頒布的《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》（以下簡稱“條例”）的相關(guān)規(guī)定，突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生后，各級人民政府成立突發(fā)事件應(yīng)急處理指揮部，負責(zé)領(lǐng)導(dǎo)、指揮本行政區(qū)域內(nèi)突發(fā)事件應(yīng)急處理工作，各級衛(wèi)生行政主管部門和其他有關(guān)部門，在各自的職責(zé)范圍內(nèi)做好突發(fā)事件應(yīng)急處理的有關(guān)工作。因此，城市軌道交通公安機關(guān)應(yīng)對照相關(guān)的法律法規(guī)，審查權(quán)力邊界，審查合法性。例如，條例第44條規(guī)定，“需要接受隔離治療、醫(yī)學(xué)觀察措施的病人、疑似病人和傳染病病人密切接觸者在衛(wèi)生行政主管部門或者有關(guān)機構(gòu)采取醫(yī)學(xué)措施時應(yīng)當(dāng)予以配合；拒絕配合的，由公安機關(guān)依法協(xié)助強制執(zhí)行”，表明在此狀態(tài)下，公安機關(guān)應(yīng)起協(xié)助作用[9]，而非主導(dǎo)作用。

二是明確執(zhí)法依據(jù)，嚴格依法行政。疫情期間，城市軌道交通公安機關(guān)應(yīng)進一步明確應(yīng)急警務(wù)中的各項執(zhí)法依據(jù)，引導(dǎo)基層一線民警在應(yīng)急處置過程中嚴格依法執(zhí)法。例如，對于在城市軌道交通車站入口檢測體溫異常者，不配合衛(wèi)生部門采取醫(yī)學(xué)措施進行檢驗檢查時，公安機關(guān)可依據(jù)《人民警察法》第8條、《人民警察使用警械和武器條例》第7條、《傳染病防治法》第24條等法律法規(guī)，協(xié)助衛(wèi)生部門對此類人員采取強制措施；對于在網(wǎng)絡(luò)上編造、散播有關(guān)城市軌道交通疫情謠言，虛構(gòu)事實，引發(fā)群眾恐慌，對城市軌道交通正常運行造成影響的，可依據(jù)《治安管理處罰法》第25條“散步謠言，謊報疫情故意擾亂公共秩序”，予以行政處罰，嚴重擾亂城市軌道交通秩序或造成嚴重后果的，可依據(jù)《刑法》第291條予以刑事處罰。

三是圍繞應(yīng)急情境，規(guī)范處置程序。重大疫情類公共衛(wèi)生突發(fā)事件作為一種緊急狀態(tài)，城市軌道交通公安民警可能在工作中遇到不同于日常工作的應(yīng)急警務(wù)，民警在不熟悉處置流程的情況下，甚至需要在處置中短時間內(nèi)做出重要決策。為此，城市軌道交通公安機關(guān)有必要針對常見的涉及“疫情”的執(zhí)法情境，制定執(zhí)法工作指引，指導(dǎo)基層民警規(guī)范執(zhí)法，從容應(yīng)對各類突發(fā)情況。例如，城市軌道交通公安民警接到報警類“110”警情中，涉及到疑似新型冠狀病毒肺炎病人，民警在處置中需要帶好哪些防疫裝備、安全距離如何保持、警戒區(qū)域如何設(shè)置、與車站方和衛(wèi)生部門等如何聯(lián)動處置等。

（三）機制層面應(yīng)對策略

一是微觀層面，健全群防群治工作機制。在城市軌道交通車站，以“最小作戰(zhàn)單元”為基礎(chǔ)，整合車站民警、站長、站務(wù)員、保安員、安檢員、保潔員、志愿者等相關(guān)工作人員，形成城市軌道交通車站疫情防控和應(yīng)急處置的戰(zhàn)斗實體，擔(dān)負重大疫情類公共衛(wèi)生突發(fā)事件的站區(qū)聯(lián)合管理、情報信息收集、緊急情況處置等工作。同時，以車站民警和車站站長為主導(dǎo)，其他工作人員各司其職，發(fā)動、凝聚車站可以依靠的一切力量，如車站商鋪人員、熱心乘客、民兵等，開展群防群治，共同抗擊疫情。此外，可利用微信群、二維碼、APP等信息化技術(shù)建立線上聯(lián)系溝通機制，暢通信息傳達渠道，吸引廣大乘客全面參與摸排城市軌道交通車站、車廂的疫情隱患。

二是中觀層面，完善聯(lián)防聯(lián)控工作機制。按照“外防輸入、內(nèi)防擴散”的要求，把城市軌道交通車站與街鎮(zhèn)社區(qū)緊密聯(lián)系起來，以區(qū)域共同體的視角，建立縱向到底、橫向到邊、立體化的聯(lián)防聯(lián)控機制。該聯(lián)防聯(lián)控機制涉及的責(zé)任部門和人員應(yīng)包括但不限于：街鎮(zhèn)社區(qū)涉及單個或多個車站的城市軌道交通公安機關(guān)轄區(qū)警長、城市軌道交通車站站長、街鎮(zhèn)社區(qū)負責(zé)疫情防控的負責(zé)人、屬地派出所主管疫情防控的所長、衛(wèi)生防疫部門區(qū)域責(zé)任人、應(yīng)急管理部門區(qū)域責(zé)任人等。通過聯(lián)防聯(lián)控機制，確保疫情防控工作各部門能協(xié)同應(yīng)對，緊密聯(lián)動，信息共享，嚴防死守涉“疫”人員的流入和流出。

三是宏觀層面，建立長防長控工作機制。城市軌道交通公安機關(guān)應(yīng)通過每一次公共衛(wèi)生類突發(fā)事件，查漏補缺，補齊短板，聯(lián)合城市軌道交通運營單位，建立具有長效化、常態(tài)化的長防長控工作機制。例如，城市軌道交通公安機關(guān)可根據(jù)相關(guān)工作條例或相關(guān)標準，督促城市軌道交通運營單位做好常態(tài)化的衛(wèi)生防疫工作。上海城市軌道交通于2020年1月1日起正式實施了由上海市疾病控制中心牽頭編制的《城市軌道交通衛(wèi)生規(guī)范》（DB31/T 1196-2019），城市軌道交通公安機關(guān)應(yīng)依據(jù)該標準要求，督促運營單位對城市軌道交通環(huán)境進行健康監(jiān)測，對列車車廂和車站公共區(qū)進行衛(wèi)生管理。此外，此次“新冠疫情”期間，對于城市軌道交通車站部分物資短缺問題，應(yīng)加強口罩、護目鏡、防護手套、測溫器、洗手液、防護服等物資的儲備工作。

（四）技術(shù)層面應(yīng)對策略

一是依托前端設(shè)備，強化風(fēng)險識別。加強“智慧城市”“智慧公安”建設(shè)中的先進科技成果在城市軌道交通前端設(shè)備的推廣應(yīng)用，助力基層一線民警強化疫情期間的風(fēng)險隱患識別能力。如對現(xiàn)有安檢設(shè)備設(shè)施加裝熱成像技術(shù)，實現(xiàn)對全部乘客進行遠程測溫，減少人員之間的接觸，保護民警等工作人員，降低交叉感染率，提高工作效率；利用先進技術(shù)，及時感知手機號碼歸屬地，對來自疫區(qū)的乘客進行深入篩查，做到進入城市軌道交通時完成預(yù)警；基于先進信息技術(shù)，對乘客信息進行識別，發(fā)現(xiàn)確診未愈患者，或未經(jīng)隔離以及隔離時間未到的疑似傳染病患者，及時預(yù)警，阻止該類人員進入城市軌道交通。

二是依托中端系統(tǒng)，多維研判數(shù)據(jù)。疫情期間城市軌道交通面臨著大客流的重重考驗，城市軌道交通公安機關(guān)應(yīng)在依托前端設(shè)備的基礎(chǔ)上，在系統(tǒng)端加強海量數(shù)據(jù)的收集匯總，尤其是實時對接屬地衛(wèi)生部門的最新涉疫人員管控數(shù)據(jù)，保持同步更新，開展多維研判。同時，要進一步加強系統(tǒng)模型的開發(fā)應(yīng)用，在原有關(guān)注人員系統(tǒng)中，增加涉疫人員模塊，優(yōu)化篩查模型，實時調(diào)整人員管控底數(shù)，提升數(shù)據(jù)質(zhì)量，努力提升在大客流情形下“海底撈針”的能力，以最大限度、最大可能提升數(shù)據(jù)研判的精度和準度，支撐服務(wù)基層一線民警。

三是依托后端平臺，建立處置閉環(huán)。城市軌道交通公安機關(guān)應(yīng)利用此次疫情，加強公共衛(wèi)生類突發(fā)事件的系統(tǒng)平臺建設(shè)，將監(jiān)測預(yù)警、研判分析、指揮調(diào)度、應(yīng)急處置、警務(wù)保障、事后恢復(fù)等處置流程和環(huán)節(jié)進行全面整合，發(fā)揮科技抗“疫”的真正威力。此外，要通過平臺建設(shè)，形成前端到后端的處置閉環(huán)，建立閉環(huán)管理機制，明確先期處置、后續(xù)查處的具體責(zé)任部門，將處置流程進一步細化。例如，對于發(fā)現(xiàn)涉及新型冠狀病毒肺炎乘客的移送處置、警示告誡、處理反饋等環(huán)節(jié)，平臺應(yīng)全程掌握，及時指導(dǎo)，并在必要時進行干預(yù)。

（五）韌性層面應(yīng)對策略

“韌性”“韌性城市”是近年來興起的關(guān)于城市建設(shè)和城市安全管理的新興理論，該理論的核心思想在于“解構(gòu)以城市為代表的社會生態(tài)系統(tǒng)與其面臨的危機風(fēng)險之間的互動邏輯關(guān)系，并以此為基礎(chǔ)研究城市在處理復(fù)雜的、不可預(yù)知的、難以確定的擾動時采取的系統(tǒng)應(yīng)對手段”[10]。“韌性”應(yīng)具有以下特征：能夠承受大量變化并仍然能夠控制功能和結(jié)構(gòu)；能夠進行自組織以應(yīng)對外部變化；能夠建立和增強學(xué)習(xí)、適應(yīng)能力[11]。近年來，受恐怖主義、極端災(zāi)害、全球氣候變化等不確定性風(fēng)險的影響，“韌性城市”的概念開始被運用到城市公共安全管理當(dāng)中，并與應(yīng)急管理的相關(guān)理論嵌入融合，成為目前國外研究的焦點之一?！靶鹿谝咔椤卑l(fā)生后，即使擁有對SARS病毒、甲型H1N1流感、H7N9禽流感等多次公共衛(wèi)生類突發(fā)事件的處置經(jīng)驗，城市卻依然遭受了疫情的重大影響，隨著疫情的逐步消退，如何復(fù)蘇城市的活力將成為城市管理者的重要任務(wù)。因此，韌性理論理應(yīng)納入到城市管理者的視野。

近年來，追求絕對安全是我國城市軌道交通公共安全的主要目標。為此，城市軌道交通公安機關(guān)通過運用內(nèi)部防御性設(shè)施阻擋外部危險源，或從城市軌道交通系統(tǒng)內(nèi)部結(jié)構(gòu)分析遭受外部威脅的結(jié)果，從而提出提升公共安全標準、加固內(nèi)部設(shè)施等策略來應(yīng)對因內(nèi)部生成的公共安全風(fēng)險。然而風(fēng)險不是靜態(tài)的，不是一成不變的，面對著自然擾動、人為擾動、緩速擾動等不確定風(fēng)險，現(xiàn)有的城市軌道交通基礎(chǔ)設(shè)施、安防體系、經(jīng)濟成本、社會結(jié)構(gòu)可能均不能達到單純的絕對安全這一目標，城市軌道交通越來越難以做到零隱患、零傳染、零事故、零災(zāi)害、零傷亡。為此，尋求增強城市軌道交通對風(fēng)險的適應(yīng)性和恢復(fù)性是當(dāng)前的應(yīng)有之義，即建設(shè)具有“韌性”的城市軌道交通。

建設(shè)具有“韌性”的城市軌道交通，即建設(shè)能夠在各類不確定風(fēng)險下，主動適應(yīng)風(fēng)險，實現(xiàn)快速恢復(fù)，并迎接、適應(yīng)、消解公共安全風(fēng)險的城市軌道交通。具體策略上應(yīng)梳理城市軌道交通的致災(zāi)因子，排查城市軌道交通的脆弱性，識別影響城市軌道交通公共安全風(fēng)險的自然擾動、人為擾動、緩速擾動，建立韌性城市軌道交通的理論模型和公共安全風(fēng)險矩陣，并基于上述各類“不確定擾動”，從基礎(chǔ)設(shè)施、空間、社會、經(jīng)濟、技術(shù)等方面加強城市軌道交通的“韌性”建設(shè)，實現(xiàn)基于以“共存”為目的的防御體系和風(fēng)險治理思路，最終建成適應(yīng)性高、恢復(fù)性強、具有“韌性”的城市軌道交通。