文 宏 林 彬

內容提要 地方政府職能重心已從經(jīng)濟發(fā)展轉向社會創(chuàng)新等多領域，形成多目標任務的競爭格局。傳統(tǒng)的經(jīng)濟激勵和政治晉升理論解釋存在一定局限，地方政府實則存在多種競爭激勵模式。聚焦于地方政府競爭何以形成，各自展現(xiàn)出怎樣的運作邏輯，構建了包含“自下而上的屬地競爭”和“自上而下的標桿競爭”的整體性分析框架。以粵港澳區(qū)域治理中的港航建設和創(chuàng)建全國文明城市為案例的研究發(fā)現(xiàn)，地方政府競爭實際存在兩種實現(xiàn)路徑：一種是傳統(tǒng)的“自下而上的屬地競爭”，在組織邏輯上是地方政府自主選擇，通過稅收分成和晉升博弈的運行機制激發(fā)競爭關系的形成；另一種是“自上而下的標桿競爭”，在組織邏輯上由上級政府營造，通過贏得權威表彰和市民認可的運行機制激發(fā)競爭關系的形成。兩種競爭模式可同時存在，“屬地競爭”追求自身經(jīng)濟利益的最大化，“標桿競爭”以完成上級社會發(fā)展要求為目標，意味著地方政府處于多項任務競相追逐的狀態(tài)。

一、問題的提出：多目標任務政府競爭格局顯現(xiàn)

政府間競爭激勵一直是府際關系領域研究的核心議題，在區(qū)域內和跨區(qū)域行動中體現(xiàn)得尤為明顯。轄區(qū)間會為吸引優(yōu)質生產(chǎn)要素展開競爭，競爭有利于提高資源的使用效率[1]Ostrom, V., Tiebout, C.M., Warren, R.,“The Organization of Government in Metropolitan Areas: A Theoretical Inqui?ry”,American Political Science Review,1961,55(4),pp.831-842.；地方政府競爭一定程度上解釋了我國經(jīng)濟為何能夠持續(xù)高速發(fā)展[1]陳云賢：《論區(qū)域政府競爭》，〔北京〕《管理世界》2017年第8期。。十八大以來，中央提出了更加全面的“五位一體”發(fā)展戰(zhàn)略，對社會治理創(chuàng)新的要求不斷提高，政府職能結構已由注重經(jīng)濟職能向均衡性的多目標任務體系轉變[2]黃曉春、周黎安：《結對競賽”：城市基層治理創(chuàng)新的一種新機制》，〔上?！场渡鐣?019年第5期。。黨的十九屆四中全會強調要“提高中心城市和城市群綜合承載和資源優(yōu)化配置能力”以及“健全充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性體制機制”?？梢姡胤秸研纬杉骖櫧?jīng)濟指標和治理服務創(chuàng)新的新型競爭格局，解釋這種創(chuàng)新行為及其背后的運行機制，對于發(fā)揮中央、地方積極性和實現(xiàn)協(xié)調有序的區(qū)域治理至關重要。這需要理清兩個問題，即地方政府競爭行為形成的內在邏輯是什么？如何從激勵機制和形成路徑上對不同競爭模式加以梳理？

地方政府競爭是指同一級行政區(qū)域、橫向政府之間，采取相應的公共政策來爭奪資源的競爭過程[3]Yu, J., Zhou, L.A., Zhu, G.,“Strategic Interaction in Political Competition: Evidence From Spatial Effects Across Chi?nese Cities”,Regional Science and Urban Economics,2016,57,pp.23-37.。本文所要考察的是中國城市（地級市）之間的競爭。需要說明的是，西方政府競爭理論是建立在完全競爭市場假定之上，居民用腳投票引發(fā)了轄區(qū)政府之間的競爭[4]Tiebout,C.M.,“A Pure Theory of Local Expenditures”,Journal of Political Economy,1956,64(5),pp.416-424.；而中國是政府主導型市場經(jīng)濟，以中央政府為政治權力的核心，引導地方政府將主要精力用于經(jīng)濟和社會建設。

聚焦于地方政府間競爭關系的形成要素，學者們主要圍繞競爭內容、成因、途徑、模式等展開研究。從競爭內容上看，地方政府間的競爭可以劃分為政治市場的競爭、產(chǎn)品市場的競爭和要素市場的競爭[5]唐麗萍：《中國地方政府競爭中的地方治理研究》，上海人民出版社2010版，第46頁。。其中，政治市場的競爭形式包括政策、政績、制度等[6]蕭鳴政、宮經(jīng)理：《當前中國地方政府競爭行為分析》，〔北京〕《中國行政管理》2011年第2期。，本質是為提升能力而競爭；產(chǎn)品市場的競爭目的在于保證一定水平的稅基，實質是地方保護主義；要素市場的競爭又稱資源市場競爭，地方政府會爭先提供良好的基礎設施、優(yōu)惠的經(jīng)濟政策，吸引地區(qū)外資金、技術、人才等資源的流入，產(chǎn)業(yè)轉移競爭就是典型例子[7]羅若愚、張龍鵬：《承接產(chǎn)業(yè)轉移中我國西部地方政府競爭與經(jīng)濟增長績效》，〔北京〕《中國行政管理》2013年第7期。。從競爭成因上看，地方政府競爭源于中國式分權治理體系，多是從權力分配、財政收支和考核評價角度進行解釋。主要有兩種立場：一是“財政聯(lián)邦”觀點，側重于地方政府的財政分權、經(jīng)濟激勵[8]Montinola,G.,Qian,Y.,Weingast,B.R.,“Federalism,Chinese Style:The Political Basis for Economic Success in Chi?na”, World politics, 1995, 48(1), pp.50-81; Qian, Y., and Weingast, B.R.,“China's Transition to Markets: Market-preserving Federalism,Chinese Style”,The Journal of Policy Reform,1996,1(2),pp.149-185.；二是“晉升錦標”框架，側重于地方官員的績效考核、晉升激勵[9]Edin, M.,“State Capacity and Local Agent Control in China: CCP Cadre Management From a Township Perspective”,The China Quarterly,2003,173,pp.35-52.。在強中央政府主導的市場經(jīng)濟中，中央政府通過向地方財政和行政分權，構造地方政府的雙向委托代理關系，一定程度上刺激了地方利益追逐動機和“地方法團主義”的形成。依據(jù)“政績-晉升”邏輯，政治集權和經(jīng)濟分權所形成的政治晉升激勵，迫使地方加強了地區(qū)間的流動資本競爭和市場環(huán)境營造；實證研究也檢驗了省級官員晉升與經(jīng)濟增長的正相關關系[10]Li, H., Zhou, L.A.,“Political Turnover and Economic Performance: The Incentive Role of Personnel Control in Chi?na”,Journal of Public Economics,2005,89(9-10),pp.1743-1762.。從競爭途徑上看，地方政府在國內生產(chǎn)總值為主的考核機制下展開對資金、人才和項目的競爭，吸引外部資源要素，措施包括提供優(yōu)惠政策、提供廉價土地[11]李永樂、胡曉波、魏后凱：《“三維”政府競爭——以地方政府土地出讓為例》，〔北京〕《政治學研究》2018年第1期。以及增加基礎設施建設、公共產(chǎn)品供給等。從競爭模式上看，有學者依據(jù)地方政府制度創(chuàng)新和技術創(chuàng)新程度，劃分出進取型、保護型和掠奪型三類地方政府競爭模式[1]周業(yè)安、趙曉男：《地方政府競爭模式研究——構建地方政府間良性競爭秩序的理論和政策分析》，〔北京〕《管理世界》2002年第12期。。

已有研究較好地解釋了政績考核壓力下，地方官員與上級政府、鄰近城市間的動態(tài)競爭與博弈[2]劉弘陽：《我國地方政府競爭運行機理及其規(guī)制途徑研究》，〔成都〕《經(jīng)濟體制改革》2018年第1期。。但我們發(fā)現(xiàn)：第一，現(xiàn)階段政府間競爭已不僅是“強經(jīng)濟增長、弱社會發(fā)展”局面，地方政府在非經(jīng)濟領域投入越來越多注意力和資源，例如對不能直接促進經(jīng)濟增長且并非公眾強烈要求的“創(chuàng)全國文明城市”等一些社會政策非常積極，這使得競爭結果表現(xiàn)為經(jīng)濟增長的解釋路徑存在一定局限；第二，較多研究是從激勵視角分析地方官員不同的激勵方式[3]劉思宇：《“評比表彰”的激勵邏輯——基于創(chuàng)建全國文明城市的考察》，〔北京〕《中國行政管理》2019年第2期。、從運動式治理視角分析政策在地方如何推進[4]徐巖、范娜娜、陳那波：《合法性承載：對運動式治理及其轉變的新解釋——以A市18年創(chuàng)衛(wèi)歷程為例》，〔廣州〕《公共行政評論》2015年第2期。，這較好地反映了府際關系中的央地互動，但卻忽視了對地方政府間競爭關系如何形成的解釋，以及對成因隨競爭結果變化的探討；第三，無論是縱向財政競爭還是橫向晉升競爭研究，其實都僅關注了單一維度自下而上的自發(fā)競爭，這雖能較好解釋地方政府的自利競爭，但對于短期收益不明顯的社會政策政府間競爭關注不足。因此，需要進行整體性和深層次的研究與探討。

地方政府競爭格局由“經(jīng)濟增長”競爭向“社會創(chuàng)新”競爭轉變，“社會創(chuàng)新”正日益成為新的政績競爭標的[5]何艷玲、李妮：《為創(chuàng)新而競爭：一種新的地方政府競爭機制》，《武漢大學學報（哲學社會科學版）》2017年第1期。。兩種指向不同結果的競爭，在競爭驅動機制、路徑等內在機理上存在差別。本研究從競爭形成的路徑切入，在傳統(tǒng)的“自下而上的屬地競爭”與“自上而下的標桿競爭”兩個維度展開，系統(tǒng)梳理中國地方政府間競爭關系的已有理論，并提出了“多任務競逐”的整體性框架。

二、理論分析框架：地方政府競爭的雙向邏輯

1.自下而上的屬地競爭傳統(tǒng)的政府間競爭表現(xiàn)為“為增長而競爭”，可從行政分權、財政包干和政治激勵的內在聯(lián)系中加以梳理。分權化是以財政體制改革為載體，以中央政府職能和事權為基礎，給予地方政府一定的稅收權利和自主支出的形式[6]Martinez-Vazquez, J., Lago-Pe?as, S., Sacchi, A.,“The Impact of Fiscal Decentralization: A Survey”, Journal of Eco?nomic Surveys,2017,31(4),pp.1095-1129.。1978年十一屆三中全會后，我國經(jīng)濟體制逐漸從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉型，國家圍繞賦予地方更多自主性，使地方政府在經(jīng)濟、社會諸多方面發(fā)揮作用，開始了多次分權改革實踐。其可大致劃分為兩個階段。一是1978—1993年間的財政包干制，經(jīng)歷了“劃分收支，分級包干”、“利改稅”改革、“劃分稅種，核定收支，分級包干”等改革，中央政府采取行政分權和財政分權，對地方展開放權讓利改革[7]周飛舟：《分稅制十年：制度及其影響》，〔北京〕《中國社會科學》2006年第6期。；經(jīng)濟管理和財政收支管理權限下放后，地方政府經(jīng)濟主體地位顯現(xiàn)，獨立收益索取極大調動了地方政府積極性[8]傅強、朱浩：《中央政府主導下的地方政府競爭機制——解釋中國經(jīng)濟增長的制度視角》，〔哈爾濱〕《公共管理學報》2013年第1期。。二是1994年分稅制以來的改革，核心在于中央政府與地方政府之間在事權和財權上的分配[9]陳驍：《分稅制、地方政府競爭與地方政府債務》，〔北京〕《中國行政管理》2014年第11期。；雖然該階段稅收制度的改革帶有明顯集權成分，但并未改變前期形成的地方獨立利益主體地位。這一系列改革，使得地方政府發(fā)展經(jīng)濟的獨立自主性顯著提高，由向中央要資源轉變?yōu)橄蚴袌鰧で筚Y源，競相通過包括土地優(yōu)惠、稅收優(yōu)惠、環(huán)境準入等在內的手段來發(fā)展地方經(jīng)濟[1]曹正漢、史晉川：《中國地方政府應對市場化改革的策略：抓住經(jīng)濟發(fā)展的主動權——理論假說與案例研究》，〔北京〕《社會學研究》2009 年第4 期;梁若冰、韓文博：《區(qū)域競爭、土地出讓與城市經(jīng)濟增長：基于空間面板模型的經(jīng)驗分析》，〔北京〕《財政研究》2011年第8期。。

地方政府競爭還與官員晉升體制等政治因素密切相關，總體上形成了中國式財稅競爭理論和晉升錦標賽理論相結合的競爭激勵模式[2]Qian,Y.,&Weingast,B.R.,“Federalism As a Commitment to Reserving Market Incentives”,Journal of Economic Per?spectives,1997,11(4),pp.83-92;張五常：《中國的經(jīng)濟制度》，〔北京〕《中信出版社》2009年版，第166-177頁;周黎安：《中國地方官員的晉升錦標賽模式研究》，〔北京〕《經(jīng)濟研究》2007年第7期。。中央政府可以利用任命、干部交流和晉升手段影響地方官員的發(fā)展，擁有維持政治集中的目的性和有效手段。有學者提出“經(jīng)濟合作的政治激勵約束”和“市場進入的政治參與約束”兩條推論，解釋地方保護主義和重復建設問題，揭示了政治集中對地方經(jīng)濟行為的影響；加之中央對地方經(jīng)濟表現(xiàn)考核的重視，晉升錦標賽就是權力集中與強激勵結合的治官模式[3]周黎安：《“官場+市場”與中國增長故事》，〔上海〕《社會》2018年第2期。。政治激勵因素極大提高了地方政府經(jīng)濟行為的積極性，如大力改善基礎設施，反映了“你追我趕、相互競爭”的政治激勵模型。即使有時不能通過晉升獲取政治利益，地方官員仍會通過擴張地方資源和經(jīng)濟社會規(guī)模來實現(xiàn)“自我晉升”。由此，構成中央政府主導下的地方政府競爭框架，總體上概括為財稅競爭和政治錦標賽理論；核心是政治集權下的經(jīng)濟分權，地方政府之間圍繞經(jīng)濟領域指標（GDP增長率），展開積極績效競賽，優(yōu)勝者可能獲得晉升。

2.自上而下的標桿競爭上級政府主導的競爭激勵對維持經(jīng)濟增長和社會發(fā)展之間的均衡非常重要。自上而下的競爭獎勵機制，是一種上級政府制定一系列目標，并以獎勵來激勵下一級政府之間競爭取勝的機制[4]Li, B.,“Top-down Place-based Competition and Award: Local Government Incentives for Non-GDP Improvement in China”,Journal of Chinese Governance,2018,3(4),pp.397-418.。“評比表彰”是其中最富代表性的一種，優(yōu)勝的地方政府可獲得相應表彰和榮譽[5]文宏：《權威表彰、標桿激勵與地方官員晉升——基于2015年全國優(yōu)秀縣委書記評選的實證數(shù)據(jù)》，〔成都〕《社會科學研究》2018年第4期。。非經(jīng)濟領域的競爭模式，典型的有創(chuàng)建“文明城市”“衛(wèi)生城市”等[6]文宏、郝郁青：《運動式治理中資源調配的要素組合與實現(xiàn)邏輯——以武漢市創(chuàng)建“全國文明城市”活動為例》，《吉首大學學報（社會科學版）》2017年第6期。。有統(tǒng)計顯示，改革開放以來，僅中央政府和各部委開展的全國性評比表彰就已近30 項，涉及社會治理、生態(tài)環(huán)境、歷史文化等諸多領域[7]周曄：《合法性視域下的“評比表彰”：行動邏輯、功能局限及治理——以中央政府及職能部門組織的評比表彰活動為例》，〔北京〕《中國行政管理》2014年第9期。。其形成的歷史背景是，20世紀80年代中期開始，目標責任制逐漸成為地方干部考核的主要運作機制，至1995年，考核體系主要分為經(jīng)濟建設、社會發(fā)展和精神文明建設三大領域；自1989年10月全國愛衛(wèi)會發(fā)布文件啟動評選國家衛(wèi)生城市活動，自上而下的標桿競爭逐漸發(fā)展為各類評比表彰項目與目標責任制相結合的制度體系。就實踐情況來看，各級地方政府也更多在非經(jīng)濟領域投入資源和注意力。

“評比表彰”的競爭激勵手段，鼓勵同級地方政府之間的競爭。其實現(xiàn)機理是在具體行動中，中央政府通過設計清晰的指標展現(xiàn)政策目標；再通過差額選拔、逐級淘汰、動態(tài)更新，使想獲取該榮譽稱號的地方官員持續(xù)參與項目競爭。與前文提到的“錢”“權”競爭激勵手段不同，各類“評比表彰”既無直接經(jīng)濟利益，也無公開增加晉升博弈；其目的是贏得可以反映地方優(yōu)勢成績的權威認可，以及改善社會治理狀況，讓市民有更多獲得感、幸福感。地方官員會將評比表彰項目中的各項指標，視為上級考核評估的一部分，所獲得的表彰稱號也被視為更重要的政治資本[1]Zhang,Y.,and Li,B.,“Motivating Service Improvement with Awards and Competitions-hygienic City Campaigns in Chi?na”,Environment and Urbanization,2011,23(1),pp.41-56.。當然，參評單位還能從中得到上級政府的資金支持，地方官員也會因評比表彰運動而獲得額外獎勵[2]李振：《作為錦標賽動員官員的評比表彰模式——以“創(chuàng)建衛(wèi)生城市”運動為例》，《上海交通大學學報（哲學社會科學版）》2014年第5期。。因此，即使存在激烈的競爭，地方官員仍表現(xiàn)出極高的積極性，證明了實現(xiàn)社會創(chuàng)新的標桿競爭在實踐中確實發(fā)揮著重要作用。

圖1 中國地方政府間競爭激勵的整體性框架

三、自下而上的屬地競爭：以區(qū)域性港航管理為例

黨的十九大報告和2018年中央政府工作報告提出，將粵港澳大灣區(qū)定位為我國跨區(qū)域合作的建設重點，大灣區(qū)建設主要是以港口和航道資源為基礎，形成“港城一體化”發(fā)展模式。但大灣區(qū)內沿海、沿江港口眾多，航道資源豐富且復雜，各地區(qū)特點和經(jīng)濟結構差異較大，給大灣區(qū)建設帶來了競爭。本文選擇港航資源作為粵港澳大灣區(qū)區(qū)域治理研究對象，出于以下幾點考慮：一是港口和航道作為大灣區(qū)的核心競爭力資源，在該區(qū)域內最具典型性；二是港航資源功能豐富，是綜合地區(qū)交通基礎設施、區(qū)域公共運輸服務和物流產(chǎn)業(yè)發(fā)展等特征的集中體現(xiàn)；三是現(xiàn)階段區(qū)域內發(fā)展成效遠未達到預期，提高政府治理效率應是重點研究的方面；四是其功能發(fā)揮不僅能促進區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展，更能統(tǒng)籌帶動社會要素的流動，意義深遠。

1.行政地位的錯位匹配大灣區(qū)組成城市分屬不同行政區(qū)劃規(guī)模等級，一定程度影響著政府間的合作。粵港澳大灣區(qū)在行政區(qū)劃和事務管理上非常復雜，可概括為“一個國家、兩種制度、三個關稅區(qū)、四個核心城市”，區(qū)域融合難度較大。首先，灣區(qū)由包括廣東省的廣州、深圳、珠海等9市，以及香港特別行政區(qū)和澳門特別行政區(qū)的“9+2”城市群組成，主體數(shù)量較為龐大。在“一國兩制”背景下，廣東省內城市與特別行政區(qū)之間的府際合作，遠未有內地依靠行政權力協(xié)調那么順暢和高效。其次，“三個關稅區(qū)”是指區(qū)域內粵港澳三地屬于不同關稅區(qū)域，根據(jù)WTO貿易協(xié)議，在單獨關稅區(qū)內，均按該地區(qū)政府頒布的海關法規(guī)對貨物進出境實施監(jiān)管、關稅及其他各稅的征免；在實際運作過程中，職能部門對港口、口岸進行管理和檢查，而三個關稅區(qū)域各個部門之間互不隸屬并且難以在業(yè)務上協(xié)調溝通，從而就會降低港口的效率。最后，“四個核心城市”是指香港、澳門、廣州和深圳，但地區(qū)之間資源高效整合短期內難以實現(xiàn)，“龍頭之爭”一定程度上會給預期的協(xié)同效應帶來消極影響。此外，因為經(jīng)濟制度、法律體系和行政體系的差異，各類要素實則難以形成較高程度的流動。因此，在主體間行政區(qū)劃和規(guī)模等級差異較大的情況下，如何讓大灣區(qū)城市形成“融合”發(fā)展態(tài)勢、破除行政和制度壁壘，如何讓要素順暢流動、資源優(yōu)化配置，如何形成有機整體以提升效率、釋放整體優(yōu)勢，是粵港澳大灣區(qū)發(fā)展面臨的最大挑戰(zhàn)。

大灣區(qū)組成城市在行政地位方面亦體現(xiàn)出較高的復雜性。區(qū)域內包括計劃單列市、副省級市、地級市、經(jīng)濟特區(qū)和特別行政區(qū)，不同行政級別意味著自主發(fā)展權限存在差異。其一，“計劃單列市”也即國家社會與經(jīng)濟發(fā)展計劃單列市，是指在行政建制不變的情況下，省轄市在國家計劃中被賦予相當于省一級的經(jīng)濟管理權限。自1997年國家最終確定深圳等五個城市為計劃單列市后，其地位一直延續(xù)至今。計劃單列市同時列入副省級市，具有省一級行政級別的工作要求和待遇、經(jīng)濟管理權限，其黨委、人大、政府、政協(xié)的正職均由中央組織部任命。其二，深圳和珠海又同屬于經(jīng)濟特區(qū)，兩個城市專門享有黨中央、國務院制定的特殊政策。在經(jīng)濟特區(qū)制度下，深圳市又被定位為“兩區(qū)三市”——全國綜合配套改革試驗區(qū)、全國經(jīng)濟中心城市、國家創(chuàng)新型城市、國際化城市和中國特色社會主義先行示范區(qū)。其三，特別行政區(qū)地位較為特殊，特區(qū)立法機關可以根據(jù)基本法規(guī)定按既定程序制定法律，實行與內地不同的社會經(jīng)濟、政治和文化制度。更關鍵的是，中央政府所屬各部門，各省、自治區(qū)、直轄市均不得干預其自行管理的事務。行政地位上的不同意味著地區(qū)管理權限的差異，無疑增大了地方政府之間的協(xié)調難度。

2.府際的話語權爭奪大灣區(qū)內深中通道建設方案的制定和執(zhí)行，亦反映了地方政府之間的話語權爭奪。2015年12月，國家發(fā)改委批復同意在深圳和中山兩地間建設“東隧西橋”的深中通道。深中通道于2018年9月開始全面建設。與港珠澳大橋相比，深中通道因不受跨境運輸限制，得到省內各地方政府的支持。在地理位置上，深中通道位于珠江口虎門大橋和港珠澳大橋之間，由伶仃洋大橋和部分隧道組成；伶仃航道位于伶仃大橋下方，是南沙港和廣州港的主要出海航道，也是世界上最為繁忙的黃金水道之一。但在建設方案設計上，卻形成了廣州“全隧”方案與深圳、中山“東隧西橋”方案的多次辯駁。2013年8月，廣東省政府常務會議，同意以“東隧西橋”為推薦方案，“全隧”為備選方案，同時附上廣州市政府意見，上報國家發(fā)改委。原因在于伶仃洋大橋正處在廣州市出?？?，限制了日后進出廣州港船舶高度。其實，跨越珠江的虎門大橋運行僅四年就難以滿足通行需求，起初日均設計通行量為8萬輛標準車次，至2017年日均通行量已達16.29萬輛標準車次，為設計值兩倍之多。依此前車之鑒，在伶仃航道上方建設的伶仃洋大橋，日后可能會影響船舶進出南沙港和廣州港，阻礙廣州市的港航發(fā)展。

由此，雖然廣州、深圳和中山三地政府均認為，深中通道建設勢在必行，但各主體更關注于自身利益。在“全隧”與“東隧西橋”方案選擇中，深圳和中山結盟，廣州方面也不斷爭取機會。廣州市委市政府曾共同向廣東省委省政府請示，希望采用的方案要實現(xiàn)廣深中三市共贏。即便在廣東省級層面已決定方案并報國家發(fā)改委時，廣州市、深圳市主要領導仍爭取發(fā)表有利于地方發(fā)展的意見。廣州市大力推動全隧道方案，認為深中通道上建設橋梁，建設高度難以滿足廣州港船舶高度的最大值。廣州市人大常委會主任陳建華（曾任廣州市市長）曾在2018年1月廣東省十三屆人大一次會議召開期間，以省人大代表身份提出調整“東隧西橋”方案。從中能夠看出，大灣區(qū)內城市的競爭力與港口的發(fā)展優(yōu)勢密不可分；深中通道建設方案的選擇，實質是地方之間的利益之爭，行政權威在博弈中發(fā)揮了不可忽視的作用。

3.基礎設施的無序建設在地方經(jīng)濟發(fā)展的保障方面，地區(qū)之間的競爭關系也易致使港口、航線等基礎設施無序發(fā)展與重復建設。由于大灣區(qū)經(jīng)濟發(fā)展主要是依靠港口、航線等基礎設施爭取競爭機會，基礎設施條件完善與否是影響地方經(jīng)濟發(fā)展的重要因素，這也成為地方政府競爭的重要領域。截至2017年底，廣東全省港口共有生產(chǎn)性泊位2715個，其中萬噸級以上泊位309個，約占全國1/8，居全國第二。在航道里程上，廣東沿海航道通航里程維持在4742km，內河航道通航里程為12108km，其中三級以上航道里程1008km。為擴大市場規(guī)模，地方政府不斷擴大港口數(shù)量和提高功能定位，卻也凸顯出無序發(fā)展的弊端。一方面是整體數(shù)量龐大，至2017年，廣東省沿海航道共有198條，航道總里程4742公里，其中主要進港航道10萬噸級及以上航道9條（段），通航里程234.5公里；1萬噸級及以上航道40條（段），通航里程558.8公里；萬噸級以下航道149條，通航里程3948.7公里。雖然區(qū)域內港口和航線數(shù)量和體量十分龐大，但各地區(qū)均在進行類似的規(guī)劃和建設。另一方面也體現(xiàn)了在功能定位上的無序發(fā)展。如廣州港在使用功能設計上包含出海航道南北兩段，總里程156.2km；但南北兩段在實際運轉中是難以兼容的，南段主航道定位為10萬噸級集裝箱船不乘潮單向通航、5萬噸級集裝箱船不乘潮雙向通航和12萬噸級散貨船乘潮單向通航，而北段主航道僅為5萬噸級船舶乘潮通航。還如湛江港分為30萬噸級主航道和內航道，主航道定位為30萬噸級船舶乘潮單向通航，而內航道僅通航7萬噸級船舶，二者水深分別為21.9m和13.6m。功能豐富的優(yōu)質貿易港口集群，能夠吸引加工工業(yè)集聚，改善基礎設施環(huán)境，提高生產(chǎn)效率，發(fā)揮對區(qū)域經(jīng)濟增長的推動作用。但地區(qū)之間、地區(qū)內部在航道數(shù)量和具體情況上有顯著差別，給地區(qū)間整合和協(xié)同增加了難度。港口和航線的過多重復建設、功能設計上的差異，使得通航十分困難，造成資源的過多浪費，難以為經(jīng)濟社會發(fā)展提供更好的支撐與引導。

4.自主發(fā)展的“零和博弈”從港口發(fā)展趨勢對比來看，港口的快速發(fā)展反映出地區(qū)之間存在激烈的市場競爭。地區(qū)之間在地理位置上相距不遠，又面對相同的市場環(huán)境，使得競爭關系的形成難以避免。2017年大灣區(qū)總體貨物吞吐量超過15億噸，集裝箱吞吐量超過7000萬標準箱（TEU），其中深圳、香港、廣州位列世界港口集裝箱吞吐量前10強。2017年，廣東省港口完成貨物吞吐量19.8億噸，居全國第二，其中廣州港完成5.9億噸，居全球港口第五位，湛江港完成2.82億噸，與深圳港、東莞港和珠海港非常接近；完成集裝箱吞吐量6627萬TEU,居全國第一，珠江口同時擁有兩個2000萬TEU以上的世界級港口，其中深圳港和廣州港分別完成2521 萬TEU 和2037 萬TEU，分居世界第三位和第七位。再考察主要發(fā)展型港口的變化趨勢。2018年一季度，廣州港和深圳港的貨物吞吐量都表現(xiàn)出較快的增長，均保持在10%左右的增長速度；珠海港集裝箱吞吐量更是實現(xiàn)了31.09%的增長。以上數(shù)據(jù)均反映出粵港澳大灣區(qū)港口發(fā)展的特點，地方政府面臨大灣區(qū)內部激烈的市場競爭。

組成地區(qū)之間的激烈競爭，在經(jīng)濟發(fā)展程度、港口貨物吞吐量、集裝箱吞吐量等方面均有所體現(xiàn)。首先，各地區(qū)的生產(chǎn)總值，體現(xiàn)了地區(qū)間經(jīng)濟發(fā)展很不平衡的狀況。各地區(qū)統(tǒng)計年鑒顯示，2016年香港全年地區(qū)生產(chǎn)總值為22125.7億元，廣州市為19547.44億元，深圳市為19492.6億元，遠遠高于江門市的2418.78億元、佛山市的2226.37億元和肇慶市的2084.02億元（如圖2所示）。其次，在港口貨物吞吐量方面，各地區(qū)2016年相比2015年有小幅上升，總體變化不大。2016年大灣區(qū)內貨物吞吐量前三的港口，依次是廣州港（54437.45萬噸）、香港港（25670萬噸）和深圳港（21410萬噸），分別占大灣區(qū)年吞吐總量的34.00%、16.03%和13.37%（如圖3所示）；遠高于肇慶港3261萬噸。最后，考慮集裝箱吞吐量這一重要衡量指標，2016年廣州港吞吐量為1885.77萬TEU，深圳港為2398萬TEU，但中山港和珠海港分別僅有135.54萬TEU 和165萬TEU?？傮w而言，以上數(shù)據(jù)體現(xiàn)了粵港澳大灣區(qū)整體上具有明顯的競爭優(yōu)勢，但也顯示出不同地區(qū)港口運營上的快速發(fā)展和激烈競爭的形勢，地區(qū)之間在經(jīng)濟發(fā)展和港口運營管理上逐漸拉開差距。這從側面反映了地區(qū)間市場競爭關系難以避免和自主調和，需要從國家總體層面進行規(guī)劃和調整。

圖2 地區(qū)年生產(chǎn)總值（億元）

圖3 地區(qū)港口年貨物吞吐量（萬噸）和占比

四、自上而下的標桿競爭：以創(chuàng)文明城市競賽為例

本文在研究粵港澳大灣區(qū)自上而下的標桿競爭時，選擇中央精神文明建設指導委員會組織、各市作為參選主體參與的全國文明城市評比活動為例。選擇緣由包括：一是權威表彰意蘊明顯，全國文明城市是目前國內城市綜合類評比中的最高榮譽，也是最具價值的城市品牌，是反映城市整體文明水平的綜合性榮譽稱號；二是地方可獲得潛在收益，成為文明城市能提高城市的知名度和美譽度，吸引投資刺激經(jīng)濟增長、帶動旅游業(yè)的發(fā)展；三是能明顯改善社會治理狀況，市民將成為最直接的受益者。

1.評比開啟的指標考核標桿競爭的目標導向是早日達標，清晰、量化的指標體系是開啟評比競賽的前提和基礎。評比競賽由中央政府自上而下發(fā)起，考核指標設置實現(xiàn)了任務的分解。標桿競爭外在表現(xiàn)為“政治達標賽”，上級政府為實現(xiàn)績效目標，會預先設定績效指標和標準，下級政府實施情況只需達到及格標準即可[1]王哲：《作為政治達標賽的評比表彰：理論意義與演進邏輯——基于A省“省級園林縣城”計劃的案例研究》，〔哈爾濱〕《公共管理學報》2018年第3期。。在全國文明城市評比中，由中央文明委設定競賽中參評城市的績效標準，通過聽取匯報、材料審核、問卷調查、網(wǎng)絡調查、實地考察、整體觀察等方式，逐一將考核指標落實。從評比內容及程序、考核及評價指標體系等關鍵內容，均能看出由中央政府及其職能部門組織、開展的各類評比表彰活動，形成的競爭路徑是由中央政府自上而下單方面設定的。

評價指標體系的量化展現(xiàn)，使參評城市有了完成“達標競賽、全面對標”的依據(jù)。中央政府及其職能部門作為評判機構與主體，其行政理念、價值偏好等構成對地方政府的權威性評判標準。如2017年版全國文明城市（地級以上）測評體系，由3大板塊、12個測評項目、90項測評內容、188條測評標準構成。板塊包括牢固的思想道德基礎、良好的經(jīng)濟社會發(fā)展環(huán)境、長效常態(tài)的創(chuàng)建工作機制，具體測評內容和標準兼具細化和量化的特征，如：市民對志愿服務活動認同和支持率≥90%，注冊志愿者參加活動人數(shù)占注冊總人數(shù)的比例≥70%，城市市轄區(qū)劣于Ⅴ類水體斷面比例連續(xù)三年下降或無劣于Ⅴ類水體，等等。至此，參評單位不再追求指標績效最大化，而是達到判定方預先設定的客觀標準即可。因此，上級常借助量化機制將任務分解，這些可清晰測量的任務將得到下級更多的注意，以實現(xiàn)有效競爭激勵。

2.評比過程的“獎優(yōu)罰劣”全國文明城市評比活動表彰數(shù)量逐年增加，城市之間的競爭不斷加劇。2003年中央文明委第二次全體會議討論通過評比表彰暫行辦法，開啟了城市的綜合評比；2005年公布了首批表彰城市，此后每三年一次，至今已舉辦五屆。2019 年3 月20 日，中央文明辦確定2018—2020 年創(chuàng)建周期“全國文明城市提名城市”，批準確定391 個城市、直轄市城區(qū)、縣為2018—2020年創(chuàng)建周期全國文明城市提名城市。廣東一共有8個地級市上榜，分別為河源市、揭陽市、梅州市、清遠市、汕頭市、韶關市、湛江市、肇慶市。廣東省下轄21個地級市，歷屆獲獎情況如表1所示。

根據(jù)《廣東省公民文明素質和社會文明程度提升行動綱要（2017—2020年）》，珠三角將在2020 年建成全國文明城市群，綱要從省級政府層面對各城市政府提出明確要求。對于有機會參與全國評比的城市而言，創(chuàng)建難度更大，創(chuàng)建要求也更高，各提名城市競賽上的“提質、升級、再動員”工作不斷加強。2018 年10 月至年底，汕頭市響應“提質升級”號召，建立了獎優(yōu)罰劣機制。對每輪評比前三名的街道（鎮(zhèn)）獎勵50萬元，每輪評比前三名且總分90分以上的街道（鎮(zhèn)）追加50萬元獎勵（合計100萬元）；每輪評比前三名且總分95分以上的街道（鎮(zhèn)）合計可獲150萬元獎勵；評比排名后三位且評比得分在75分以下的街道（鎮(zhèn)），予以全市通報批評，責令該街（鎮(zhèn)）黨（工）委主要領導在汕頭電視臺公開檢討，乃至報請市委常委會，對相關街道（鎮(zhèn)）黨政主要負責人進行免職處理[1]《汕頭：全域全方位對標推進創(chuàng)文提質升級》，http://gd.wenming.cn/civilization/201812/t20181220_4944292.html,2018年12月20日。。在汕頭市已完成的兩輪評比工作中，金平區(qū)鮀蓮街道均位列全市后三名，街道黨政主要領導受到免職處理；位列后三名的街道（鎮(zhèn)）黨委書記也于2018年11月28日晚在電視上向市民做檢討。

表1 廣東省地級市歷屆“全國文明城市”稱號獲得情況

2019年2月26日，汕頭市潮南區(qū)召開創(chuàng)文提質升級再動員大會，明確進一步強化“獎優(yōu)罰劣”機制，安排近1000萬元的財政資金獎勵新一年的創(chuàng)文工作。具體而言，對在全市每一輪評比中區(qū)級排名后3位且分數(shù)低于85分的鎮(zhèn)（街道），各扣除30萬元工作經(jīng)費；對每一輪評比中進入全市前10名的鎮(zhèn)（街道），予以獎勵“罰劣”所得的全部資金。每輪市評比和區(qū)督查兩級分數(shù)加權計算后，最終分數(shù)排名前3位的鎮(zhèn)（街道）各獎勵30萬元，對其中分數(shù)90分以上的追加獎勵20萬元，分數(shù)95分以上的追加獎勵30萬元。兩輪督查結束后，依據(jù)督查成績排名、日常考核情況等各確定50個村（社區(qū)）作為以獎代補對象，每個按不同等級獎勵4萬至10萬元[1]《汕頭潮南區(qū)強化“獎優(yōu)罰劣”機制 1000萬元獎勵創(chuàng)文工作》，http://gd.wenming.cn/civilization/201902/t20190226_5016069.html,2019年2月26日。。

對于省級評比落選城市而言，競爭壓力之大可想而知。2018年12月5日，汕尾市城區(qū)舉辦創(chuàng)建廣東省文明城市誓師大會，市委常委、城區(qū)委書記李慶新作動員講話時表示，“必須嚴肅追責、倒逼落實，徹底甩掉‘全省唯一不是省文明城市’的惡名”[2]《城區(qū)舉辦創(chuàng)建廣東省文明城市誓師大會》，http://www.sohu.com/a/280104313_810821,2018年12月6日。。大會現(xiàn)場授予在2018年11月份“創(chuàng)文”測評中排名前三位的單位“紅旗獎”，對排名末尾三位的單位發(fā)放“烏龜牌”。同時，要求企業(yè)代表、區(qū)直掛駐單位和有關村（社區(qū)）主要負責人員，現(xiàn)場作表態(tài)發(fā)言。由此，在量化基礎上，上級對重點關注的量化任務進行獎勵或懲罰，如果有些任務有著更大壓力或后果（比如“一票否決”），下級可能會更多予以關注。

3.評比流程的逐級淘汰通過差額選拔、逐級淘汰的評選流程，地方政府之間形成了同級競爭的關系。全國文明城市的評選流程為：一是中央文明委下達各省創(chuàng)文先進城市名額，設置上限；二是各城市自愿申報，但需為“全國文明城市工作先進城市”的受表彰單位；三是逐級推薦，由各級文明委審核后擇優(yōu)逐級向上推薦，省文明委測評后按照名額推薦先進城市；最后是中央文明委審核測評，公示表彰。為保持每屆評比過后，有熱情的城市繼續(xù)參與進去，參評而未獲得表彰的城市仍可獲得“先進城市”稱號，提前具備參加下一屆評比的資格，從而維持創(chuàng)文競賽的可持續(xù)性。對于已獲得表彰的城市，若想再次獲得文明城市稱號，仍需要接受每屆的復查：先自查，再向省文明委提交保留稱號的申請，復查后向中央文明委申報。在全國文明城市評比表彰運動中，參評城市要耗費大量時間和資源，需要近十年的時間來準備以及認真對待每三年一次的復查。

評選流程中的“差額選拔、逐級淘汰”和“落選補償、每屆復查”機制設計，意味著地方政府只要勝過同級，便可“走在前列”從而獲得參加下一輪競賽的機會。在實踐中，給予落選者再次參與的優(yōu)先機會，以及每屆復查的動態(tài)監(jiān)督，不斷對參評城市施加壓力。地方政府需要始終保持積極性，否則將可能被“摘牌”。評比表彰計劃開展多輪比拼，未來又會在同一領域出現(xiàn)新的、更高的標準，直至獲獎名單實現(xiàn)全覆蓋，因而激發(fā)了持續(xù)開展的內在動力。因此，差額選拔和逐級淘汰的機制，使得同級地方政府之間相互競爭；落選補償和每屆復查的機制，則使競爭狀態(tài)得以持續(xù)。同級別地方政府之間需要不斷比較，由此形成相互追趕、超越的競爭氛圍。

4.評比結果的激勵刺激評比結果的激勵刺激對評比表彰形成的競爭關系的延續(xù)至關重要。在中央文明辦2019年3月20日公布的28個省會（首府）、副省級城市測評成績及排名中，既有測評成績及排名，還對排名靠前的單位給予表揚，對未達標城市予以通報批評和懲罰。該文件中，2018年測評成績排名靠前的有10個城市，包括山東省濟南市、浙江省杭州市、福建省廈門市等，都受到了公開的通報表揚。而對測評成績未達到80分的9個城市，包括新疆維吾爾自治區(qū)烏魯木齊市、西藏自治區(qū)拉薩市、江西省南昌市等，予以公開通報批評。更為嚴格的是，根據(jù)《全國文明城市創(chuàng)建動態(tài)管理措施（負面清單）》的規(guī)定，寧夏回族自治區(qū)銀川市測評成績未達70分，被停止全國文明城市資格一年。

評比結果的激勵刺激，包含正向的激勵和反向的激勵（懲罰）兩個方面。一方面，評比表彰的結果不僅意味著對“優(yōu)異者”的肯定與鼓勵，而且也容易彰顯示范效應和發(fā)揮導向作用。在某一領域中形成的特色性理念和管理模式，將成為其他地方政府學習、借鑒的模板。同時介入的宣傳報道和表彰贊揚，傳播了政府創(chuàng)新的先進經(jīng)驗，極大地增強了創(chuàng)新者的榮譽感。尤其在信息化和網(wǎng)絡化時代，網(wǎng)絡媒體拓展和擴大效應使得激勵效果更加顯著。但另一方面，每屆評比活動均有城市受到公開通報批評，甚至停止全國文明城市資格一年的嚴重懲罰。問責制提供了反向激勵的可能，影響著一座城市的輿論氛圍，甚至可能影響常規(guī)性干部評估和晉升。由此，“正面形象營造”和“負面通報鞭策”兩方面，共同形成了激勵刺激，營造出激烈的競爭氛圍。

圖4 標桿競爭的閉環(huán)機制設計

五、 結 語

我國區(qū)域治理中實現(xiàn)經(jīng)濟高質量發(fā)展、達成社會創(chuàng)新要求的關鍵動力，是不斷健全發(fā)揮中央和地方兩個積極性的體制機制?；诮?jīng)濟激勵理論和政治激勵理論的傳統(tǒng)思維，已難以解釋地方政府在非經(jīng)濟領域如火如荼的競爭行為；基于“錦標賽”和“達標賽”的形式特征，難以置身于政績競賽的現(xiàn)實場景中理解競爭激勵的組織邏輯。針對現(xiàn)有文獻與現(xiàn)實之間的差距，本文構建了包含“自下而上的屬地競爭”和“自上而下的標桿競爭”的整體性分析框架，并通過粵港澳區(qū)域治理中的港航管理和創(chuàng)全國文明城市兩則案例，進行了實證研究。通過以上分析，本文得出四點結論。第一，地方政府職能結構從注重經(jīng)濟職能到多目標任務轉變，實際存在兩種競爭形成路徑或模式：一種是傳統(tǒng)的“自下而上屬地競爭”，競爭的形成和運作完全是地方政府自主選擇，通過稅收分成和晉升博弈激發(fā)競爭關系的形成；另一種是“自上而下的標桿競爭”，競爭的形成和運作單純由上級政府營造，通過贏得權威表彰和換取市民認可激發(fā)競爭關系的形成。第二，屬地競爭是地方分權化改革后尋求稅收分成和晉升博弈的過程，城市行政地位的錯位、激烈的市場競爭，均體現(xiàn)出為屬地利益而爭奪話語權，是自主選擇來追求績效最大化的組織過程。第三，標桿競爭的形成路徑是由中央政府自上而下單方面設定的，是通過評比開啟的指標考核、評比過程的獎優(yōu)罰劣、評比流程的逐級淘汰和評比結果的激勵刺激等機制設計，實現(xiàn)上級定標準、下級自愿參加的達標過程。第四，地方政府職能結構已由注重經(jīng)濟職能向均衡性的多目標任務體系轉變，同時地方政府圍繞經(jīng)濟增長展開的屬地競爭，以及圍繞社會創(chuàng)新而展開的標桿競爭，意味著地方政府之間處于圍繞多種任務競相追逐的狀態(tài)。

本文的研究發(fā)現(xiàn)，一定程度上豐富了以府際關系為視角的政府競爭激勵理論研究，有助于我們更好地理解地方政府間競爭關系形成的互動機制及其特征。但受制于獲取數(shù)據(jù)的限制，在實證檢驗方面的探索相對不足。未來可聚焦于地方官員的屬地競爭或者標桿競爭，對影響要素展開更豐富的研究，以期實現(xiàn)對理論的構建。