趙玉領

（自然資源部國土整治中心/自然資源部農用地質量與監(jiān)控重點實驗室，北京 100035）

引言

黨的十九大報告提出確保國家糧食安全，把中國人的飯碗牢牢端在自己手中。在糧食安全方面，習近平總書記指出，我國有十三億人口，保障國家糧食安全是一個永恒的課題，任何時候這根弦都不能松。在耕地保護方面，習近平總書記指出，耕地是糧食生產的命根子，必須站在歷史和全局高度，堅持實行最嚴格的耕地保護制度，堅決守住耕地保護紅線和糧食安全底線，紅線包括數量，也包括質量。保障糧食安全，關鍵是要保糧食生產能力，確保需要時能產的出、供得上。這就要求我們守住耕地紅線，把高標準農田建設好[1，2]。

為貫徹落實《中共中央國務院關于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》（中發(fā)〔2017〕4號）精神，改進耕地占補平衡管理，建立以數量為基礎、產能為核心的占補新機制，通過“算大賬”的方式，落實占一補一、占優(yōu)補優(yōu)、占水田補水田，《國務院辦公廳關于印發(fā)跨省域補充耕地國家統(tǒng)籌管理辦法和城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤結余指標跨省域調劑管理辦法的通知》（國辦發(fā)〔2018〕16號）提出，跨省域補充耕地資金的收取標準是根據占用耕地面積、地類和產能來確定。本文以此為背景，根據自然資源部公布的耕地數量、地類、質量等別數據，對2009～2017年耕地資源變化情況進行統(tǒng)計分析。

1 數據來源

耕地面積和地類等數據來源于自然資源部門戶網站提供的土地調查成果數據，具體數據以省為單位進行統(tǒng)計，時間跨度為2009年至2016年。耕地質量等別數據來自《國土資源部關于發(fā)布全國耕地質量等別調查與評定主要成果的公告》（2014年第30號）和《國土資源部關于發(fā)布2016年全國耕地質量等別更新評價主要數據成果的公告》（2017年第42號），具體數據以省為單位進行統(tǒng)計，時間跨度為2010（部分省數據為2009年或2011年，因此耕地數量與耕地質量變化數據不完全一致）至2016年。同時，從2018年5月發(fā)布的《中國土地礦產海洋資源統(tǒng)計公報（2017年）》中獲取了2017年全國耕地面積、耕地增加與減少面積、耕地質量等相關數據。其他相關數據來自2001～2008年國土資源公報。

2 數據整理與分析

2.1 耕地數量及空間布局變化情況

2009年末，全國耕地面積為203077萬畝，2017年末為202294萬畝。2009～2017年，全國耕地面積凈減少783萬畝，平均每年凈減少約98萬畝（見圖1）。2001年末，全國耕地面積為191424萬畝，2008年末為182574萬畝，凈減少8850萬畝，年均凈減少1264萬畝，耕地快速減少的勢頭得到有效遏制[3-11]。

根據《全國土地利用總體規(guī)劃綱要（2006～2020年）》，全國分為西北、西南、青藏、東北、晉豫、湘鄂皖贛、京津冀魯、蘇浙滬、閩粵瓊等九個土地利用區(qū)。從空間分布區(qū)域來看，2010～2016年，西北區(qū)、閩粵瓊區(qū)、青藏區(qū)3個片區(qū)耕地面積為凈增加，其中西北區(qū)自2013～2016年連續(xù)4年耕地面積呈現凈增加趨勢；蘇浙滬區(qū)、晉豫區(qū)、湘鄂皖贛區(qū)、東北區(qū)、京津冀魯區(qū)、西南區(qū)6個片區(qū)耕地面積為凈減少，其中西南區(qū)耕地面積凈減少規(guī)模逐年增加（表1）。

2.2 耕地地類及空間布局變化情況

從耕地地類的變化情況來看，2010～2016年，全國水田、水澆地面積凈增加533.8萬畝，旱地凈減少1228.9萬畝。其中，2010～2012年水田、水澆地凈減少447.1萬畝，旱地凈增加108.4萬畝；2013～2016年水田、水澆地凈增加980.9萬畝，旱地凈減少1337.3萬畝。呈現出水田、水澆地面積凈增加，旱地凈減少的轉變趨勢[3-11]（圖2）。

從空間分布區(qū)域來看（表 2），2010～2016年，東北區(qū)、西北區(qū)、京津冀魯區(qū)、青藏區(qū)4個片區(qū)水田、水澆地面積為凈增加，旱地面積為凈減少；閩粵瓊區(qū)、蘇浙滬區(qū)、湘鄂皖贛區(qū)3個片區(qū)水田、水澆地面積為凈減少，旱地面積為凈增加；晉豫區(qū)、西南區(qū)2個片區(qū)水田、水澆地、旱地面積均為凈減少。

圖1 2009～2017年全國耕地面積凈增減變化情況

表1 2010～2016年區(qū)域耕地面積凈增減變化情況

表2 2010～2016年各區(qū)域分地類耕地面積凈增減變化情況

圖2 2010～2016年全國分地類耕地面積凈增減變化情況

圖3 2016年度全國優(yōu)高中低耕地面積和產能占比

圖4 2010～2016年全國優(yōu)高中低耕地面積和產能占比變化

2.3 耕地質量及空間布局變化情況

根據2016年度耕地質量等別年度更新評價結果，將全國耕地按照 1～4 等、5～8 等、9～12 等、13～15等劃分為優(yōu)等地、高等地、中等地和低等地。其中，優(yōu)等地面積為5859.1萬畝，占全國耕地評定面積的2.91%，產能占全國耕地總產能的6.22%；高等地面積為53729.3萬畝，占全國的26.63%，產能占全國的40.21%；中等地面積為106335.0萬畝，占全國的52.71%，產能占全國的46.91%；低等地面積為35814.7萬畝，占全國的17.75%，產能占全國的6.66%[12，13]（圖3）。

與原國土資源部發(fā)布的基于第二次全國土地調查成果形成的耕地質量等別年度更新評價結果相比，2010～2016年，全國優(yōu)等耕地面積增加80.1萬畝，占新增耕地總面積的15.15%，新增產能107.91萬噸，占新增總產能的31.41%；高等耕地面積增加176.5萬畝，占新增耕地總面積的33.38%，新增產能161.45萬噸，占新增總產能的46.99%；低等耕地面積增加272.1萬畝，占新增耕地總面積的51.47%，新增產能74.22萬噸，占新增總產能的21.60%。高等耕地面積減少240.18萬畝，占減少耕地總面積的17.17%，損失產能194.35萬噸，占損失總產能的25.93%；中等耕地面積減少904.0萬畝，占減少耕地總面積的64.63%，損失產能529.88萬噸，占損失總產能的70.68%；低等耕地面積減少254.4萬畝，占減少耕地總面積的18.19%，損失產能25.44萬噸，占損失總產能的3.39%（圖4）。

從空間分布變化情況來看，西北區(qū)、青藏區(qū)等耕地面積和產能有所增加，這些區(qū)域在標準耕作制度上屬于一年一熟，生態(tài)環(huán)境也相對較為脆弱；蘇浙滬、湘鄂皖贛、晉豫區(qū)、京津冀魯、西南區(qū)等耕地面積和產能有所減少，這些區(qū)域在標準耕作制度上屬于一年三熟或一年兩熟區(qū)（表3）。

從糧食主產區(qū)分布來看，有12個糧食主產省區(qū)在耕地面積和產能凈減少的區(qū)域，只有內蒙古1個糧食主產區(qū)在面積和產能凈增加區(qū)域。

表3 2010～2016年各區(qū)域耕地面積和產能凈增減變化情況單位：萬畝，萬噸

3 結論與討論

3.1 結論

一是耕地數量年均凈減少的規(guī)模明顯降低，耕地快速減少的勢頭得到有效遏制。二是水田和水澆地面積呈現凈增加，2013年以來趨勢較為明顯。三是耕地面積、耕地產能增加的重心向標準種植制度一年一熟區(qū)、糧食非主產區(qū)傾斜。

3.2 討論

3.2.1 一是從光、溫、水、土等資源匹配程度，綜合生態(tài)評價體系，強化青藏區(qū)、西北區(qū)等新增耕地的適宜性評價，合理確定這些區(qū)域新增耕地的規(guī)模；二是從可持續(xù)利用的角度，強化對新增耕地實際利用、投入產出等情況進行監(jiān)測與評價，掌握新開墾耕地可持續(xù)利用的可行性、可操作性、科學性，避免新開墾耕地出現撂荒、無法耕種等現象。

3.2.2 一是從灌溉水源、排水條件、水資源平衡等方面，加強對新增加水田、水澆地的適宜性評價，嚴格把控旱地改為水田、水澆地的準入門檻；二是持續(xù)對新增水田與水澆地的實際利用、投入產出等情況進行監(jiān)測與評價，確保新增水田、水澆地的長久使用、可持續(xù)利用，避免各地新改造后的水田無法耕種，或者投入水平較高，達不到群眾作為水田使用的意愿。

3.2.3 按照習近平總書記關于“現有耕地面積必須保持基本穩(wěn)定。耕地紅線既包括數量，也包括質量。保護耕地要像保護文物那樣來做，甚至要像保護大熊貓那樣來做”的要求，一是保持現有耕地面積、耕地質量、空間布局基本穩(wěn)定，合理控制一年三熟、一年兩熟區(qū)的耕地在空間位置上向一年一熟區(qū)、生態(tài)脆弱區(qū)轉移的規(guī)模，避免現有糧食主產區(qū)向非主產區(qū)轉移的傾向；二是我國優(yōu)高等耕地還不到全國耕地總面積的30%，但糧食生產能力占全國的46%，這些光溫水土等自然資源匹配相對較好的優(yōu)高等耕地被占一畝就少一畝，很難補充出質量相當的耕地。因此，要嚴格控制優(yōu)高等耕地減少規(guī)模，切實像對待大熊貓一樣對待優(yōu)高等耕地。