■文/楊洋 蔡笑天 李哲(中國科學(xué)技術(shù)發(fā)展戰(zhàn)略研究院)

對于后發(fā)國家，自主研發(fā)的技術(shù)往往需要產(chǎn)業(yè)化應(yīng)用才能不斷升級優(yōu)化，形成具有競爭力的知識產(chǎn)權(quán)。但后發(fā)國家面臨的市場競爭結(jié)構(gòu)、產(chǎn)品成熟軌跡和用戶環(huán)境與先發(fā)國家存在顯著不同，需要面對更多的市場失靈等問題。當(dāng)前，我國重大科技項目（重大科技項目是指為了實現(xiàn)國家安全、技術(shù)突破和產(chǎn)業(yè)發(fā)展等國家戰(zhàn)略目標(biāo)而由政府發(fā)起的科技項目，“兩彈一星”、核電、高鐵、載人航天、國家科技重大專項以及科技創(chuàng)新—2030項目等均屬于國家重大科技項目范疇。當(dāng)前，為提升我國經(jīng)濟的創(chuàng)新力與競爭力，越來越多的國家重大科技項目聚焦于通過關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)實現(xiàn)產(chǎn)品競爭力和產(chǎn)業(yè)競爭力，本文討論的重大科技項目主要指這一類）成果產(chǎn)業(yè)化不僅面臨全球頂尖企業(yè)的激烈競爭甚至打壓，而且面臨產(chǎn)品驗證、優(yōu)化迭代、用戶粘性等問題。在中美科技競爭日益激烈和我國構(gòu)建社會主義市場經(jīng)濟條件下關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)新型舉國體制的大背景下，亟需政府圍繞重大科技項目成果產(chǎn)業(yè)化在科技項目統(tǒng)籌設(shè)計、資金配置、產(chǎn)品示范應(yīng)用和市場準入等方面作出系統(tǒng)性部署。

一、我國重大科技項目成果產(chǎn)業(yè)化的四大特點

一般認為，科技成果產(chǎn)業(yè)化是市場競爭問題。但分析我國相關(guān)重大科技項目成果產(chǎn)業(yè)化，呈現(xiàn)“兩強兩高”四大特點，涉及發(fā)揮政府與市場兩種力量。

特點一：強外部性

重大科技項目成果往往是針對關(guān)鍵、核心、共性技術(shù)研發(fā)而形成。對內(nèi)而言，此類成果知識外溢性強，技術(shù)創(chuàng)新突破明顯，產(chǎn)業(yè)帶動能力強；對外而言，此類成果對于提升我國在世界產(chǎn)業(yè)價值鏈的位置，乃至維護產(chǎn)業(yè)安全、經(jīng)濟安全和國家安全至關(guān)重要。因此，重大科技項目成果產(chǎn)業(yè)化的公共收益遠大于企業(yè)收益，國家收益遠大于市場收益，具有強正外部性，需要發(fā)揮政府作用。

特點二：強競爭

居于全球領(lǐng)先或者首發(fā)位置的新技術(shù)和新產(chǎn)品，面對的是一片藍海，有充足的時間對技術(shù)（產(chǎn)品）進行完善和改進。例如晶體管技術(shù)經(jīng)過美國軍方近十年的遠期采購支持，才使其在產(chǎn)品性能和價格上超越電子管技術(shù)，在市場上取代了電子管。但對后發(fā)國家而言，在很多領(lǐng)域先發(fā)國家的跨國企業(yè)已構(gòu)成壟斷力量，可以動用技術(shù)、專利、價格、標(biāo)準等先發(fā)優(yōu)勢對后發(fā)國家的自主創(chuàng)新產(chǎn)品和技術(shù)進行打壓。例如我國集成電路裝備專項中三氟化氮研制成功后，外國公司將產(chǎn)品的售價很快由原來的每公斤100美元降至每公斤30美元。

特點三：高成本

部分重大科技項目成果產(chǎn)業(yè)化需經(jīng)歷必要大量的試驗驗證和調(diào)試調(diào)優(yōu)，以發(fā)現(xiàn)問題并改進優(yōu)化。例如，高端數(shù)控機床使用昂貴材料進行切割試驗積累數(shù)據(jù)，集成電路裝備上生產(chǎn)線測試帶來良品率下降，都意味著產(chǎn)業(yè)化成本非常高。從用戶看，在市場存在成熟設(shè)備的情況下，他們更愿意選擇成熟設(shè)備，而不愿意參與自主創(chuàng)新設(shè)備的試驗驗證及調(diào)試調(diào)優(yōu)。這種后發(fā)劣勢單純依靠市場機制較難克服。

特點四：高風(fēng)險

除了強競爭和高成本帶來的市場性風(fēng)險外，我國重大科技成果產(chǎn)業(yè)化還面臨市場進入的制度風(fēng)險和國外封鎖限制風(fēng)險等。一方面，由于人工智能、集成電路和移動通信等技術(shù)的軍民兩用性，我國又被排除在“瓦森納協(xié)議”外，相關(guān)研發(fā)企業(yè)受到美國等國家封鎖限制的風(fēng)險大幅提升或愈加嚴重。另一方面，部分地方政府在政府采購時設(shè)定不利于自主創(chuàng)新產(chǎn)品的應(yīng)用累積性指標(biāo)標(biāo)準。

二、我國重大科技項目成果產(chǎn)業(yè)化面臨四大問題

當(dāng)前我國重大科技項目成果產(chǎn)業(yè)化面臨四大突出問題，這些問題部分是自主創(chuàng)新技術(shù)和產(chǎn)品的特征所決定的，部分是體制機制問題。

問題一：成果產(chǎn)業(yè)化組織管理體系薄弱，產(chǎn)業(yè)化思維不強、動力不足

從組織架構(gòu)看，目前我國重大科技項目管理架構(gòu)中技術(shù)攻關(guān)的行政管理體系和技術(shù)管理體系較完整（例如“行政+技術(shù)”的兩條線管理模式），但產(chǎn)業(yè)化組織管理體系弱化，企業(yè)代表和行業(yè)代表在科技項目的設(shè)計、實施、調(diào)整等環(huán)節(jié)話語權(quán)很弱，項目成果難以和市場有效對接。同時，部分行政負責(zé)人和技術(shù)負責(zé)人沿用線性思維處理成果產(chǎn)業(yè)化問題，未能從項目實施初期就統(tǒng)籌考慮風(fēng)險資本、產(chǎn)業(yè)資本和地方政府的產(chǎn)業(yè)化支持，導(dǎo)致成果產(chǎn)業(yè)化后續(xù)乏力。從項目評價機制看，目前以項目申報時的指標(biāo)驗收的做法很普遍，缺乏用戶導(dǎo)向型考核機制，難以保證成果市場適用性，也難以形成以市場應(yīng)用為導(dǎo)向的倒逼機制。

問題二：產(chǎn)品試驗驗證和優(yōu)化迭代困難重重

一類是新的儀器設(shè)備的試驗驗證和調(diào)試調(diào)優(yōu)成本很高，現(xiàn)有的首臺（套）保險補貼等政策遠不能覆蓋用戶成本。另一類是成果大規(guī)模、批量化示范應(yīng)用存在困難。例如，信息通信領(lǐng)域的一些軟硬件成果，需要一定規(guī)模和批量化的示范應(yīng)用才能發(fā)現(xiàn)問題，不斷優(yōu)化迭代，進而融入或者構(gòu)筑技術(shù)生態(tài)。但在市場已經(jīng)存在成熟產(chǎn)品的情況下，除了大規(guī)模的政府采購，難有好的舉措實現(xiàn)自主創(chuàng)新產(chǎn)品批量化示范應(yīng)用（近年來，此類產(chǎn)品的政府采購也不是很理想，如電腦操作系統(tǒng)、辦公軟件等）。

問題三：產(chǎn)品穩(wěn)定性、可靠性難保證

與國外設(shè)備相比，自主創(chuàng)新產(chǎn)品主要表現(xiàn)為穩(wěn)定性差和精確性、穩(wěn)定性衰減速度快兩種情況。其中的原因：一是零部件或者輔助材料質(zhì)量與國外有較大差距；二是工藝水平與國外存在較大差距，部分原理未掌握。這不僅與我國發(fā)展的階段性相關(guān)，也反映了我國前期技術(shù)引進吸收中的缺陷。此外，部分高端儀器設(shè)備制造和材料等學(xué)科專業(yè)由于應(yīng)用性較強，難以發(fā)表高水平學(xué)術(shù)論文，在國內(nèi)已經(jīng)缺乏學(xué)科支撐，尋求基本工藝原理和輔助材料的突破更加困難。

問題四：產(chǎn)品市場進入存在制度壁壘

一方面，現(xiàn)有制度未能考慮自主創(chuàng)新產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)化高成本等特點。例如，在工程采購領(lǐng)域，現(xiàn)有制度是低價中標(biāo)，但自主創(chuàng)新的示范工程往往不具有價格優(yōu)勢，這導(dǎo)致在政府采購中，自主創(chuàng)新產(chǎn)品很難中標(biāo)示范工程。另一方面，部分產(chǎn)品大規(guī)模應(yīng)用存在制度障礙。例如，在醫(yī)療領(lǐng)域，創(chuàng)新藥只有進入醫(yī)保才有可能以低價被大規(guī)模使用，研發(fā)企業(yè)才有可能收回成本進行進一步研發(fā)。但由于臨床應(yīng)用累積量低的安全風(fēng)險考慮和怕?lián)?zé)任等因素，管理部門往往采取一刀切的禁入方式。

此外，重大科技成果產(chǎn)業(yè)化還存在用戶粘性、社會輿論風(fēng)險等問題。由于技術(shù)、設(shè)備的替換可能導(dǎo)致企業(yè)生產(chǎn)工藝、人員培訓(xùn)等方面的成本上升，用戶不愿使用替代技術(shù)。另外，諸如轉(zhuǎn)基因等技術(shù)的產(chǎn)業(yè)化還面臨社會輿論風(fēng)險等。

三、政策建議

重大科技項目不求技術(shù)一流，但求解決實際問題，成果只有產(chǎn)業(yè)化才能真正解決問題。根據(jù)重大科技成果產(chǎn)業(yè)化面臨的問題，政府需要在以下幾方面著手。

建議一：依據(jù)國際競爭趨勢和產(chǎn)業(yè)演化特征分類確定政府干預(yù)方式

從目前看，政府應(yīng)把精力主要放在涉及軍民兩用且受到美國及“瓦森納協(xié)議”遏制的技術(shù)和產(chǎn)品的攻關(guān)上，尤其是人工智能、量子通信、高端數(shù)控機床和ICT領(lǐng)域的一些底層架構(gòu)軟硬件產(chǎn)品。此外，根據(jù)行業(yè)發(fā)展特點，對于由大企業(yè)占據(jù)創(chuàng)新主導(dǎo)地位的產(chǎn)業(yè)（如數(shù)控機床產(chǎn)業(yè)），政府應(yīng)重點關(guān)注培育龍頭企業(yè)，吸納此類企業(yè)參與關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)，并助力搜尋或牽線此類企業(yè)與先導(dǎo)用戶和戰(zhàn)略用戶建立合作關(guān)系，積極支持此類企業(yè)的攻關(guān)產(chǎn)品進入市場；對于存在雙峰結(jié)構(gòu)創(chuàng)新（即行業(yè)內(nèi)領(lǐng)先的企業(yè)和小企業(yè)、初創(chuàng)企業(yè)的創(chuàng)新都很活躍）的行業(yè)（如ICT行業(yè)），政府既要支持優(yōu)勢企業(yè)的自主創(chuàng)新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化，也要通過培育風(fēng)險資本市場、為行業(yè)內(nèi)小微和初創(chuàng)企業(yè)提供啟動資金和貸款擔(dān)保，甚至通過成立專門的政策性銀行（如英國2014年專門成立的英國商業(yè)銀行British Business Bank是由政府全資擁有的政策性銀行，專門為中小微企業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)品創(chuàng)新提供貸款或貸款擔(dān)保）等方式為該行業(yè)的中小微企業(yè)發(fā)展打造良好生態(tài)。

建議二：構(gòu)建貫穿重大科技項目始終的產(chǎn)業(yè)化制度安排

除純基礎(chǔ)研究類科技項目外，以國家戰(zhàn)略為導(dǎo)向的重大科技項目必須建立將產(chǎn)業(yè)化思維貫穿項目始終的制度性安排。在項目設(shè)計階段：一方面要引入戰(zhàn)略用戶，奠定試驗驗證基礎(chǔ)；另一方面，項目咨詢委員會和技術(shù)專家組中要有產(chǎn)業(yè)界代表（尤其是戰(zhàn)略用戶代表），對于產(chǎn)業(yè)界代表與技術(shù)代表和行政代表在項目設(shè)計、實施、調(diào)整階段有重大分歧或爭議的事項，要建立擴大咨詢機制。在項目實施階段：為滿足技術(shù)演進速度與市場變化，要賦予重大科技項目在經(jīng)費、計劃調(diào)整方面的自主權(quán)。在項目評估階段：一方面要建立用戶考核產(chǎn)品、下游考核上游、整機考核部件的考核機制，由專業(yè)機構(gòu)負責(zé)具體考核，避免僅依靠技術(shù)指標(biāo)就完成驗收，在保證功能實現(xiàn)的前提下，確保系統(tǒng)和整機產(chǎn)品中關(guān)鍵材料和核心元器件等的國產(chǎn)化率；另一方面，要建立技術(shù)交叉許可和強制許可機制，對于規(guī)定期限內(nèi)未轉(zhuǎn)化的成果強制收歸國有，進行公開或轉(zhuǎn)讓。

建議三：完善政府采購“國貨”的法律法規(guī)體系建設(shè)

當(dāng)前，我國《中華人民共和國政府采購法》明確提出了“政府采購應(yīng)當(dāng)采購本國貨物、工程和服務(wù)”，但一直未明確“國貨”的具體標(biāo)準，一定程度上影響了政策落實落地，并可能引發(fā)潛在的國際爭議。而美國通過《購買美國產(chǎn)品法》《中小企業(yè)法》《資源保護與回收法案》等系統(tǒng)性法案使得美國在加入GPA（《政府采購協(xié)定》Agreement on Government Procurement，簡稱GPA，是世界貿(mào)易組織管轄的單項貿(mào)易協(xié)議，是各參加方對外開放政府采購市場，以實現(xiàn)政府采購國際化和自由化的法律文件）的情況下，其聯(lián)邦采購被國外生產(chǎn)商獲得的比例依然控制在10%（肖北庚，2014）以內(nèi)。2019年7月，特朗普升級《購買美國產(chǎn)品法》，提高“美國制造”門檻，規(guī)定商品中來自國外的原材料成本超過50%就不能算是美國產(chǎn)品。因此，我國也應(yīng)盡快完善相關(guān)法律法規(guī)體系，明確“國貨”標(biāo)準，完善政府采購法律救濟制度，為我國采購“國貨”奠定國際化法律基礎(chǔ)。

建議四：設(shè)立重大科技項目成果試驗驗證專項資金和學(xué)科發(fā)展資金

針對試驗驗證和調(diào)試調(diào)優(yōu)成本較高的重大儀器設(shè)備或者關(guān)鍵軟硬件產(chǎn)品，在重大科技項目中設(shè)立專門資金予以支持（或設(shè)立總體性試驗驗證資金供各項目申請），用于補貼補償參與試驗的用戶以及購買試驗材料等開支。對于國內(nèi)缺乏學(xué)科支撐的材料和工藝研究，在國家重大科技項目中安排專項資金，并帶動企業(yè)出資與高校對接，建立“政府之名+市場之資”（政府之名是指此類學(xué)科雖不容易發(fā)表論文但可以獲得國家項目，避免了學(xué)科和科研人員被高校邊緣化；市場之資是指學(xué)科發(fā)展的主要資金應(yīng)來源于企業(yè)，甚至在中長期此類研究應(yīng)逐漸轉(zhuǎn)移至企業(yè)內(nèi)研究機構(gòu)，但當(dāng)務(wù)之急是恢復(fù)和發(fā)展學(xué)科）的學(xué)科發(fā)展機制。

建議五：構(gòu)建重大自主創(chuàng)新產(chǎn)品市場進入的“綠色通道”與內(nèi)部市場

一方面，在政府工程采購等方面，針對重大自主創(chuàng)新產(chǎn)品為核心的示范工程采取例外安排。針對重大創(chuàng)新藥等產(chǎn)品，試點建立分批進入省市醫(yī)保目錄機制。另一方面，針對國有企業(yè)的技改升級等項目，設(shè)定國產(chǎn)設(shè)備、部件強制性比例，并進行動態(tài)調(diào)整，同時建立反饋機制，對提升自主創(chuàng)新產(chǎn)品的穩(wěn)定性可靠性形成倒逼壓力。

最后，政府干預(yù)需要注意國際規(guī)則，并設(shè)立明確的退出機制。