馬繼鵬

前不久，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議在北京召開(kāi)。在確定明年重點(diǎn)工作時(shí)，會(huì)議再次強(qiáng)調(diào)，要“深化財(cái)稅體制改革”。

深化財(cái)稅體制改革不是一個(gè)新提法，在最近幾年的政府工作報(bào)告中從未缺席。實(shí)際上，早在2014年，中央就審議通過(guò)了《深化財(cái)稅體制改革總體方案》。

按照改革時(shí)間表，要在2016年基本完成重點(diǎn)工作和任務(wù)，2020年基本建立現(xiàn)代財(cái)政制度。如今，距離首次提出改革目標(biāo)已經(jīng)五年，距離改革最后期限僅余一年。

成果

在《方案》中，重點(diǎn)推進(jìn)三個(gè)方面的改革：一是建立全面規(guī)范、公開(kāi)透明的現(xiàn)代預(yù)算管理制度；二是建立有利于科學(xué)發(fā)展、社會(huì)公平、市場(chǎng)統(tǒng)一的稅收制度體系；三是建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的財(cái)政制度。

這三個(gè)方面的改革難度層層遞進(jìn)，改革進(jìn)度前后不一。根據(jù)官方表述，其中預(yù)算管理制度改革取得決定性進(jìn)展，稅收制度改革進(jìn)展明顯，財(cái)政體制改革穩(wěn)步推進(jìn)。

預(yù)算管理制度改革最主要的成果之一便是《新預(yù)算法》的出臺(tái)。就在《方案》通過(guò)兩個(gè)月后，全國(guó)人大審議通過(guò)了新預(yù)算法。這部法律醞釀十年，歷經(jīng)四次審議，被稱為“經(jīng)濟(jì)憲法”。

新預(yù)算法取得了一系列重大突破：完善了政府預(yù)算體系，取消財(cái)政預(yù)算外資金，將所有財(cái)政收支全部納入政府預(yù)算并接受人大審查監(jiān)督；新法改進(jìn)了預(yù)算控制方式，更好地適應(yīng)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)發(fā)展變化和財(cái)政宏觀調(diào)控，使“看得見(jiàn)的手”更加有效，以熨平經(jīng)濟(jì)運(yùn)行周期；新法硬化了預(yù)算約束，嚴(yán)控各級(jí)政府、各部門的機(jī)關(guān)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)以及樓堂會(huì)所建設(shè)，強(qiáng)調(diào)不得隨意開(kāi)財(cái)政收支的口子。

此外，《新預(yù)算法》還對(duì)地方政府債務(wù)管理、完善轉(zhuǎn)移支付制度做出了具體規(guī)定。

可以說(shuō)，這部法律系統(tǒng)地總結(jié)了多年以來(lái)財(cái)政改革的歷史經(jīng)驗(yàn)，從頂層設(shè)計(jì)為今后的財(cái)稅體制改革搭建了整體框架，并以法律的形式固定下來(lái)。

稅收制度改革則主要圍繞增值稅、消費(fèi)稅、資源稅、環(huán)境保護(hù)稅、房地產(chǎn)稅以及個(gè)人所得稅這幾個(gè)稅種展開(kāi)。除了房地產(chǎn)稅推進(jìn)緩慢，其余稅種的改革都初見(jiàn)成效。

增值稅方面，2016年5月，我國(guó)全面推開(kāi)營(yíng)業(yè)稅改征增值稅，將建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)等全部納入增值稅征收范圍。2017年增值稅稅率四檔減三檔，取消13%這一檔稅率，簡(jiǎn)化了征收計(jì)算。2018年，兩檔主要稅率分別下調(diào)至16%、10%，在今年的兩會(huì)上，總理宣布再次下調(diào)稅率，進(jìn)一步減輕了企業(yè)稅負(fù)。

個(gè)稅方面，初步建立了綜合征收與分類征收相結(jié)合的個(gè)稅體制。在此之前，部分專家學(xué)者都曾對(duì)制度的可操作性提出質(zhì)疑，認(rèn)為實(shí)行綜合征收操作難度系數(shù)高、不易開(kāi)展，但是此次個(gè)稅改革再一次證明：所謂的操作層面的技術(shù)問(wèn)題從來(lái)都不是問(wèn)題，非不能也，是不為也。

通過(guò)一系列的稅制改革，進(jìn)一步優(yōu)化了稅制結(jié)構(gòu)，穩(wěn)定了宏觀稅負(fù)，籌集財(cái)政收入、調(diào)節(jié)分配的目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)。

阻力

沒(méi)有哪一次改革是輕輕松松、一蹴而就，期間必然伴隨著各種各樣的阻力和博弈。船到中流浪更急，深化財(cái)稅體制改革已進(jìn)入深水區(qū)，很多改革都是難啃的硬骨頭，部分改革涉及多方利益調(diào)整，難度更大，阻力更強(qiáng)。

為了推動(dòng)此次改革，樓繼偉曾組織編寫《深化財(cái)稅體制改革》一書。不過(guò)略微尷尬的是，兩位副主編，也是時(shí)任財(cái)政部副部長(zhǎng)的張少春和王保安先后因?yàn)楦瘮?wèn)題而接受調(diào)查。

改革的阻力之一來(lái)自部門利益之間的角力。對(duì)于部分重點(diǎn)支出，一些部門采取與財(cái)政收支增幅或者生產(chǎn)總值掛鉤的方式，按照一定的比例切塊安排預(yù)算。在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中，或者進(jìn)一步根據(jù)具體工作重新分配資金，形成財(cái)政資金的二次分配；或者壓根未將財(cái)政預(yù)算細(xì)化至具體項(xiàng)目，造成“錢等項(xiàng)目”的諸多問(wèn)題，使得財(cái)政資金大量閑置浪費(fèi)。

這些掛鉤的規(guī)定在特定的歷史階段曾經(jīng)起到了一定作用，但是隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，越來(lái)越展現(xiàn)其僵化的一面：這些做法影響了財(cái)政的公平屬性，容易引發(fā)部門之間的攀比，在部分領(lǐng)域甚至出現(xiàn)了財(cái)政投入與事業(yè)發(fā)展嚴(yán)重不匹配的現(xiàn)象。

改革的阻力之二來(lái)自政府與市場(chǎng)邊界之間的沖突。為了爭(zhēng)奪有限的企業(yè)資源，各地紛紛出臺(tái)優(yōu)惠的稅收優(yōu)惠措施，誰(shuí)能付出更高的代價(jià)，誰(shuí)就能在招商引資中占據(jù)有利位置。

2014年底，作為深化財(cái)稅體制改革的配套內(nèi)容，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于清理規(guī)范稅收等優(yōu)惠政策的通知》，全面清理各地區(qū)自行制定的的稅收、非稅收入以及與企業(yè)繳納稅收掛鉤的財(cái)政支出優(yōu)惠政策。

遺憾的是，這項(xiàng)政策在后來(lái)的執(zhí)行過(guò)程中遭遇滑鐵盧，引起了一些地區(qū)和部門的反對(duì)。文件出臺(tái)五個(gè)月之后，國(guó)務(wù)院便再次發(fā)文，暫停此項(xiàng)稅收等優(yōu)惠政策專項(xiàng)清理工作。各個(gè)地區(qū)五花八門的稅收優(yōu)惠政策再次抬頭，遍地開(kāi)花。

改革的阻力之三來(lái)自中央與地方政府之間的分歧。以遲遲未能推出的房地產(chǎn)稅為例，房地產(chǎn)稅設(shè)計(jì)初衷之一就是要理順中央和地方的財(cái)政收入關(guān)系。通過(guò)健全地方稅收體系，為地方政府培育穩(wěn)定財(cái)源稅源，以逐漸取代日漸枯竭的傳統(tǒng)土地財(cái)政。

但是將房地產(chǎn)稅確定為地方稅還是地方、中央共享稅，以及中央政府如何通過(guò)房地產(chǎn)稅的征收調(diào)控地方經(jīng)濟(jì)？對(duì)此，中央和地方政府各有打算，短時(shí)間內(nèi)各方難以達(dá)成一致。而這也成為房地產(chǎn)稅屢次難產(chǎn)的原因之一。

房地產(chǎn)稅改革其實(shí)可以引申出另外一個(gè)話題，那就是中央和地方政府財(cái)權(quán)事權(quán)的劃分。財(cái)權(quán)是下放還是上移？事權(quán)是分權(quán)還是集權(quán)？如何清晰界定各級(jí)政府的支出責(zé)任？如何既能調(diào)動(dòng)地方政府的積極性同時(shí)保證中央的政令暢通？如果在這些問(wèn)題上不能消除分歧，改革將陷入無(wú)休止的爭(zhēng)論之中。

新挑戰(zhàn)

阻力仍在，深化改革現(xiàn)在又面臨各種新的挑戰(zhàn)。

國(guó)外方面自不必說(shuō)。國(guó)際形勢(shì)波詭云譎，世界經(jīng)濟(jì)整體都面臨著下行壓力。尤其是在存量競(jìng)爭(zhēng)的格局下，各經(jīng)濟(jì)體之間搏殺更為激烈，一個(gè)穩(wěn)定溫和的外部環(huán)境似與我們漸行漸遠(yuǎn)。

國(guó)內(nèi)方面同樣面臨挑戰(zhàn)。一方面來(lái)自我們所處的特殊發(fā)展階段。目前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展正處在增長(zhǎng)速度換擋期、結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期、前期刺激政策消化期的“三期疊加”階段，產(chǎn)業(yè)新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換，經(jīng)濟(jì)爬坡過(guò)坎。

財(cái)稅體制改革是一項(xiàng)系統(tǒng)性改革，牽一發(fā)而動(dòng)全身。如何平衡局部與整體、眼前與長(zhǎng)遠(yuǎn)、穩(wěn)定與發(fā)展，無(wú)疑對(duì)正在開(kāi)展的財(cái)稅改革提出了更高的要求：既要堅(jiān)定不移的推動(dòng)改革，努力建立現(xiàn)代財(cái)政體制，又要與目前的經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境相適應(yīng)，盡可能減少對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行產(chǎn)生的擾動(dòng)。

另一方面來(lái)自自身的財(cái)政收支壓力。2019年1月至11月，全國(guó)一般公共預(yù)算收入178967億元，同比增長(zhǎng)3.8%，但是在此期間，全國(guó)一般公共預(yù)算支出高達(dá)206463億元，增長(zhǎng)7.7%，財(cái)政收入增長(zhǎng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于支出增長(zhǎng)。而在剛剛結(jié)束的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上，首次在此類公報(bào)中出現(xiàn)財(cái)政支出“?；?、保運(yùn)轉(zhuǎn)、保民生”的表述，財(cái)政收支壓力可見(jiàn)一斑。

收入端，國(guó)家減稅降費(fèi)力度越來(lái)越大。今年以來(lái)，國(guó)家先后啟動(dòng)個(gè)人所得稅改革、小微企業(yè)普惠性減稅等措施。國(guó)家稅務(wù)總局最新數(shù)據(jù)顯示，今年前三季度，全國(guó)累計(jì)新增減稅降費(fèi)17834億元，預(yù)計(jì)全年累計(jì)減稅降費(fèi)達(dá)2.3萬(wàn)億元。

支出端，衛(wèi)生、社保等民生等剛性支出有增無(wú)減，除此之外，對(duì)于重大項(xiàng)目、重點(diǎn)工程還要持續(xù)加大資金保障。經(jīng)濟(jì)形勢(shì)越困難，財(cái)政政策應(yīng)該越積極、越有力。

增減之間，緊縮的是各級(jí)政府的錢袋子。財(cái)稅體制改革不是過(guò)家家，利益的調(diào)整、權(quán)責(zé)的劃分甚至改革過(guò)程中的試錯(cuò)成本，都需要付出實(shí)實(shí)在在的真金白銀。面臨嚴(yán)峻的財(cái)政壓力，考驗(yàn)的是改革者的謀略與智慧。

行百里者半九十。深化財(cái)稅體制改革，不應(yīng)該只是原有基礎(chǔ)上的修修補(bǔ)補(bǔ)，而應(yīng)該是一場(chǎng)適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深刻變革，唯有捐棄利益之爭(zhēng)，打破部門利益、地方利益的藩籬，才能確保各項(xiàng)改革穩(wěn)步推進(jìn)。

改革沒(méi)有完成時(shí)，深化財(cái)稅體制改革依然任重而道遠(yuǎn)。