吳國玖等

開發(fā)區(qū)建設(shè)是我國改革開放的成功實踐，也是推動我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展和經(jīng)濟體制機制創(chuàng)新的重要平臺。習(xí)近平總書記多次強調(diào)：“要加強對各類開發(fā)區(qū)的統(tǒng)籌規(guī)劃，加快開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)型升級，促進(jìn)開發(fā)區(qū)體制機制創(chuàng)新，進(jìn)一步增強開發(fā)區(qū)功能優(yōu)勢，把各類開發(fā)區(qū)建設(shè)成為新型工業(yè)化發(fā)展的引領(lǐng)區(qū)、高水平營商環(huán)境的示范區(qū)、機制體制突破性創(chuàng)新的先行區(qū)?！苯陙恚K南縣域開發(fā)區(qū)積極響應(yīng)國家號召，不斷創(chuàng)新升級政務(wù)服務(wù)模式，積極探索園區(qū)新型管理體制，取得積極成效。本文基于蘇南縣域開發(fā)區(qū)審批機構(gòu)改革樣本，試圖梳理開發(fā)區(qū)行政審批機構(gòu)管理體制和服務(wù)機制改革的重點難點，分析行政審批局模式在政務(wù)服務(wù)升級方面的發(fā)展路徑。

蘇南縣域開發(fā)區(qū)行政審批機構(gòu)改革實踐

昆山、宜興、吳中和句容作為蘇南縣域城市，四地開發(fā)區(qū)在審批服務(wù)模式創(chuàng)新方面既有各自特色，又有共性做法。其中，線上政務(wù)服務(wù)、線下幫代服務(wù)、并聯(lián)審批服務(wù)和“一站式”服務(wù)等探索實踐，在提高審批效率和服務(wù)水平方面是卓有成效的，值得肯定和推廣。

昆山樣本。昆山經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)行政審批局在運行一年的基礎(chǔ)上，搶抓原便民服務(wù)中心“升級”機遇，配套建設(shè)多功能的相對集中行政許可服務(wù)大廳，順利承接國家級開發(fā)區(qū)全鏈審批賦權(quán)清單，實現(xiàn)了“一站式”“全鏈條”審批服務(wù)。同時，開發(fā)區(qū)審批局高效整合資源，成功對接江蘇政務(wù)服務(wù)網(wǎng)，創(chuàng)造了審批效率更高、速度更快、服務(wù)更優(yōu)的行政審批昆山模式。近期，昆山開發(fā)區(qū)又通過實施標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化和重大項目幫辦制的“3+1”行動，依托審批局線上服務(wù)平臺和線下幫辦服務(wù)中心，實現(xiàn)了“一套材料、一次告知、一窗受理、信息互通、全程監(jiān)管”的政務(wù)服務(wù)新模式，著實助力審批服務(wù)提質(zhì)增效。

吳中樣本。2018年11月24日，吳中經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)行政審批局成立，同時啟動多功能政務(wù)服務(wù)大廳。開發(fā)區(qū)審批局根據(jù)省市對國家級開發(fā)區(qū)全鏈審批賦權(quán)要求，服務(wù)大廳設(shè)置市場準(zhǔn)入、項目建設(shè)、社會事務(wù)三類辦事服務(wù)區(qū)共計42個窗口，承辦28個部門的155項審批服務(wù)事項，所有事項線上線下均可辦理，保證了審批服務(wù)進(jìn)一步扁平化、便利化。同時，大廳專設(shè)項目代辦受理窗口和多臺自助服務(wù)智能機，開啟“審批實現(xiàn)一枚章、全力整合一窗辦、不見面審批自助辦”的行政審批吳中模式。

宜興樣本。宜興經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)行政審批局成立兩年來，各項業(yè)務(wù)運行漸趨成熟。審批服務(wù)大廳主要承擔(dān)涉及宜興開發(fā)區(qū)內(nèi)市場準(zhǔn)入、建設(shè)投資和民生服務(wù)等領(lǐng)域的行政許可，所涉事項均已對接江蘇政務(wù)服務(wù)網(wǎng)，實現(xiàn)線上審批綜合服務(wù)。同時，為方便群眾，服務(wù)大廳還設(shè)置了幫辦代辦服務(wù)中心，不熟悉網(wǎng)絡(luò)的群眾同樣可以高效辦理業(yè)務(wù)。結(jié)合園區(qū)實際，開發(fā)區(qū)審批局增設(shè)了公用事業(yè)管理服務(wù)中心，主要承擔(dān)區(qū)域內(nèi)市容、市政等綜合管理工作，負(fù)責(zé)園區(qū)綠化管護(hù)、環(huán)衛(wèi)、廣告等市政服務(wù)，打通了政務(wù)服務(wù)“最后一公里”。

句容樣本。句容經(jīng)濟開發(fā)區(qū)肩負(fù)著晉級國家級開發(fā)區(qū)的使命。為響應(yīng)“放管服”改革精神，確?！皡^(qū)內(nèi)事區(qū)內(nèi)辦”，2018年初成立了經(jīng)濟發(fā)展局，內(nèi)設(shè)行政審批科，全面整合句容市政府下放的發(fā)改、規(guī)劃、住建、城管等領(lǐng)域共計26項許可權(quán)限，設(shè)收發(fā)件、發(fā)改、規(guī)劃、幫代辦綜合服務(wù)共4個窗口，同時負(fù)責(zé)政府性小型工程招投標(biāo)業(yè)務(wù)，辦公區(qū)與句容市行政審批局集中一棟樓，實現(xiàn)項目審批“進(jìn)一棟樓、辦所有事”的一站式服務(wù)。為落實上級對園區(qū)“2440”改革要求，開發(fā)區(qū)出臺審批幫代辦制和項目服務(wù)全生命周期制，將項目推進(jìn)和幫辦代辦過程中各環(huán)節(jié)的會辦、交辦對接梳理清晰;打造“361 Service”服務(wù)品牌，樹立上門服務(wù)、全程服務(wù)和保姆式服務(wù)宗旨。線上服務(wù)對接江蘇政務(wù)服務(wù)網(wǎng)，企業(yè)投資項目備案、企業(yè)投資項目核準(zhǔn)、政府投資項目審批和固定資產(chǎn)投資項目節(jié)能審查等可辦理線上審批業(yè)務(wù)，幫代辦綜合窗口則為其他事項提供精準(zhǔn)的幫代辦服務(wù)。

蘇南縣域開發(fā)區(qū)行政審批機構(gòu)改革成效

昆山開發(fā)區(qū)、宜興開發(fā)區(qū)和吳中開發(fā)區(qū)作為國家級開發(fā)區(qū)，句容開發(fā)區(qū)作為省級開發(fā)區(qū)，在審批機制體制領(lǐng)域的創(chuàng)新性做法，既貫徹落實了中央“放管服”精神，也是踐行江蘇省“3550”改革的生動實踐，實現(xiàn)了從觀念創(chuàng)新到運營創(chuàng)新再到管理創(chuàng)新的華麗轉(zhuǎn)身。

實現(xiàn)了服務(wù)觀念轉(zhuǎn)變——從“行政審批”到“綜合服務(wù)”。昆山、吳中和宜興三地開發(fā)區(qū)行政審批局與句容開發(fā)區(qū)行政審批科是行政審批制度改革深化的成果，基本實現(xiàn)了由“提高規(guī)范權(quán)力運行效率，改善自我約束和監(jiān)管效能”到“細(xì)化和豐富政務(wù)服務(wù)模式，提升政務(wù)服務(wù)品質(zhì)”的能級轉(zhuǎn)變。四地開發(fā)區(qū)全面轉(zhuǎn)變思想觀念，不斷深化改革，主動回應(yīng)和滿足更高的公共服務(wù)訴求，是行政審批制度改革成功的關(guān)鍵，起引領(lǐng)作用的是工作理念的轉(zhuǎn)變和思想站位的提升。四地開發(fā)區(qū)審批部門統(tǒng)籌區(qū)內(nèi)審批制度改革和行政審批服務(wù)，負(fù)責(zé)全區(qū)審批事項一站式受理、集中式審批，構(gòu)建集“審批、監(jiān)管、服務(wù)、代理”為一體的綜合服務(wù)框架。

實現(xiàn)了服務(wù)模式升級——從“分散式審批”到“一站式服務(wù)”。四地開發(fā)區(qū)結(jié)合自身實際，全面梳理審批要件，整合審批站點，形成一體化服務(wù)模式，專設(shè)一站式服務(wù)大廳，組建審批部門，有效破除原有分散化審批服務(wù)導(dǎo)致的企業(yè)多跑路、跑錯路、跑冤路等現(xiàn)象。專設(shè)行政審批部門具有諸多優(yōu)勢：審批局是依法設(shè)立的政府職能部門，可實現(xiàn)相關(guān)部門的對等協(xié)調(diào)，打破部門封閉的狀態(tài);通過組織創(chuàng)新吸引企業(yè)落地投資，營造良好的政社互動環(huán)境。昆山、吳中和宜興開發(fā)區(qū)根據(jù)工作需要，通過政府購買服務(wù)方式公開招錄專業(yè)技術(shù)人員，實現(xiàn)了人員、專業(yè)、崗位之間的相互匹配。同時，每個項目的報批報建內(nèi)部指定專人統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，職能部門再指定專職審查員，負(fù)責(zé)政策解讀、內(nèi)部審查，確保審批服務(wù)高效順暢。另外，四地開發(fā)區(qū)均專設(shè)投資項目幫辦代辦崗位，提升了對重大項目審批難點、堵點的幫辦、協(xié)調(diào)服務(wù)，大大縮短了項目審批周期。

實現(xiàn)了管理模式創(chuàng)新——從“網(wǎng)上審批”到“不見面審批”。2017年6月，江蘇省印發(fā)《關(guān)于全省推行不見面審批 （服務(wù)）改革實施方案》，為“不見面審批”作為一項普遍的制度安排提供了法律基礎(chǔ)。 昆山、吳中和宜興三地開發(fā)區(qū)的“不見面審批”服務(wù)主要體現(xiàn)在四個方面：一是采取模擬審批、代辦審批、多圖聯(lián)審、區(qū)域評估、網(wǎng)上審圖、聯(lián)合驗收等創(chuàng)新舉措，優(yōu)化審批流程，提升政務(wù)服務(wù)效率;二是開展“多規(guī)合一”，推進(jìn)社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等多規(guī)融合;三是推行“多圖聯(lián)審”，組建建設(shè)工程施工圖聯(lián)合審查中心，建立施工圖聯(lián)合審查機制，整合圖審、消防、抗震、防雷等審查事項統(tǒng)一到一個部門受理、審查、出件，做到統(tǒng)一收件，分工審查，統(tǒng)一反饋。依托江蘇省政務(wù)服務(wù)網(wǎng)，按照“線上受理、內(nèi)部審批、全程公開、網(wǎng)端推送、快遞送達(dá)”的方式開展審批服務(wù)，三地開發(fā)區(qū)各個環(huán)節(jié)基本實現(xiàn)了“網(wǎng)上報、集中收、后臺審、區(qū)域評、幫代辦、不見面”。

蘇南縣域開發(fā)區(qū)行政審批機構(gòu)改革的啟示

無論是昆山、吳中、宜興國家級開發(fā)區(qū)，還是對標(biāo)找差的句容省級開發(fā)區(qū)，在新發(fā)展理念和“放管服”改革精神的指引下，都不斷強化自我革新，凝心聚力推進(jìn)審批管理和服務(wù)體系創(chuàng)新，在轉(zhuǎn)變政府職能、豐富服務(wù)舉措、優(yōu)化政商環(huán)境、營造國際一流營商環(huán)境等方面提供了有益啟示。

以轉(zhuǎn)變政府職能為目標(biāo)，著力提升審批服務(wù)質(zhì)量。政府的核心職能是為社會提供有效的公共服務(wù)。改革開放以來，政府不斷加大簡政放權(quán)力度和速度，使得市場機制不斷完善，社會生產(chǎn)效率的提升史無前例。由此形成的局面是，政府由“提供經(jīng)濟性公共服務(wù)”向“提供社會性公共服務(wù)”做了歷史性轉(zhuǎn)型。四地開發(fā)區(qū)行政審批改革正是審批服務(wù)能力現(xiàn)代化的直接體現(xiàn)。借助“互聯(lián)網(wǎng)+”模式，園區(qū)主動推進(jìn)政務(wù)服務(wù)“一張網(wǎng)”建設(shè)，持續(xù)提升不見面審批服務(wù)效率和效能。依托本地統(tǒng)一的政務(wù)服務(wù)網(wǎng)站和綜合監(jiān)管平臺，加速推進(jìn)全面實現(xiàn)區(qū)內(nèi)政務(wù)服務(wù)事項“一網(wǎng)通辦”。

以優(yōu)化營商環(huán)境為核心，全面提升公共服務(wù)水平。公共服務(wù)滿意度一般會受到個人偏好、企業(yè)性質(zhì)和環(huán)境預(yù)期等因素的影響，但關(guān)鍵還是取決于公共服務(wù)能力。開發(fā)區(qū)成立行政審批部門，有利于提升審批服務(wù)對企業(yè)的反應(yīng)速度，逐步吸引優(yōu)質(zhì)項目來區(qū)投資，最終有利于園區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，提升資源配置效率，提升公共服務(wù)供給水平，從而形成良性循環(huán)。同時，也要注重審批服務(wù)過程中各利益相關(guān)者的意見反饋，豐富政企、政社互動機制。借助政務(wù)服務(wù)網(wǎng)，全面實現(xiàn)企業(yè)申報材料網(wǎng)絡(luò)共享，提升企業(yè)和群眾的體驗感和獲得感。

以豐富服務(wù)舉措為要領(lǐng)，營造國際一流營商環(huán)境。《世界銀行2018年全球營商環(huán)境報告》評估我國營商環(huán)境位居全球第78位，這與我國經(jīng)濟地位明顯不匹配。為營造國際一流的營商環(huán)境，昆山開發(fā)區(qū)在助力建設(shè)施工許可審批提速而推行的各項創(chuàng)新舉措值得借鑒。如“告知承諾制”，對不涉及公共安全、生產(chǎn)安全和公共利益等事項，在申請人提交申請主審材料要件齊全，內(nèi)容明確，且承諾材料真實、合法時，對非主審要件實行“容缺后補”機制。如“不再審批制”，在相關(guān)領(lǐng)域探索創(chuàng)新以政策性條件引導(dǎo)、企業(yè)信用承諾、監(jiān)管有效約束為核心的監(jiān)督模式，對使用自有土地擴大建設(shè)規(guī)模的“零用地”技術(shù)改造等國家鼓勵類企業(yè)投資項目試行“不再審批”。此類制度的推行，極大地提高了審批效率。

推進(jìn)縣域開發(fā)區(qū)行政審批機構(gòu)改革的若干建議

行政審批制度改革已走過18個年頭，現(xiàn)行的審批機構(gòu)改革仍屬于試點階段。從實踐情況來看，昆山等地開發(fā)區(qū)的試點結(jié)果是符合改革預(yù)期的。同時也應(yīng)看到，我國審批制度體系與發(fā)達(dá)國家還存在差距。在改革過程中，要繼續(xù)堅持“規(guī)范審批清單、精簡審批流程、共享審批信息、公開監(jiān)管過程”四條主線，以提升群眾的獲得感和滿意度為改革目標(biāo)，努力構(gòu)建國際一流營商環(huán)境。

建立更加規(guī)范的行政審批清單。成功的審批機構(gòu)改革，首先應(yīng)該是賦權(quán)審批清單的清晰化和規(guī)范化。一方面，審批機構(gòu)改革要積極推進(jìn)行政審批事項分類改革，承接一批，規(guī)范一批，簡化一批，公開一批，為實現(xiàn)規(guī)范高效審批做好準(zhǔn)備工作。另一方面，園區(qū)政府行使審批權(quán)限，以相關(guān)法規(guī)為基準(zhǔn)，先易后難，循序漸進(jìn)，及時劃轉(zhuǎn)、承接和公開審批事項。從改革事項劃轉(zhuǎn)上統(tǒng)一認(rèn)識，從改革的實效性出發(fā)，相對集中審批事項和部門進(jìn)駐相結(jié)合，實現(xiàn)政務(wù)服務(wù)事項清單標(biāo)準(zhǔn)化，辦事指南標(biāo)準(zhǔn)化，審查細(xì)則標(biāo)準(zhǔn)化，考核指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化，讓企業(yè)和群眾享受更加規(guī)范、透明、高效的政務(wù)服務(wù)。

加大行政審批流程的簡化力度。持續(xù)精簡審批流程是優(yōu)化審批機構(gòu)職能的核心。園區(qū)政府應(yīng)因地制宜，不斷細(xì)化優(yōu)化審批流程和服務(wù)流程，才能構(gòu)建起高效、實效的審批運行機制。審批權(quán)限相對集中后，審批主體發(fā)生改變，相應(yīng)的審批模式、服務(wù)機制、審批時限等都要隨之變化，對單辦事項、復(fù)雜事項、關(guān)聯(lián)事項重新梳理流程，構(gòu)建更加符合實際的審批運行機制。同時，為保障再造審批流程和服務(wù)流程得以實效執(zhí)行，園區(qū)政府應(yīng)注重專業(yè)化人才隊伍的引進(jìn)和培養(yǎng)，提高審批專業(yè)化程度，提升服務(wù)精準(zhǔn)化水平，顯著降低部門之間的對接協(xié)調(diào)成本。

提升審批信息動態(tài)化共享化水平。準(zhǔn)確高效的信息對接是審批機構(gòu)高效運轉(zhuǎn)的保障。審批機構(gòu)改革要注重搭建動態(tài)運作、公開監(jiān)察、共享平臺等多功能系統(tǒng)，打通部門專網(wǎng)，便捷部門對接，消除服務(wù)死角，實現(xiàn)審批機構(gòu)信息動態(tài)、資源共享。各地開發(fā)區(qū)應(yīng)充分利用已有互聯(lián)網(wǎng)平臺，推動多方資源整合，避免資源浪費和信息孤島。加強信息資源跨部門、跨層級順暢流通，協(xié)同共享，進(jìn)一步簡化群眾辦事流程，讓信息公開化、動態(tài)化機制最大限度地為企業(yè)和群眾釋放紅利。

全面建立審批監(jiān)管全覆蓋體系。審批監(jiān)管有效落實是審批職能得以發(fā)揮的顯著動力。有條件的開發(fā)區(qū)應(yīng)探索建立全域電子監(jiān)管系統(tǒng)，一方面針對審批流程中的異常環(huán)節(jié)及時監(jiān)察，公平監(jiān)督，促成部門內(nèi)部建立客觀公正的績效考核機制;另一方面，將辦結(jié)結(jié)果推送至監(jiān)管部門，對辦結(jié)成果進(jìn)行比對分析，構(gòu)建“外部監(jiān)督、內(nèi)部評估、綜合考評”機制，確保政務(wù)服務(wù)流程全網(wǎng)覆蓋，不斷增強審管互動力度，大力推進(jìn)行政審批信息全過程公開，主動接受社會和媒體監(jiān)督。

（課題組成員：吳國玖、于珺建，江蘇省人民政府研究室;許一、劉棟，江蘇省句容經(jīng)濟開發(fā)區(qū);彭雷，中共江蘇省委研究室）

責(zé)任編輯：戴群英