史富文

摘要：文章針對PPP項目的特點，在利益共享、風險分擔、平等合作，以人為本的原則基礎(chǔ)下，通過對PPP項目的影響分析、利益相關(guān)者分析、項目與當?shù)厣鐣南嗷ミm應(yīng)性、風險分析、公眾參與、政府公共職能、社會資本能力等方面的分析論證，構(gòu)建PPP項目可持續(xù)發(fā)展能力評價指標體系，用以評價PPP項目的可持續(xù)發(fā)展能力。

Abstract： According to the characteristics of PPP project， based on the principles of benefit sharing， risk sharing， equal cooperation and people-oriented， this paper constructs a sustainable development capability evaluation index system for PPP project by analyzing the impact of PPP project， stakeholder analysis， mutual adaptability of project and local society， risk analysis， public participation， public functions of government， social capital capacity， etc. The evaluation index system is used to evaluate the sustainable development capacity of PPP project.

關(guān)鍵詞：政府和社會資本合作;可持續(xù)性發(fā)展;利益相關(guān)者

Key words： PPP;sustainable development;stakeholder

中圖分類號：F283? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文章編號：1006-4311（2020）05-0089-04

0? 引言

近年來，政府和社會資本合作（PPP）模式被廣泛應(yīng)用到中國的各類基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，已成為推進中國新型城市化、加強城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要制度安排。全國各地以PPP模式融資建設(shè)的項目大量出現(xiàn)，覆蓋了能源、交通運輸、水利建設(shè)和環(huán)境保護、市政工程、城鎮(zhèn)綜合開發(fā)等領(lǐng)域。但是，由于社會資本的逐利性，應(yīng)用PPP模式也會造成一系列的問題。例如，大量舉債進行過度的、無效率的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè);社會資本偏好營利性項目，忽視公益性項目;重視施工利潤，忽視運營維護效益，從而產(chǎn)生短視行為;收取高額票價，從而造成公共服務(wù)覆蓋面窄以及不公平的現(xiàn)象;為了降低成本而降低公共產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量，從而對公共利益造成損害;將投資集中在能帶來經(jīng)濟回報的設(shè)施，忽視了對環(huán)境保護、員工安全與福利、社會責任等方面的投入[1]。若當下PPP項目大量涌現(xiàn)僅僅是為了滿足地方政府的政績需求，會大大增加地方政府的財政負擔，只關(guān)注短期的經(jīng)濟增長，將會給后代人留下沉重的負擔。因此，亟需開展PPP模式下項目的可持續(xù)性評價研究。

聯(lián)合國推進人類千年發(fā)展目標第二個15年議程提出了實現(xiàn)人類可持續(xù)發(fā)展的新目標，具體包括消除貧困、建設(shè)有復原力的基礎(chǔ)設(shè)施等在內(nèi)的以“以人為本”作為核心理念的17項具體目標，包括消除貧困、實現(xiàn)包容和公平的教育、實現(xiàn)性別平等、為所有人提供清潔飲水和衛(wèi)生設(shè)施并進行可持續(xù)管理，確保人人獲得價格合理和可持續(xù)的現(xiàn)代能源等[2]。同時，聯(lián)合國歐洲經(jīng)濟委員（UNECE）提出把PPP作為推進各國實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標的重要機制和有效工具向全世界推薦，并通過研究制定與17個可持續(xù)發(fā)展目標相對應(yīng)和匹配的30多個PPP國際標準，推動實現(xiàn)全球可持續(xù)發(fā)展[3]。李開孟等學者認為，聯(lián)合國系統(tǒng)目前正在推動的以可持續(xù)發(fā)展理念指導下的以人為本PPP模式，是PPP模式的一種新的形態(tài)，代表未來的PPP模式發(fā)展方向[4]。

可持續(xù)發(fā)展導向的PPP著力于實現(xiàn)以人為本的可持續(xù)發(fā)展目標，強調(diào)通過PPP模式整合各種社會資源，促進經(jīng)濟、社會、資源、環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，實現(xiàn)聯(lián)合國倡導的可持續(xù)發(fā)展目標。這一目標的達成需要我們在開展項目前期可行性論證時就要關(guān)注項目的可持續(xù)性，構(gòu)建行之有效的PPP項目可持續(xù)性評價體系論證PPP項目的可持續(xù)發(fā)展能力。

1? PPP項目可持續(xù)發(fā)展能力評價指標

本文針對PPP項目的特點，在利益共享、風險分擔、平等合作，以人為本的原則基礎(chǔ)下，通過對以下七個方面的分析論證，構(gòu)建PPP項目可持續(xù)性評價體系。

1.1 PPP項目的影響范圍和強度

確定項目產(chǎn)生影響的種類、范圍、強度，包括：

①對項目目標區(qū)域內(nèi)居民生活水平和質(zhì)量的影響。包括居民收入水平、居住水平、消費水平、消費結(jié)構(gòu)等的變化情況。

②對目標區(qū)域就業(yè)狀況的影響。包括項目目標區(qū)域內(nèi)就業(yè)結(jié)構(gòu)、就業(yè)機會變化的數(shù)量和結(jié)構(gòu)等情況。

③對收入分配和公平性的影響。包括項目目標區(qū)域內(nèi)人口收入變化的原因、數(shù)量和結(jié)構(gòu)等情況，是否擴大貧富收入差距，提出促進收入公平分配的措施。

④對現(xiàn)有基礎(chǔ)設(shè)施和社會服務(wù)體系的影響。包括項目建設(shè)對項目目標區(qū)域內(nèi)道路、交通、供水、供熱、供氣、教育、醫(yī)療、環(huán)境衛(wèi)生等基礎(chǔ)設(shè)施和社會服務(wù)體系的影響，以及可能引起的項目目標區(qū)域內(nèi)文化教育水平、衛(wèi)生健康指標變化的影響。

⑤對目標區(qū)域社會資源及土地資源占用的影響。對目標區(qū)域社會資源占用的影響包括因項目建設(shè)導致的對原有社會資源占用、社會服務(wù)政策或公共產(chǎn)品價格政策的調(diào)整導致低收入群體因生活支出增加，抗風險能力受到削弱的影響;土地資源占用包括項目建設(shè)對土地利用現(xiàn)狀和結(jié)構(gòu)的影響，特別要重視因項目建設(shè)導致的對土地資源的喪失、房屋及其他建筑物被拆遷造成租賃收益減少、生活成本增加、經(jīng)營成本增加、原有的社區(qū)組織和社會關(guān)系被破壞等影響。

⑥對目標區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展格局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的影響。包括項目建設(shè)對當?shù)匕l(fā)展格局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)影響的形式和強度。

⑦項目建設(shè)和運營對項目目標區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境、自然資源的影響。項目建設(shè)運營過程中所采取的環(huán)保和生態(tài)恢復措施的有效性。

⑧對目標區(qū)域人文環(huán)境的影響，若項目涉及對文化遺產(chǎn)、傳統(tǒng)文化與風俗習慣、宗教設(shè)施與場所等存在影響的情況，需進行詳細調(diào)研，慎重決策，分析項目適應(yīng)當?shù)厝宋沫h(huán)境的程度和水平[5]。

分析項目產(chǎn)生的影響，其目的是將項目的不利影響降低、有利影響擴大。

1.2 利益相關(guān)者受益、受損程度和補償措施

根據(jù)與項目之間聯(lián)系的程度識別利益相關(guān)者。利益相關(guān)者包括政府方及實施機構(gòu)、社會資本方及項目公司、項目的使用者和服務(wù)對象、社會公眾等。

①從公平、公正角度出發(fā)，項目公司應(yīng)當對PPP合同約定服務(wù)區(qū)域內(nèi)所有用戶普遍地、無歧視地提供公共產(chǎn)品或公共服務(wù)，不得實行差別待遇。

②對不同利益相關(guān)者的受益或受損種類、水平進行分析。要特別關(guān)注貧困人口、低收入群體、殘疾人、非自愿移民等弱勢群體生活成本增加和公共設(shè)施條件變化等問題。評價對項目建設(shè)持不同態(tài)度的利益受損者所獲得利益補償?shù)暮侠硇浴?/p>

③分析項目目標受益和受損群體對項目的可接受性，對于需要向受益對象收取費用的項目，應(yīng)進行受益群體支付意愿與支付能力分析;分析利益受損群體對項目的可接受性，分析因項目建設(shè)和運營而導致在環(huán)境、資源、經(jīng)濟、社會方面的利益可能受損群體對于項目的態(tài)度、需求，提出消除或減緩不利影響的措施[6]。

④開展項目相關(guān)組織機構(gòu)分析，對與項目準備、建設(shè)、運營維護、管理監(jiān)督有關(guān)的政府機構(gòu)、咨詢服務(wù)機構(gòu)、民間組織、其他社會組織等利益相關(guān)機構(gòu)的特征、結(jié)構(gòu)、管理體制、運行機制、能力、經(jīng)驗等方面進行分析，提出機構(gòu)安排建議。

1.3 項目與當?shù)厣鐣南嗷ミm應(yīng)性

項目與當?shù)厣鐣南嗷ミm應(yīng)性的判斷，主要看項目是否適應(yīng)當?shù)厣鐣陌l(fā)展需要，是否能夠在特定環(huán)境持續(xù)生存和發(fā)展。

①分析項目目標與當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展總體目標、詳細規(guī)劃的一致性，評價項目對實現(xiàn)當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展目標的影響和作用[7];

②分析項目所在地區(qū)現(xiàn)有技術(shù)、經(jīng)濟、社會、文化狀況能否適應(yīng)項目的建設(shè)和發(fā)展。

1.4 風險的種類、強度和應(yīng)對

①選擇影響面大、持續(xù)時間長、容易導致較大矛盾的風險因素進行分析和預測。分析該因素可能導致風險發(fā)生的可能性，提出可能的解決措施和方案。在政府方、實施機構(gòu)、項目公司、項目所在地社區(qū)及居民等利益相關(guān)者進行充分溝通和協(xié)商的基礎(chǔ)上，針對每一項潛在的風險，提出解決的措施和方案。

②項目實施機構(gòu)和項目公司應(yīng)當制定突發(fā)事件應(yīng)急預案，按規(guī)定報政府有關(guān)部門。突發(fā)事件發(fā)生后，及時啟動應(yīng)急預案，保障公共產(chǎn)品或公共服務(wù)的正常提供。社會資本因不可抗力等原因確實無法繼續(xù)履行PPP項目合同的，實施機構(gòu)應(yīng)當采取措施，保證持續(xù)穩(wěn)定提供公共產(chǎn)品或公共服務(wù)。

③政府方應(yīng)保證公用產(chǎn)品和服務(wù)的價格穩(wěn)定，科學確定交易價格，規(guī)范定價程序，廣泛聽取社會意見，嚴格執(zhí)行并實施成本監(jiān)審、風險評估、專家論證、公眾參與、集體審議等定價程序，并及時向社會公開。調(diào)查居民的支付意愿和支付能力，制定低收入群體保障預案，完善配套政策，保障低收入群體生活水平不因價格改革而降低[8]。

1.5 公眾參與

PPP項目大多都是關(guān)系到廣大群眾切身利益的公共設(shè)施，社會公眾理應(yīng)對PPP項目享有知情權(quán)、建議權(quán)和參與決策權(quán)。

①評價項目生命周期的公眾參與程度。從項目識別、社會資本招標開始，到建設(shè)、運營維護的整個過程，都應(yīng)采取各種形式、措施進行廣泛深入的宣傳、報道，征求各方面群眾的意見建議，做到公開、透明，處在社會公眾的嚴格監(jiān)督下。

②評價項目是否具備完善的中介服務(wù)體系，以及各類各類中介機構(gòu)是否按照獨立、客觀、公正的原則提供服務(wù)。

③評價信息公開程度。包括項目投資決策、社會資本方選擇、采購決策等各環(huán)節(jié)的透明程度，政府方的有關(guān)PPP政策、流程、規(guī)章制度及項目公司財務(wù)和會計數(shù)據(jù)的公開程度、公開范圍。政府向社會公眾提供的公共服務(wù)項目，應(yīng)當就確定采購需求征求社會公眾的意見。實施機構(gòu)和項目公司應(yīng)當將PPP項目實施方案、PPP合同及其變更或終止、項目提供的產(chǎn)品服務(wù)標準、監(jiān)測分析和績效評價、經(jīng)過審計的上年度財務(wù)報表等有關(guān)信息按規(guī)定向社會公開。項目公司應(yīng)當定期向社會披露生產(chǎn)經(jīng)營和年度財務(wù)狀況，公開有關(guān)成本及價格信息并依法接受年度財務(wù)審計。

1.6 政府公共職能

政府公共職能評價應(yīng)從以下幾個方面進行評價：

①項目執(zhí)行管理水平評價。對政府方在項目立項決策階段、項目準備階段、項目實施階段、項目運營階段、項目移交階段等生命周期各階段的執(zhí)行管理水平進行評價。明確政府、實施機構(gòu)、項目公司的職能劃分，評價政府方是否履行好公用基礎(chǔ)設(shè)施資源配置、行政審批和行政收費等職能，對項目的生產(chǎn)經(jīng)營活動不要進行過度行政干預。

②行政監(jiān)管效果評價。評價政府方是否建立專門的監(jiān)管機構(gòu)，在政企合作中建立規(guī)范明確的監(jiān)管和服務(wù)體制，切實履行政府在項目整個生命周期的監(jiān)管職能，在項目各階段開展行政監(jiān)管、履約監(jiān)管并引入公眾監(jiān)督機制，發(fā)揮獨立第三方的作用[9]。

③優(yōu)化服務(wù)效果評價。評價政府方是否在項目正式運作前做好前期規(guī)劃等基礎(chǔ)工作，對項目充分進行可行性研究;政府方是否建立統(tǒng)一配套的政策規(guī)定，包括在交易價格、準入資質(zhì)、操作辦法等方面制定明確的可操作規(guī)定，降低PPP項目政策性風險;是否本著風險共擔、利益共享的公平、公正原則完善合同的設(shè)計，盡量減少合同的不完備性，預設(shè)糾紛解決機制和風險保障機制。

④政府信用水平評價。政府是否遵守諾言，及時承擔相應(yīng)的責任。確定哪些風險可以由政府承擔，在充分考慮各種風險因素的基礎(chǔ)上給社會投資者提供適當?shù)膿＃_保按照PPP合同按時撥付財政資金，嚴格遵守信用，保障政策法律的連續(xù)性，穩(wěn)固投資者的信心。

1.7 社會資本能力

包括對項目公司技術(shù)創(chuàng)新能力、融資能力與財務(wù)狀況、組織能力建設(shè)、運營管理水平等方面的評價。

①技術(shù)創(chuàng)新能力。對項目公司的設(shè)施設(shè)備性能、產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量、生產(chǎn)效率、工藝技術(shù)水平、技術(shù)創(chuàng)新能力、設(shè)備利用效率的分析評價。②融資能力與財務(wù)狀況分析。對項目公司經(jīng)營成本、財務(wù)平衡、建設(shè)及運營資金籌措能力的分析評價。③組織能力建設(shè)。對項目管理機構(gòu)效能、體制機制創(chuàng)新、人力資源培訓與發(fā)展的分析評價。④運營管理水平。對項目運營過程中管理制度創(chuàng)新、維修養(yǎng)護水平、管理措施效果和監(jiān)督檢查情況等方面的分析評價。

2? 建立PPP項目可持續(xù)發(fā)展能力評價指標體系

PPP項目的可持續(xù)發(fā)展能力，應(yīng)在影響分析、利益相關(guān)者分析、項目與當?shù)厣鐣南嗷ミm應(yīng)性分析、風險分析、公眾參與、政府公共職能評價、社會資本能力評價的基礎(chǔ)上進行。

判斷PPP項目可持續(xù)發(fā)展能力強弱的指標包括：

①項目產(chǎn)生的負面影響得到控制，正面影響效果擴大。②利益相關(guān)者的權(quán)益得到保護，損失得到補償，大多數(shù)利益相關(guān)者支持項目的建設(shè)和發(fā)展。③項目與當?shù)厣鐣陌l(fā)展相互適應(yīng)。④項目面臨的風險較小且可控，風險應(yīng)對措施有效。⑤項目公眾參與程度較高。⑥政府公共職能履行較好。⑦社會資本方能力較強。

根據(jù)以上分析，可建立PPP項目可持續(xù)發(fā)展能力評價指標體系，7個二級指標下共設(shè)置28個三級指標。指標權(quán)重的確定是采用層次分析法和專家調(diào)查法得到的，具體指標體系可見表1所示。

3? 結(jié)語

本文針對PPP項目的特點，在利益共享、風險分擔、平等合作，以人為本的原則基礎(chǔ)下，以政府方、社會資本方、社會公眾三個層面的關(guān)系為重點，建立了PPP項目可持續(xù)發(fā)展能力評價體系，用以對PPP項目的可持續(xù)發(fā)展能力開展評價工作。在針對具體項目開展評價工作時，可根據(jù)項目特點，采用德爾菲法、層次分析法等手段確定各層次評價指標的權(quán)重，得到可對比的量化評價結(jié)論。

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[9]中華人民共和國財政部，關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南試行的通知[EB/OL].（2014-11-29）.http：//jrs.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/zhengcefabu/201412/t20141204_1162965.html.